Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Следует заметить, что до внесения в БК РФ уточняющих
положений относительно особенностей исполнения судебных
актов финансовыми органами (по сути, возложение на них
бремени исполнительного производства), а не службой судебных приставов, подобные по смыслу нормы были закреплены
в федеральных законах о федеральном бюджете
1
. Конституци-
онный Суд РФ, проанализировав их на предмет конституционности, указал, что они не противоречат Конституции РФ. Вместе с этим, как отметил Суд, «включение данных положений в
специальные законы, каковыми являются федеральные законы о
федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что
механизм исполнения …судебных решений не опирается
на
стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность»2. И, позднее Конституционный
Суд РФ сформулировал следующую позицию: «федеральный
законодатель вправе и обязан установить такое правовое регулирование, которое препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета»
2
. По сути, Суд
косвенно высказался относительно целесообразности введения иммунитета бюджета, установления в специальном законе (а не ежегодно утверждаемом законе о бюджете) особенностей исполнения актов судов о взыскании бюджетных средств.
В свою очередь, закрепление в последующем БК РФ анализируемых норм усилило стабильность бюджетного законодательства, уровень которой
негативно оценивался Конституционным
Судом РФ.
Таким образом, установление законом иммунитета бюджета — результат приспособления бюджетного законодательства, а
также законодательства о судопроизводстве, исполнительном производстве к потребностям финансовой практики реализации бюд-
1
Например: ст. 135 Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ
(ред. от 10.11.2004) «О федеральном бюджете на 2004 год»// СЗ РФ. 2003.
№ 52. Ч. 1. Ст. 5038; ст. 111 Федерального закона от 23.12.2004 № 173-ФЗ
(ред. от 04.11.2005) «О федеральном бюджете на 2005 год»// СЗ РФ. 2004.
№ 52. Ч. 1. Ст. 5277.
2
П. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 02.03.2010
№ 5—П// СЗ РФ. 2010. № 11. Ст. 1256.
371
жетных правоотношений, должного применения бюджетно-правовых норм, установления финансово-правового механизма защиты бюджета, точнее, «права на бюджет» — права, входящего в
содержание бюджетно-правового статуса Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований. «Конституционный
принцип верховенства права объективно предполагает возрастание значения юридических процедур исполнения судебных актов,
их дифференцирование в зависимости
от субъекта, обязанного
исполнить судебное решение, и объекта, в отношении которого
производится взыскание»
1
. Функционирование государства, пу-
блично-правовых образований, реализация возложенных на них
финансовых обязательств предполагают должный уровень финансово-материальной обеспеченности на уровне формирования
специальных централизованных денежных фондов — бюджетов,
как следствие — ставят вопрос о механизме защиты этих фондов
от недобросовестных посягательств иных субъектов. Таким «механизмом» и выступает иммунитет бюджета.
2. Ст. 239 БК
РФ трактует иммунитет бюджета как «правовой
режим». Понятие «правовой режим» является теоретико-правовым. БК РФ его содержание не конкретизирует. В связи с этим
целесообразно обозначить суть категории «правовой режим», выявить основания ее применения в законодательстве по отношению
к исследуемому механизму защиты бюджета.
Содержание понятия «правовой режим» в юридической
науке оценивается неоднозначно. Считается, что режимы позволяют
объединить все характеристики той или иной отраслевой категории, соответствующих ей правоотношений
2
. На наш взгляд, пра-
вовой режим иммунитета бюджета объединяет разные свойства
механизма защиты бюджета, связанного с судебной деятельностью — от порядка обращения взыскания на средства бюджета на
основании судебного акта (в буквальном смысле — рассмотрение
дела судом) до порядка исполнения акта суда (исполнительное
производство) (ст. 239, гл. 24.1 БК РФ). Поэтому иммунитет бюджета является, своего рода, цельной правовой категорией, объ-
1
П. 3 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005
№ 8—П.
2
См.: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М., 2000.
С. 5.
372
единяющей элементы механизма защиты бюджета, отражающие
специфику деятельности судов в сфере применения норм бюджетного права и специфику исполнительного производства.
Правовой режим признан в качестве «установленного поряд-
ка деятельности для достижения определенных целей»
1
. Право-
вой режим иммунитета бюджета предполагает установление порядка обращения взыскания на бюджетные средства (п. 3 ст. 239,
гл. 24.1 БК РФ), анализируемый в дальнейшем.
С. С. Алексеев рассматривал правовой режим как «порядок
регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающих
особую направленность регулирования»2. Метод правового регулирования обусловлен характером регулируемых общественных
отношений
3
.
Применительно к нашему исследованию — «особая направленность регулирования» иммунитета бюджета обусловлена публичным предназначением «защищаемого» бюджета и связанных
с его функционированием отношений, основанных на применении норм бюджетного права. Их публичная предназначенность,
отвечающая императивному методу регулирования финансового
(бюджетного) права
4
, предполагает превалирование в правовом
режиме иммунитета бюджета позитивных обязываний, а также
запретов. Позитивные обязывания выражены, например, в возложении обязанности на главного распорядителя средств федерального бюджета, представляющего в суде интересы России, направить в Минфин РФ информацию о результатах рассмотрения
судом дела в установленный законом срок (п. 2 ст. 242.2 БК
РФ);
1
См. также: Наташев А. Е., Стручков Н. А. Основы теории испра-
вительного трудового права. М., 1967. С. 93. Цит. по: Рушайло В. Б. Указ .
соч. С. 11—12.
2
Там же. С. 14.
3
См.: Явич Л. С. К вопросу о предмете и методе правового регули-
рования// Вопросы общей теории советского права: сборник статей/ Под
ред. С. Н. Братуся. М., 1960. С. 61.
4
О методе финансово-правового регулирования см.: Рукавишнико-
ва И. В. Метод финансового права/ Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2006.
С. 76—91.
373
возложении обязанности на орган Федерального казначейства после получения исполнительного документа направить казенному
учреждению уведомление о его поступлении и иные предусмотренные законом документы (п. 2 ст. 242.3 БК РФ) и т. д. Запрет
содержится, например, в п. 2 ст. 240 БК РФ. Как показывает анализ
законодательства, регулирование соответствующих правоотношений сквозь «призму» дозволений прослеживается
лишь в некоторых нормах: повторное предъявление исполнительных документов в случае их возвращения взыскателю при наличии установленных законом оснований; право взыскателя обжаловать в суд
(арбитражный, суд общей юрисдикции — по подведомственности)
действия финансовых органов, исполняющих судебные акты и др.
(п. 4, 5 ст. 242.1 БК РФ).
Таким образом, содержание правового режима
иммунитета
бюджета соответствует императивному характеру предписаний
норм бюджетного права, а также норм права, действующих в сфере судопроизводства, исполнительного производства.
По мнению В. Б. Рушайло, правовой режим — основанная на
единых правовых принципах и установленная нормами права система юридического воздействия, предписывающая специфические юридические формы и методы воздействия на общественные
отношения
1
. Как отмечалось, правовой режим иммунитета бюд-
жета является универсальным средством защиты для всех бюджетов бюджетной системы РФ; его содержание в части воздействия
(обращение взыскания на бюджетные средства) на соответствующие отношения очерчено бюджетным законодательством.
«Правовой режим означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны
используется система юридических средств воздействия (стимулирование, контроль, принуждение и т. д.»
2
. Применительно к
нашему исследованию это высказывание означает, что действия
уполномоченных субъектов по реализации подразумеваемых иммунитетом бюджета требований должны быть основаны на нормах права. Это тем более справедливо, поскольку отношения в
сфере судебной деятельностью, исполнения судебных актов долж-
1
Рушайло В. Б. Указ . соч. С. 16.
2
Там же. С. 9.
374
ны быть основаны на предписаниях законодательства. Да и сами
«защищаемые» бюджетные отношения, согласно сложившемуся в
науке финансового права мнению, существуют исключительно в
правовой форме
1
.
Из закона следует, что в числе юридических средств воздействия, имеющих особое значение для установления и применения
правового режима иммунитета бюджета, основополагающими являются принуждение, а также контроль. Это объясняется тем, что
исполнение любого судебного акта подразумевает принуждение,
которому сопутствует контроль в части достижения результатов
мероприятий, предусмотренных этим актом. Так,
согласно п. 1 ст.
242.1 БК РФ, исполнение судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства основано на исполнительных документах (исполнительный лист, судебный приказ) с установлением
сумм, подлежащих взысканию в валюте России, осуществляется
с учетом требований к исполнительным документам, срокам их
предъявления. Действия (бездействие) исполняющих эти документы финансовых органов
могут быть обжалованы в суд, что
связано с осуществлением судебного контроля за соответствующими правоотношениями. Например, применительно к деятельности арбитражных судов гл. 24 АПК РФ устанавливает порядок
рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия).
К элементам правового режима юридическая наука относит
следующие элементы, также
установленные бюджетным законодательством применительно к иммунитету бюджета: способы
правового регулирования, т. е. средства юридического воздействия на правоотношения (охарактеризованы выше)
занности, ответственность задействованных субъектов
2
; права, обя-
3
; характер,
объем прав относительно к объекту, функционирование и защиту
которого обеспечивают отношения
4
.
1
О признаках финансовых правоотношений см.: Карасева М. В. Фи-
нансовое правоотношение. М., 2001. С. 80—94.
2
См.: Рушайло В. Б. Указ . соч. С. 13.
3
Там же. С. 14.
4
См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в совет-
ском праве. С. 185.
375
В данной части работы целесообразно остановиться на отдельных моментах реализации прав и обязанностей субъектов,
так или иначе задействованных в применении норм бюджетного
права, устанавливающих правовой режим иммунитета бюджета.
Провозглашение бюджетным законодательством правового
режима иммунитета бюджета не противоречит принципу равноправия публично-правовых образований (в лице уполномоченных
органов, представляющих их интересы
в суде), которым принадлежат бюджетные средства, и иных участников судебного процесса — граждан, организаций — в рамках судопроизводства, исполнительного производства (по анализу ст. 7 АПК РФ).
Закон закрепляет специфику соответствующей процессуальной деятельности, но ни в коем случае не предоставляет публично-правовым образованиям, органам власти, государственным и
муниципальным учреждениям
легитимные возможности для неисполнения тех или иных обязательств, в том числе основанных
на принудительном исполнении актов арбитражных судов. Конституционный Суд РФ заметил, что особый порядок исполнения
актов судов — их исполнение не службой судебных приставов —
не лишает гражданина «механизма защиты его прав по исполнению судебного акта в рамках исполнительного
производства по
отношению к должнику в лице Российской Федерации в полном
объеме, как это предусмотрено по отношению к иным субъектам
правоотношений, возникающих по поводу исполнения судебных
актов», не допускает «возможность неисполнения судебного решения, обязывающего возместить вред за счет казны Российской
Федерации». «Законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы,
направленные на недопущение ситуации, при
которой отсутствие денежных средств у государства могло бы
воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство» (п. 1.1,
2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2005
№ 8—П)
1
.
Следовательно, установление особых правил исполнения судебных актов об обращении взыскания на бюджетные средства,
подразумевающих обязательное направление исполнительных до-
1
Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлении Кон-
ституционного Суда РФ от 14.05.2003 № 8—П.
376
кументов в финансовый орган1, продиктовано спецификой статуса
бюджета — как централизованного денежного фонда государства,
муниципальных образований. В связи с этим считаем возможным
не согласиться с мнением некоторых авторов, что режим иммунитета бюджета не соответствует принципу равенства участников
гражданско-правовых и бюджетных отношений, как и с позицией,
что ст. 239 БК РФ противоречит и принципу обязательности
дебных актов
2
.
су-
Итак, исследование характеристик категории «иммунитет
бюджета» в аспекте его понимания как специфического правового режима позволило сделать вывод, что регулирование отраслевых общественных (в данном случае — бюджетных) отношений
сквозь «призму» правового режима связано с необходимостью
установления особого юридического механизма защиты бюджета, позволяющего предрешить разного рода проблемы, противоречия, возникающие
в сфере и в связи с функционированием
бюджетной системы. На наш взгляд, правовой режим иммунитета
бюджета— пример подтверждения отстаиваемой в науке позиции
целесообразности установления отраслевых правовых режимов
как режимов, применяемых в конкретной сфере общественных
отношений
3
.
Реализация целей защиты бюджета, понимаемого, в числе
прочих подходов, в качестве денежного фонда, посредством установления правового режима иммунитета бюджета, подтверждает,
что отраслевой правовой режим всегда должен быть материально
обусловлен. Как отмечает С. С. Алексеев, «отраслевой режим регу-
1
П. 1, 3, 4 ст. 242.2, 242.3, 242.5 БК РФ; Приказ Минфина РФ от
15.08.2006 № 271 «Об организации работы в Министерстве финансов
Российской Федерации по исполнению судебных актов о взыскании
денежных средств по искам к Российской Федерации в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации»// СПС (далее — Приказ
Минфина РФ от 15.08.2006 № 271).
2
См.: Воробьева Е. В. Процессуальный механизм обращения взы-
скания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации// Финансовое право. 2009. № 4// СПС; Сауль С. Н., Бауэр А. В. Бюджет — еще не вся казна// ЭЖ-Юрист. 2005. № 28// СПС.
3
См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в совет-
ском праве. С. 184; Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 106; Рушай-
ло В. Б. Ука з. соч. С. 6, 9.
377
лирования всегда складывается применительно к тому или иному
виду общественных отношений, экономическое, социально-политическое содержание которого предопределяет сам факт его формирования, и его юридическую специфику»
1
. Установление право-
вого режима иммунитета бюджета позволяет соблюсти законные
интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных
образований в сохранности централизованного денежного фонда, обеспечивающего их финансовые потребности в выполнении
финансовых обязательств перед населением, создает финансовоправовые и организационно-юридические гарантии для должной
реализации интересов задействованных субъектов, должного применения бюджетно-правовых
норм об использовании бюджетных
средств. В силу того, что обращение взыскания на бюджетные
средства затрагивает бюджетные и, одновременно, имущественные права Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных
образований, носящие публично значимый характер, то принятие
и исполнение судебных решений должны учитывать режимные
особенности функционирования бюджетной системы РФ.
Таким образом, использование категории «правовой режим
»
применительно к определению понятия иммунитета бюджета в
нормах бюджетного права оправданно. В таком качестве правовой
режим иммунитета бюджета отвечает сущности правового режима, охарактеризованной представителями теории права: выражает
«степень жесткости» правового регулирования процессуальных
(в рамках судопроизводства, исполнения судебных актов) и взаи-
мосвязанных с ними бюджетных и иных правоотношений; позволяет установить целесообразные ограничения в части взыскания
бюджетных средств, допустимый уровень активности задействованных субъектов и пределы их самостоятельности в бюджетных
правоотношениях (имеются ввиду бюджетные полномочия Минфина РФ, Федерального казначейства, реализуемые ими в случаях, когда законом допускаются исключения из правил соблюдения
иммунитета бюджета — п. 1 ст. 239 БК РФ)
2
.
1
См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 106.
2
По мнению С. С. Алексеева, правовой режим выражает «степень
жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений ли льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их
правовой самостоятельности». См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и
общие запреты в советском праве. С. 186.
378
3. Как отмечалось, иммунитет бюджета подразумевает осо-
бые требования, предъявляемые к исполнению актов судов (в
том числе арбитражных — согласно подведомственности рассмотрения дел), на основании которых взыскиваются бюджетные
средства. В общем виде они заключаются в не распространении
полномочий судебных приставов на исполнение решений суда о
взыскании средств бюджета, возложении исполнительных полномочий на финансовые органы, деятельность которой является специальной по отношению к применению норм бюджетного права.
В правоприменительной практике устоялась позиция, согласно
которой эффективное, своевременное исполнение актов судов, в
том числе арбитражных, предполагает установление в законодательстве особого организационно-правового механизма исполнения судебных решений
1
. Вместе с этим, отдельные требования,
традиционно предъявляемые к исполнительному производству в
лице судебных приставов, допускаются и режимом иммунитета
бюджета, с учетом отдельных ограничений, предписанных нормами бюджетного права (БК РФ).
Например, исполнение судебных актов с учетом применения
бюджетно-правовых норм об иммунитете бюджета также носит
принудительный характер, как и «обычное»
исполнительное производство. Обращение взыскания на бюджетные средства производится на основании судебного приказа, исполнительного
листа — т. е. исполнительных документов, отвечающих требованиям, предъявляемым к подобного рода документам — к их содержанию, срокам направления, приостановлению исполнения —
Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (по анализу ст. 242.1 БК РФ).
Бюджетно-правовые нормы же
, закрепленные БК РФ, устанавливают особенности исполнения судебных актов по искам,
предъявляемым к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям с требованиями: о возмещении вреда,
причиненного гражданам, организациям вследствие незаконных
действий, бездействий, органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц; присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в
разумный срок,
1
См.: П. 3.1 Постановления Конституционного Суда РФ от
14.07.2005 № 8—П.
379
права на исполнение акта суда в разумный срок (ст. 242.2); а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на
средства федерального, регионального, местных бюджетов по денежным обязательствам казенных учреждений соответствующего уровня (федерального, регионального, местного) (ст. 242.3—
242.5). В общем виде эти установленные бюджетно-правовыми
нормами особенности, в сравнении с исполнительным производством относительно иных дел, рассматриваемых судами, заключаются в следующем.
1) Органы, которым направляются исполнительные документы, т. е. органы, исполняющие судебные акты. К ним относятся
финансовые органы:
а) Министерство финансов РФ
1
(его структурное подразде-
ление — Департамент управления делами и контроля в автоматизированной информационной системе Министерства финансов
РФ («АИС Финансы») — регистрирует полученные документы:
фиксирует сведения о регионе взыскателя, дату выдачи исполнительного листа и иные сведения
2
);
б) орган Федерального казначейства — по месту открытия
должнику как получателю бюджетных средств лицевого счета
для учета операций по исполнению расходов бюджета
3
(при об-
ращении взыскания на средства бюджета по денежным обязательствам казенного учреждения, находящегося в ведении публично-правового образования. В данном случае именно через орган
Казначейства целесообразно исполнение решения суда с учетом
требований законности, объективности следования содержащимся в решении предписаниям, т. к. Минфин РФ, иной финансовый
орган публично-
правового образования оказываются заинтересованными в результате рассмотрения дела судом и исполнения его
решения (учреждение-ответчик — в их ведении))
4
;
1
П. 1, 3, 4 ст. 242.2 БК РФ; Приказ Минфина РФ от 15.08.2006
№ 271.
2
П. 2 Приказа Минфина РФ от 15.08.2006 № 271.
3
В случае если счета должнику открыты в учреждении Централь-
ный Банк РФ или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Федеральным законом «Об
исполнительном производстве» (ст. 242.3 БК РФ).
4
Ст. 242.3 БК РФ.
380
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]