Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
онно выделялось бюджетное финансирование (безвозвратные выплаты) и бюджетное кредитование (возвратные выплаты)
1
.
Бюджетное законодательство прямо не называет признак
безвозвратности при определении понятия расходов бюджетов.
Однако исключение в ст. 6 БК РФ из состава расходов бюджетов
источников финансирования дефицитов бюджетов ориентирует
именно на это. Фактически законодатель под источниками финансирования дефицитов бюджетов понимает в данном случае
бюджетные кредиты
2
. Возможно, такое использование терминов
не вполне удачно, т. к. термин источники финансирования дефицитов бюджетов ориентирует, скорее, на привлечение средств в
бюджеты при наличии их дефицита. Однако в литературе отмечается, что «источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него»
3
.
3. Расходы бюджетов в юридическом смысле могут быть опре-
делены как расходная часть соответствующего бюджета (финансового плана), как совокупность бюджетных показателей, определяющих объемы, направления выплат средств из бюджетов.
В данном случае проводится аналогия с пониманием бюджета в
юридическом смысле. Хотя в литературе существует точка зрения,
при которой расходы в
вокупность систем правоотношений
правовом смысле рассматриваются как со-
4
.
Как представляется, понимание расходов бюджетов в юридическом смысле в определенной мере соответствует по содержанию имеющемуся в бюджетном законодательстве понятию бюджетных ассигнований. Например, А. В. Голубев определяет расхо-
1
См., напр.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник
для вузов. М.: 2004. С. 234—258, Финансовое право: Учебник/ Отв. Ред.
М. В. Карасева. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 512—523;
и др.
2
Нормы о бюджетных кредитах (ст. ст. 93.2—93.6 БК РФ) помеще-
ны в гл. 13 БК РФ, которая называется дефицит бюджета и источники его
финансирования.
3
Комягин Д. Л. Бюджетное право: Учеб. пособие/ Под ред. А. Н. Ко-
зырина. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 38.
4
Подробнее см.: Ильин А. В. Государственные учреждения и про-
изводство публичных услуг// Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 50—54; Ильин А. В. Правовые основы расходов бюджета. М.: Статут, 2014. С. 9—21.
171
ды бюджетов как «утвержденные законом (решением) о бюджете
объемы прав в денежном выражении на использование бюджетных средств»
1
.
Понимание расходов в юридическом смысле позволяет сконцентрировать внимание на бюджетно-правовом обеспечении осуществления расходов бюджетов, рассматриваемых в экономическом смысле, т. е. рассмотреть, каким образом бюджетное организует исполнение расходных обязательств.
Таким образом, расходы бюджетов являются многоаспектным
понятием, и каждый подход к их определению способен показать
те или
иные их черты и особенности.
II. Для полноценной характеристики расходов бюджетов (с
учетом многоаспектности их понимания) необходимо определить
основания осуществления расходов бюджетов, а также отраслевую принадлежность отношений, в рамках которых имеет место
осуществление соответствующих выплат из бюджетов. Ученые
отмечают, что «сами по себе расходы бюджета не представляют
собой особую значимость,
поскольку, исходя из законодательного
определения, они представляют собой лишь денежные средства,
выплачиваемые из бюджета, то есть законодатель представляет
их исключительно в узком смысле и сосредотачивает свое внимание лишь на процессуальной стороне. Однако в целях понимания
сущности расходов наибольший интерес представляют собой те
элементы, на основании которых и происходит формирование и
выплата вышеуказанных средств»
2
.
Вопрос об основаниях возникновения и осуществления расходов бюджетов напрямую связан с проблемой отраслевой принадлежности данных отношений. Важно установить, определяются
ли основания осуществления расходов бюджетов исключительно
бюджетным правом или установление таких оснований находится
за его границами.
В литературе высказывались различные позиции относительно пределов регулирования отношений, связанных с расходами
бюджетов, бюджетным правом. Условно можно выделить три под-
1
Голубев А. В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие//
Финансовое право. 2012. № 2. С. 16—21// СПС «КонсультантПлюс».
2
Поветкина Н. А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенно-
сти// Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 65—70.
172
хода к решению этого вопроса: 1) бюджетное право полностью
охватывает своим регулированием отношения по осуществлению
расходов бюджетов; 2) расходы бюджетов регулируются как бюджетным правом, так и институтом (разделом) государственных
и муниципальных расходов, выделяемым в финансовом праве;
3) отношения, связанные с расходами бюджетов, регулируются
как финансовым правом, в том числе бюджетным, так и
иными
отраслями права.
1. К первой группе можно отнести точку зрения, в соответствии с которой бюджетное право поглощает институт государственных и муниципальных расходов. Так, Т. С. Ермакова писала,
что «в финансовом праве, на наш взгляд, существуют три правовые подотрасли: 1) система норм, регулирующих отношения в
области финансов предприятий и
отраслей хозяйства; 2) система
норм, регулирующих общегосударственные финансы, и 3) система норм, регулирующих отношения в области кредита»
институт бюджетных расходов она включала в бюджетное право
1
. При этом
2
В определенной мере указанную позицию разделяет Д. В. Винницкий, по мнению которого выделение государственных и муниципальных расходов в качестве самостоятельного раздела финансового права «может быть оправдано лишь в дидактических
целях, т. е. в рамках финансового права как учебной дисциплины.
Однако с точки зрения объективного права и структуры
законодательства нет никаких оснований для вычленения соответствующих норм из системы бюджетного права»
3
.
2. Другие ученые наряду с бюджетным правом выделяют в со-
ставе финансового права институт (раздел) государственных (муниципальных) расходов. Например, в свое время И. Т. Тарасов,
рассматривая систему финансовых законов, отмечал, что «не менее
важную отрасль финансового законодательства составляет определение расходов»
4
. Институт государственных расходов выделял
.
1
Ермакова Т. С. О системе советского финансового права// Право-
ведение. 1975. № 2. С. 76.
2
Там же. С. 77.
3
Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и
практики. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. С. 108.
4
Тарасов И. Т. Очерки науки финансового права в кн. Финансы и
налоги: очерки теории и политики. М.: Статут, 2004. С. 128.
173
Е. А. Ровинский1, институт финансирования народного хозяйства,
культуры, управления и обороны выделяла Р. О. Халфина
2
.
Детализируя соотношение бюджетного права и института
расходов бюджетов, Б. Н. Иванов писал, что «целесообразно отнести к бюджетному праву лишь те нормы, которые устанавливают
общий объем государственных расходов и размеры ассигнований
на отдельные виды мероприятий, порядок распределения расходов между отдельными видами бюджетов и порядок расходования дополнительно полученных доходов,
нормы, регулирующие
порядок открытия, сокращения, отзыва и закрытия бюджетных
кредитов, операции по кассовому исполнению расходной части
бюджета. Другие правовые нормы, регулирующие порядок расходования бюджетных средств, целесообразно отнести к институту
государственных расходов»
3
.
Л. К. Воронова также выделяла наряду с бюджетным правом
институты доходов и расходов государственного бюджета, обозначая при этом в качестве объединяющего их понятия институт
бюджетных прав государства
4
.
М. И. Пискотин, признавая существование бюджетного права
и института государственных расходов, указывал, что бюджетное
право «охватывает лишь нормы, устанавливающие направления
бюджетных расходов, их разграничение между различными звеньями бюджетной системы, отнесение финансирования тех или
иных расходов и мероприятий на государственный бюджет. Регулирование же непосредственного использования бюджетных ассигнований входит
в сферу других правовых институтов»5.
1
Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансово-
го права. М.: Госюриздат, 1961. С. 94, 96.
2
Халфина Р. О. К вопросу о предмете и системе советского финан-
сового права// Вопросы советского административного и финансового
права. М.: Изд-во АН СССР, 1952. С. 210, 213.
3
Иванов Б. Н. О системе советского финансового права// Труды Все-
союзн. юрид. заочного ин-та. Т. 9: Вопросы советского финансового права. М., 1967. С. 51.
4
См.: Воронова Л. К. Правовые основы расходов государственного
бюджета в СССР (на материалах союзной республики). Киев: Вища школа, 1981. С. 29—34.
5
Пискотин М. И. Советское бюджетное право: (основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971. С. 51.
174
В настоящее время во многих учебниках по финансовому
праву наряду с бюджетным правом содержится раздел или глава,
посвященные государственным (муниципальным) расходам. Однако следует отметить, что в этой отдельной главе в значительной
мере излагается (повторяется) материал, написанный в разделе о
бюджетном праве (в параграфах о бюджетно-правовых расходах и
об исполнении
бюджетов по расходам)1.
3. Ученые, относящиеся к третьей группе, выводят часть
норм, регулирующих отношения, связанные с осуществлением
расходов бюджетов, за рамки финансового права в целом. Например, в литературе отмечается, что «бюджетное право регулирует
лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и
исполнением бюджетов всех уровней, и
не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и
граждан, т. е. для юридических и физических лиц… В установленных законом случаях они могут быть получателями бюджетных
средств. Однако возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т. д. и, следовательно, регулируются
циальным и другими отраслями законодательства»
не бюджетным, а налоговым, трудовым, со-
2
.
Глубоко данный вопрос исследовал А. И. Худяков, который
на основе экономического анализа отношений по использованию
денежных фондов применительно к финансовому праву в целом
пришел к выводу, что использование осуществляется в рамках не
финансовых, а иных экономических отношений (товарно-денежных, производственных, трудовых и т. п.), регулируемых норма-
1
См., напр., Финансовое право/ Под ред. О. Н. Горбуновой. 2-е
изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 353—390; Финансовое право/
Отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. С. 438—460; Финансовое
право/ Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА,
2008. С. 642—679, Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник
для вузов. М.: 2004. С. 234—258, Финансовое право: Учебник/ Отв. Ред.
М. В. Карасева. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 512—523.
2
Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права//
Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006. № 1. С. 426;
см. также: Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный научно-практический комментарий коллектива ученых под руководством
д-ра юрид. наук, профессора А. А. Ялбулганова/ Под ред. А. Н. Козырина. М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 2013. С. 20.
175
ми не финансового, а иных отраслей права. При этом отношения
по организации этого использования ученый относил к числу
финансовых
1
. Подобной позиции придерживался в свое время
И. И. Янжул, указывая, что «учение о государственных расходах
вытекает целиком из понятия о существе государства и его обязанностях, обусловливается организацией государства, формой
правления, устройством правительственных учреждений, задачами экономической политики и т. д. и как таковое полным объемом своим относится к
государственному и полицейскому праву,
ведению которых подлежат перечисленные вопросы, а никак не
к финансовой науке, имеющей совершенно специальную область
исследования»
2
.
Близкая позиция была ранее высказана В. В. Бесчеревных,
который обращая внимание на субъектный состав бюджетных
отношений, указывал, что «субъектами бюджетных правоотношений, в отличие от других видов финансовых правоотношений
(налоговых, кредитных и др.), не являются отдельные колхозы, кооперативные предприятия и организации и граждане. Дело в том,
что ни колхозы
, ни кооперативные предприятия и организации,
ни отдельные граждане не участвуют в процессе распределения
доходов и расходов между бюджетами, не принимают непосредственного участия в стадиях бюджетного процесса и не получают
непосредственно из бюджета соответствующих денежных сумм»
3
И далее было пояснение, что «государственные служащие, например, получая заработную плату, вступают в отношения с соответствующим государственным учреждением, которому для выплаты
по смете ассигнуется из бюджета определенная сумма. Ни бюджет, ни закон о бюджете не порождают никаких конкретных прав
у отдельных граждан»
4
.
.
1
См.: Худяков А. И. Основы теории финансового прав// Худ я-
ков А. И. Избранные труды по финансовому праву/ сост. М. К. Сулейменов, Е. В. Порохов, М. В. Карасева, А. Т. Шаукенов. СПб.: Юридический
центр-Пресс, 2010.— С. 73.
2
Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о госу-
дарственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 52.
3
Бесчеревных В. В. Развитие советского бюджетного права.
М.: Изд-во Моск. ун-та, 1960. С. 16.
2
Там же.
176
На наш взгляд, третья точка зрения, в соответствии с которой
осуществление расходов регулируется наряду с бюджетным правом иными отраслями права, является оптимальной для определения подходов к регулированию данных отношений, в наибольшей
степени отражающей реальное распределение общественных отношений между предметами различных отраслей права. На самом
деле нормы, устанавливающие основания
, влекущие осуществление расходов бюджетов, включаются в нормативные правовые
акты различной отраслевой принадлежности. Они могут содержаться в актах трудового, гражданского законодательства, в источниках права социального обеспечения.
III. Вышеуказанное межотраслевое регулирование отношений по осуществлению расходов бюджетов порождает вопрос о
том, какова роль бюджетного права в регулировании отношений,
связанных с
осуществлением расходов бюджетов, какое существует соотношение бюджетного права с нормами иных отраслей
права, регулирующих данные отношения.
Как представляется, ответы на эти вопросы в определенной
мере были даны Конституционным Судом РФ. При этом поводом
для этого явилось принятие Бюджетного кодекса РФ. Дело в том,
что первоначально законодатель пытался наделить бюджетное
законодательство ведущей ролью в регулировании отношений по
расходованию бюджетных средств. Как известно, в одной из первых редакций п. 5 ст. 83 БК РФ была формулировка о том, что в
случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом
(решением) о бюджете, применяется закон (решение) о
бюджете1.
Иными словами законодатель пытался придать приоритет в регламентации расходов бюджетов закону (решению) о бюджете, т. е.
бюджетному праву.
Однако указанный подход не прижился. Конституционный
Суд РФ в Определении от 9 апреля 2002 г. № 68—О указал, что
«данная норма должна истолковываться как обязывающая органы
законодательной (представительной) власти учитывать соответ-
1
Данные изменения были внесены Федеральным законом от 05 ав-
густа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос.
Федерации. 2000. № 32. Ст. 3339.
177
ствующие расходы при формировании и принятии федерального, региональных и местных бюджетов»
1
. В сущности, указанной
норме был придан противоположный смысл, приоритет был отдан
нормам, предусматривающим бюджетные обязательства.
В дальнейшем в Постановлении Конституционного Суда РФ
от 23 апреля 2004 г. № 9—П была сформулирована важнейшая
правовая позиция о том, что «федеральный закон о федеральном
бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в
иных федеральных законах, изданных
до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства
государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо
средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и
обязательств и потому не может в качестве lexposterior (последующего закона) изменять положения других
федеральных законов, в
том числе федеральных законов о налогах, а также материальных
законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем
более — лишать их юридической силы»
2
. Данная позиция была в
определенной мере уточнена в п. 5 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 415—
О, из которой следует, что приостановление на основании федерального закона о федеральном бюджете действия норм закона,
предусматривающего предоставление льгот за счет средств бюджета, по существу, означает отказ государства
от выполнения на
определенный период принятых на себя публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и
1
Определение Конституционного Суда РФ от 09 апреля
2002 г. № 68—О «По запросу Арбитражного суда Республики Карелия
о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации
«О донорстве крови и ее компонентов»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 29. Ст. 3004.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля
2004 г. № 9—П «По делу о проверке конституционности отдельных по-
ложений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год»,
«О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на
2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета
Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 19, ч. 2. Ст. 1923.
178
состоявшихся правоприменительных актов, перед гражданами,
что подрывает доверие к закону и действиям государства; поэтому, осуществляя подобные приостановления, федеральный законодатель во всяком случае должен предусмотреть компенсаторный механизм, позволяющий устранить негативные последствия
такого приостановления
1
.
Указанные правовые позиции Конституционного Суда РФ не
только позволили сгладить острые углы законодательства и направить в нужное русло судебную практику, они оказали влияние
на дальнейшее развитие бюджетного законодательства и создали
(подкрепили) основу для финансово-правовых исследований.
В 2007 г. статья 83 БК РФ была изложена в новой редакции,
из нее были
ний) о бюджете
исключены положения о приоритете законов (реше-
2
. Хотя одновременно появился п. 6 ст. 192 БК РФ,
в соответствии с которым в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской
Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона
об изменении
сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений
федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.
Как представляется, законодатель учел в данном случае позицию
Конституционного Суда РФ о том, что приостановление действия
законов, предусматривающих
расходные обязательства, не может
1
Определение Конституционного Суда РФ от 04 декабря
2003 г. № 415—О «По запросу группы депутатов Государственной Думы
о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального
закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 16 пункта 1
приложения 20 к данному Федеральному закону»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 2. Ст. 162.
2
Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении из-
менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным
законодательством Российской Федерации отдельных законодательных
актов Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации.
2007. № 18. Ст. 2117.
179
являться предметом регулирования закона (решения) о бюджете.
В то же время из указанного пункта ст. 192 БК РФ не видна обязанность государства предусматривать компенсаторный механизм
при приостановлении действия законов, предусматривающих
льготы для физических лиц. Видимо, это является определенным недостатком данной нормы, требующим устранения. На наш
взгляд, при приостановлении действия законов
, не обеспеченных
источниками финансирования, граждане смогут потребовать соответствующие выплаты в судебном порядке со ссылкой на вышеуказанную позицию Конституционного Суда РФ.
Важнейшим результатом принятия указанных актов Конституционного Суда РФ стало введение в 2004 г. в бюджетное законодательство понятия расходное обязательство и новое определение
понятия бюджетное обязательство
1
.
Как представляется, именно понятие расходного обязательства способно обозначить в настоящее время соотношения бюджетного права и иных норм, регулирующих осуществление расходов бюджетов. Из понятия расходных обязательств видно, что они
возникают на основе различных законов, иных нормативных правовых актов, договоров или соглашений (ст. 6 БК РФ). Отраслевой
принадлежностью данных
законов, иных нормативных правовых
актов, договоров или соглашений должна определяться юридическая природа отношений по расходованию бюджетных средств.
Подобный вывод находит поддержку в современной литературе.
Например, ученые отмечают, что «расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и действующих нормативных
правовых актов, установивших обязательства по выплате тех или
иных сумм. Это вполне
согласуется с современным российским
бюджетным законодательством, которым в рамках реформы бюджетного процесса введено понятие расходных обязательств»
2
.
На наш взгляд, финансово-правовую (бюджетно-правовую)
природу могут иметь лишь расходные обязательства, предусматривающие предоставление межбюджетных трансфертов, т. к.
1
Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535.
2
Казна и бюджет/ Отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. С. 149.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]