Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Анализ законодательства позволяет выделить следующие
формы управления формирования бюджетных ресурсов: 1) установление фискальных взиманий, иных видов принудительных
изъятий; 2) фискальное администрирование (деятельность, направленная на организацию налогообложения и совершения иных
обязательных платежей); 3) контроль за правильностью исчисления фискальных взиманий и своевременностью исполнения обязанности, возникшей в рамках финансового обязательства; 4) применение мер
принуждения за нарушение порядка формирования
публичных денежных фондов.
Особыми формами управления бюджетными ресурсами является налоговая амнистия и реструктуризация фискальной задолженности.
Цель применения обозначенных форм управления бюджетными ресурсами состоит в пополнении доходной базы публичных
денежных фондов для обеспечения расходных обязательств государства источниками финансирования.
На сегодняшний день обозначенные
процедуры мобилизации фискальных доходов регламентируются Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 27 ноября
2010 г. № 311—ФЗ «О таможенном регулировании в Российской
Федерации», Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212—ФЗ
«О страховых взносах в пенсионный Фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Федеральным
законом от 24
июня 1998 г. № 89—ФЗ «Об отходах производства и потребления», а также иными отраслевыми нормативными правовыми актами, закрепляющими различный порядок регулирования отдельных видов фискальных взиманий и принудительных изъятий.
Основываясь на анализе этих актов, следует отметить, что
несовершенство механизмов формирования публичных доходов
проявляется в том, что в
отношении одинаковых по своей природе
платежей применяется различный порядок установления, администрирования, контроля, а также применения мер принуждения.
Более того, анализ законодательства показывает, что в ряде
случаев платежи, имеющие фискальную природу, оседают в руках
частных компаний, не достигая при этом цели своего предназначения. Например, указанные проблемы возникают при взимании
141
сборов за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях. О том, что данные платежи
не доходят до их конечного получателя свидетельствуют судебные решения по вопросам определения правовой природы доходов, поступающих в Российское авторское общество (РАО ). Так,
судебные решения, принимаемые по вопросам налогообложения
доходов РАО, позволяют сделать
вывод о значительной кредиторской задолженности РАО по суммам депонированного вознаграждения известным и неизвестным авторам за использование произведений, по которой истек срок исковой давности
1
.
Следует отметить, что ключевая роль в развитии форм управления бюджетными ресурсами отводится НК РФ, нормы которого базируются на конституционных предписаниях о законности
установления фискальных взиманий. Как справедливо отмечается
в литературе, НК РФ «… это самое приличное что у нас есть»
2
Соответственно модели управления бюджетными ресурсами, закрепленные НК РФ, должны быть приняты за основу при проведении работы по совершенствованию процедур регулирования
доходных источников, не охватываемых сферой регулирования
НК РФ.
Интересным с теоретической и практической точки зрения
представляет «запуск» установленных НК РФ правил администрирования и взыскания фискальных взиманий. Так,
согласно законодательству приведение в действие закрепленных НК РФ мер
принуждения может осуществляться в результате прямого воздействия налогово-правовых норм на определенные сферы регулирования принудительных изъятий, т. е. когда такое воздействие
осуществляется в силу прямого указание в законе на приоритет
налогово-правовых норм. Например, начиная с декабря 2011 г. по
октябрь 2014 г. уголовное дело о налоговом преступлении могло
быть возбуждено только по материалам налоговых органов (ч. 1
ст. 140 УПК РФ). Это сводило практически на «нет» применение
положений уголовного процессуального законодательства при
взыскании штрафов с должника в случае совершения им уголовного преступления в сфере налогообложения. В рассматриваемом
.
1
1
Постановление Президиума ВАС РФ от 19 ноября 2013 г.
№ 9152/13// СПС «КонсультантПлюс».
2
Бутрин Д. Там же.
142
случае налогово-правовые нормы вмешивались в механизм взыскания санкций, закрепленный УПК РФ
1
.
Прямое воздействие налогово-правовых норм на механизм
принудительного взыскания таможенных платежей прослеживается в положениях ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 27 ноября
2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской
Федерации», согласно которым, если иное не установлено таможенным законодательством Таможенного союза, к отношениям по
взиманию и уплате таможенных платежей, относящихся
к налогам, законодательство РФ о таможенном деле применяется в части,
не урегулированной законодательством РФ о налогах и сборах
2
В данном случае из положений законодательства РФ о таможенном деле следует, что «при возникновении коллизии между нормами таможенного и налогового законодательства, регулирующей
одно и то же правоотношение, применять следует норму законодательства о налогах и сборах»
3
. Изложенное подкрепляется скла-
дывающейся в этом направлении судебной практикой. Так, Президиум ВАС РФ в постановлении от 11 декабря 2007 г. № 10341/07
при рассмотрении дела о взыскании задолженности по таможенным платежам указал на приоритет НК РФ при регулировании отношений в сфере таможенных платежей.
Меры налогового принуждения применяются в отношении
страховых
взносов по обязательному социальному страхованию
от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Так, согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 24
июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страхова-
.
1
Однако столь масштабная роль налогового права в приведенном
примере обусловлена всего лишь стремлением законодателя обеспечить
пополнение доходной базы государственного бюджета при возникновении у участников гражданского оборота недоимки в крупном или особо
крупном размере.
2
Аналогичные положения содержались в п. 1 ст. 3 ранее действо-
вавшего Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ, согласно
которому при регулировании отношений по установлению, введению и
взиманию таможенных платежей таможенное законодательство применяется в части, не урегулированной законодательством о налогах и сборах.
3
Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации/ под
ред. Ю. Ф. Азарова, Ю. А. Дмитриева. М., 2004.
143
нии от несчастных случаем на производстве и профессиональных заболеваний» привлечение страхователя к ответственности
осуществляется страховщиком в порядке, аналогичном порядку,
установленному НК РФ. Изложенное означает, что страховщик
(Фонд социального страхования) пользуется правами и несет обязанности налоговых органов, предусмотренные НК РФ, а страхователи наделяются правами налогоплательщиков (плательщиков
сборов), установленными
ст. 21 НК РФ.
В ряде случаев приведение в действие закрепленного НК РФ
механизма взыскания фискальных взиманий может осуществляться посредством цепочки воздействия налогово-правовых норм на
определенные, изначально оторванные от сферы регулирования
фискального права, отношения. Таким примером может являться
воздействие положений НК РФ о контроле за трансфертными ценами на диспозитивную
сферу гражданско-правового регулирования, распространяющуюся на порядок определения участниками
гражданского оборота цены сделки. В результате такого воздействия может возникнуть основание для корректировки налоговыми органами налоговой базы, что, в свою очередь, может спровоцировать применение правил НК РФ о взыскании недоимки и
штрафной санкции.
НК РФ, устанавливая общие
правила регулирования налогов
и сборов, закрепляет различные режимы фискального администрирования и контроля в отношении обозначенных фисков.
В отличие от налогов, режим фискального администрирования сборов с юридико-технической стороны является наиболее
простым. Это связано с тем, что характерной чертой сборов является способ встреченного удовлетворения, выражающийся в совершении юридически
значимых действий в пользу плательщика
сбора.
Учитывая особенности правовой природы сборов, законодатель упростил процедуру их фискального администрирования
закрепив правила, согласно которым обязанность по уплате денежных средств в бюджет должна быть исполнена фискальным
должником до совершения юридически значимых действий в его
пользу уполномоченным органом.
Соответственно, неисполнение указанной обязанности является основанием для отказа участнику гражданского оборота во
встречном удовлетворении.
144
Закрепленные НК РФ процедуры фискального администрирования и контроля в отношении налогов отличаются многостадийностью, что связано с проверкой финансово-хозяйственной
деятельности лица, по результатам осуществления которой и возникает объект налогообложения.
Анализ предписаний налогового законодательства позволяет
сделать вывод о существовании общего и особого режимов фискального администрирования и контроля, применяемого
в отношении налогов. Так, особый режим применяется в отношении
НДС и проявляется в наделении налоговых органов полномочиями, которые не могут быть ими реализованы при осуществлении
мероприятий налогового контроля в отношении других установленных НК РФ налогов. Например, законодатель существенно
расширил перечень документов, которые могут быть истребованы при
проведении камеральной налоговой проверки в отношении НДС. Помимо этого в рамках камеральной налоговой проверки налоговые органы могут проводить осмотр территорий и
помещений, используемых плательщиком НДС для извлечения
прибыли.
Такой подход законодателя приводит к нарушению принципа
единства правил фискального администрирования и контроля, к
искажению природы камеральных и выездных налоговых про
верок.
Сегодня приоритетным направлением совершенствования
законодательства в сфере управления бюджетными ресурсами
государства является закрепление единых правил регулирования
1
налоговых, таможенных и иных фискальных платежей
. Соглас-
но антикризисному плану Правительства РФ от 1 марта 2016 г. к
декабрю 2016 года должен быть разработан законодательный акт,
направленный на создание единообразной практики установления
и администрирования неналоговых платежей в целях снижения
общей фискальной нагрузки на субъектов предпринимательской
деятельности. В целях унификации правил администрирования
фискальных взиманий Президентом РФ приняты следующие
-
1
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 3 декабря
2015// Парламентская газета, № 44, 04—10 дек. 2015 г.
145
акты: Указ Президента РФ от 15 января 2016 г. № 12 «Вопросы
министерства финансов РФ»; Указ Президента РФ от 15 января
2016 г. № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным
фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования»; Указ Президента
РФ от 2 февраля
2016 г. № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и
надзора в финансово-бюджетной сфере».
Нормативные правовые акты, разрабатываемые в указанном
направлении, можно рассматривать как базу для совершенствования правил управления бюджетными ресурсами.
Однако анализ принимаемых государственными органами
актов, а также законопроектов, направленных на регулирование
механизмов формирования доходной базы
бюджетов, позволяет
выделить следующие недостатки.
Во-первых, в настоящий момент до сих пор не нашла разрешение проблема, касающаяся определения необходимого объема
финансовых ресурсов, подлежащих мобилизации в публичные
денежные фонды. Иными словами, остаются не исследованными критерии установления фискальных взиманий. Вне правового
поля оказался вопрос об оптимальном уровне фискальной нагруз-
на участников гражданского оборота, не препятствующем со-
ки
циально-экономическому развитию государства.
Исследование обозначенной проблемы имеет первоочередное значение на любом этапе социально-экономического развития государства. В дореволюционной России ученые-правоведы
указывали на недопустимость увеличения доходов путем «…возвышения налогов и сборов, поскольку очень скоро это могло бы
истощить платежные
силы своих подданных, затронув налогом ту
часть народного дохода, которая необходима для восстановления
народного капитала, затрачиваемого в процессе производства. За
этим пределом началось бы уже не увеличение, а прогрессивное
1
уменьшение доходов государства»
. Так, А. А. Исаев отмечал, что
1
Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю
Михаилу Александровичу в 1900—1902 годах. С. Петербург. 1912.
146
источником налогов должен быть только доход, капитал же ни в
коем случае уменьшаем быть не должен
1
.
В XIX—XX вв. фискальных взиманий, принудительных изъятий, поступающих в казну, в количественном отношении было
гораздо меньше, чем на современном этапе. Согласно росписи доходов и расходов 1866 г. государственными доходами являлись:
прямые налоги (подати, за право торговли); косвенные налоги с
предметов потребления (питейный доход, соляной, акциз на табак, акциз со
свеклосахарного производства, таможенный доход);
пошлины (гербовая, крепостная, канцелярская); правительственные регалии (горные подати, монетный доход, почтовый, телеграфный); взыскания и штрафы
2
.
В советский период основную долю в доходах государственного бюджета СССР (91,2%) составляли поступления от социалистического хозяйства. Наиболее крупные источники доходов
бюджета — платежи из прибыли государственных предприятий и
налог с оборота
3
.
В современных условиях социально-экономического развития государства установленный нормативными правовыми актами перечень доходных источников представляется довольно
внушительным. Так, проведенный анализ нормативных правовых
актов позволяет сделать вывод о том, что количество фискальных взиманий, не охватываемых сферой регулирования НК РФ,
достигло 70 и продолжает расти. Это свидетельствует о создании
«параллельной
» налоговой системы в государстве, существование
которой основано на противоречивости положений НК РФ. Так,
с одной стороны, законодатель закрепляет приоритет НК РФ при
установлении налогов и сборов. С другой стороны, напротив, допускает установление фискальных взиманий за рамками налогового законодательства (п. 3 ст. 1 НК РФ). Такой подход привел к
легализации неограниченного
произвола государственных орга-
1
Финансы и налоги: очерки теории и политики. — М: Статут.
(в серии «Золотые страницы финансового права России»), 2004. С. 529.
2
Государственная роспись доходов и расходов на 1866 год// http://
minfi n.ru/ru/historylib/ (Дата обращения 16 апреля 2016 г.)
3
Государственный бюджет СССР и бюджеты союзных республик
1976—1980 г. г.. Статистический сборник/ Отв. редактор В. Г. Пансков.
Издательство «Финансы и статистика». М. 1982. С. 5.
147
нов в сфере установления фискальных обременений, количество
которых увеличивается с каждым годом.
В экономической литературе значительное количество налогов и сборов, установленных в Российской Федерации, объясняется произошедшим в 90-е годы резким переходом от административно-командной системы к рыночной экономике, в результате
которого «потерялось» «…связующее звено между фискальными
взиманиями и
общественными благами»1. В итоге, закрепленные
Конституцией РФ социальные гарантии (право каждого на бесплатную медицинскую помощь, бесплатное образование, право
на жилище) превратились в нормы, соблюдение которых возможно только в условиях достаточно высокой фискальной нагрузки
на участников гражданского оборота. Другими словами, оплата
гарантируемых Конституцией РФ государственных услуг требует установления многочисленных фискальных
взиманий, виды и
размеры которых определяются с учетом особенностей социально-экономического развития государства.
В сложившейся ситуации основные направления налоговой
политики и антикризисного плана Правительства РФ, касающиеся снижения фискальной нагрузки, являются не выполнимыми.
Во-вторых, в условиях достаточно высокой фискальной нагрузки законодателем не проведена работа по систематизации фискальных
взиманий (принудительных изъятий) в целях формиро-
вания единого реестра доходных обязательств.
Формируемый на сегодняшний день реестр источников доходов касается только доходов бюджетов бюджетной системы РФ
2
Однако значительная часть финансовых ресурсов, не охватываемых реестром, поступает в публичные денежные фонды, не входящие в состав бюджетной системы РФ (фонды государственных
корпораций, саморегулируемых организаций и иных публичных
субъектов).
В-третьих, предлагаемые государственными органами проекты нормативных правовых актов в сфере регулирования доходных
источников не охватывают не являющиеся
фискальными взимани-
.
1
Аузан А. Мы вступили в период политики регресса еще в девяно-
стых// Ведомости 15 мая 2015 г.
2
Ст. 47.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля
1998 г. № 145-ФЗ.
148
ями публичные доходы, поступление которых в денежные фонды
обеспечивается мерами государственного принуждения. Например, штрафы, взимаемые с физических лиц и организаций, являются существенными источниками формирования доходной базы
бюджетов. Однако указанные доходные источники до сих пор не
исследованы с фискальной стороны. Вместе с тем, отсутствие
единых правил управления доходами в форме
штрафов приводит
к нарушению конституционных гарантий защиты прав фискальных должников в случае необоснованного изъятия принадлежащих им денежных средств в доход государства. Например, НК
РФ по сравнению с другими нормативными правовыми актами,
регулирующими штрафы (принудительные изъятия), закрепляет
более высокие гарантии защиты прав фискальных должников.
В отличие от НК РФ,
КоАП РФ не предусматривает положений о
начислении процентов на сумму незаконно взысканного штрафа
при его возврате
1
.
Сложившийся в законодательстве и практике высших судебных инстанций подход, согласно которому требование о возмещение морального и материального вреда, причиненного незаконным применением административного штрафа, подлежит
рассмотрению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, приводит к усложнению механизма защиты прав фискальных должников. Это выражается в том, что на лицо,
с которого необоснованно был взыскан штраф, возлагается обязанность
по доказыванию обстоятельств, являющихся основанием для возмещения вреда, причиненного наложением штрафа, который впоследствии был отменен.
Закрепление в КоАП РФ положений о начислении процентов
на сумму незаконно взысканного штрафа позволило бы упростить
процедуру восстановления экономического положения фискального должника, нарушенного в
результате неправомерных дей-
ствий органов государственной власти.
1
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда
Российской Федерации установила правовую неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения КоАП РФ, не предусматривающие выплату лицу компенсации
за незаконное возложение на него обязанности по уплате административного штрафа. См.: Определение Верховного Суда РФ от 14 сентября
2015 г. № 305—КГ15—3882 СПС «КонсультантПлюс».
149
Кроме того, такой подход направлен на обеспечение применение единого режима регулирования в отношении одинаковых по
своей правовой природе фисков.
В-четвертых, на сегодняшний день в механизме администрирования фискальных взиманий присутствует посредник, который
наделен полномочиями государственного органа исполнительной
власти, но таковым не является.
Это проявляется в том, что государственные учреждения
подведомственные государственным органам исполнительной
власти, оказывают государственные услуги, за которые предусмотрена плата. Согласно Постановлению Правительства РФ подведомственные федеральным органам исполнительной власти
государственные учреждения оказывают следующие услуги: санитарно-эпидемиологическая экспертиза, медицинское освидетельствование, государственная экспертиза проектной документации,
экспертиза отдельных видов документов и др.
1
Например, феде-
ральное бюджетное учреждение здравоохранения «Федеральный
центр гигиены и эпидемиологии», находящееся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека оказывает услуги по проведению санитарно-эпидемиологической экспертизы
2
. Санкт-Петербургское го-
сударственное автономное учреждение «Центр государственной
экспертизы» проводит государственную экспертизу проектной
документации и (или) результатов инженерных изысканий
3
.
,
1
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая
2011 г. № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются не-
обходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной
энергии «Росатом» государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание».
2
Приказ Роспотребнадзора от 1 февраля 2011 г. № 27 «Об утверж-
дении Перечня подведомственных Роспотребнадзору федеральных бюджетных и казенных учреждений здравоохранения и науки»// Документ
опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3
Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 1 декабря
2011 г. № 51-рп «Об организации межведомственного взаимодействия
при предоставлении государственных и муниципальных услуг в СанктПетербурге».
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]