Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Широко известна позиция А. Смита, согласно учению которого к принципам установления налога относятся: справедливость
(понимается таким образом, что каждый по возможности должен
участвовать в публичных расходах), определенность, удобность
(для налогоплательщика) и экономность
1
. Другое мнение заклю-
чается в том, что существует пять характеристик (соответствующих принципам), соблюдение которых желательно для налоговой системы: экономическая эффективность, административная
простота, гибкость, политическая ответственность, юридическая
справедливость
2
.
Можно увидеть, что принципы экономности (эффективности) и определенности являются общими как для налогообложения (в налоговом праве и политической экономии), так и для
установления публичных доходов (в бюджетном праве). Расходы
на взимание (мобилизацию) публичного дохода не должны быть
высоки, что подразумевает его эффективность. Данный принцип
аналогичен принципу экономности налогообложения
и означает,
что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны быть значительно ниже доходов, получаемых
от сборов налогов»
3
.
Приоритетность публичных расходов над доходами
Принцип приоритетности публичных расходов над доходами
(относится к принципам установления доходов и расходов бюд-
жета) в широком понимании является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов
4
. Давно замечено, что
«финансовое хозяйство, в противоположность практике хозяйства
частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для
удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их
средства»
5
. Существенным является тот факт, что расходы бюд-
1
Приведено по: Орлов М. Ю. Десять лекций о налоговом праве Рос-
сии. С. 27.
2
Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. С. 369—387.
3
Орлов М. Ю. Десять лекций о налоговом праве России. С. 28.
4
См. подробнее: Козырин А. Н. Финансовое право и управление пуб-
личными финансами в зарубежных странах… С. 24.
5
Эеберг К. Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 32.
61
жета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее
принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями,
т. е. публично-правовое образование не вправе сократить расходы
только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.
Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия
расходов. В противном случае потеряло бы смысл
само составление бюджета, который направлен на финансовое
удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных
функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство
обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от
прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (
через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на
определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о
слабости системы управления в публично-правовом образовании.
Единство бюджета
Принцип единства бюджета, который следует относить к
принципам организации бюджетного процесса, подразумевает,
что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино
все публичные доходы и расходы будущего периода»
1
. Не может
быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их
покрытия или только из доходов без определения направлений их
расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть
исчислены в цифрах детально и точно. Например, П. М. Годме
подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной
стороны, является актом,
предусматривающим доходы, а с другой — актом, разрешающим государству совершать расходы и
получать доходы
2
. Бюджет — это расходы и доходы, неразрывно
связанные в единую динамическую систему.
1
См., например: Штурм Р. Указ. соч. С. 121.
2
См.: Годме П. М.Финансовое право /пер. с франц. М.: Прогресс,
1978. С. 184.
62
Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. В связи с этим существует мнение о том, что состав публичных расходов вытекает целиком из понятия о существе
государства и его обязанностях, и их повторное обсуждение при
утверждении бюджета бессодержательно
1
. Действительно, един-
ственным объективным критерием введения новых публичных
расходов может быть только их соответствие публичным функциям, однако публичные потребности из натуральных показателей
должны быть переложены на язык сметы — в цифры.
Известен аргумент в пользу «расходного бюджета», который
заключается в том, что большинство доходных источников бюджета устанавливаются «раз и
навсегда через издание постоянных
законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)»
2
, а бюджет не
имеет никакого влияния на эти акты, т. е. периодического (ежегодного) вмешательства в порядок взимания налогов и получения доходов от имущества не требуется. На это можно возразить: такое
построение бюджета было бы очевидным нарушением принципов
его полноты и равновесия (сбалансированности), а невозможность заранее прогнозировать покрытие
расходов бюджета может
повлечь его неисполнение.
Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.
Определенность расходов и доходов
Принцип определенности действителен как для установления
доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых
параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика;
администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный
доход; периода выплат. Расходы бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объема,
периода уплаты, адресатов выплат и т. д.
1
См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о
государственных доходах. М., 2002. С. 52. (Серия «Золотые страницы
финансового права России». Т. 3.)
2
Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. С. 205.
63
Содержание принципа определенности установления доходов
можно проиллюстрировать на примере налога. Согласно ст. 17 НК
РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период,
налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки
уплаты налога.
Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ
не
определены. Критерием принятия расходного обязательства по
умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.
Обязательными элементами расходного обязательства могут
быть: наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности расходного обязательства: указание на то или иное публично-правовое
образование(Российская Федерация, субъект Российской
Федерации, муниципальное образование); размер расходного обязательства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства
(юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права); содержание расходного
обязательства. Последний элемент расходного обязательства —
показатель (индикатор) достижения планируемой цели расходного обязательства.
То обстоятельство,
что элементы расходного обязательства не
закреплены законом, означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные споры.
Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.
Единство бюджетной системы
Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы,
определяющим само ее существование
как целого. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и
согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:
64
• единство бюджетного законодательства;
• единые принципы организации бюджетной системы и
бюджетного процесса;
• применение единых форм бюджетной документации и от-
четности;
• единство бюджетной классификации;
• единые санкции за нарушение бюджетного законодатель-
ства;
• единый порядок бюджетного учета и отчетности бюдже-
тов и казенных учреждений;
• единый порядок установления и исполнения расходных
обязательств;
• единый порядок формирования доходов и осуществления
расходов бюджетов;
• единый порядок исполнения судебных актов по обраще-
нию взыскания на средства бюджетов.
Равенство бюджетных прав
Кроме перечисленных составных частей принципа единства
бюджетной системы, установленных БК РФ, следует сказать и
о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично
выражается еще в
одном принципе построения бюджетной системы — принципе
равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип устанавливает единство определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных
прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности требование единого порядка установления
и исполнения
расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых
доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и
муниципальных образований свидетельствует о приоритете федерального бюджета над иными бюджетами бюджетной системы,
так как уравниваются бюджетные права субъектов РФ и органов
местного самоуправления перед Российской
Федерацией. Таким
образом, федеральный бюджет априори неравен и де-факто доминирует над бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами
65
(проявление иерархичности). Конституционные нормы подтверж-
дают данное обстоятельство, ибо субъекты РФ представляют собой части одного целого — Российской Федерации, и невозможно
найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого
или равна целому.
Существование легально закрепленного принципа равенства
бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований
свидетельствует также о проблеме,
связанной с фактической диспропорцией в межбюджетных отношениях, которая является постоянной заботой органов управления публичными финансами.
Неоднородность экономической и политической карты Российской Федерации накладывает отпечаток на распределение финансовой помощи из федерального центра. Например, выделяются
регионы, расположенные в районах Крайнего Севера, северокавказские республики. Объективно требуют повышенного внимания
малонаселенные
районы у восточной границы Российской Феде-
рации.
Самостоятельность
Принцип самостоятельности бюджетов (подчиненный един-
ству) согласно БК РФ
1
существует в следующих пределах:
• как право и обязанность органов государственной власти
и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать
сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
• как право и обязанность органов государственной власти и
органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять
бюджетный процесс (за исключением введения режима временной финансовой администрации);
• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых
подлежат зачислению в соответствующие бюджеты
1
Статья 31 БК РФ.
2
Такое полномочие вовсе не является бюджетным, а лежит в сфере
налоговых правоотношений.
66
2
;
• как право органов государственной власти и органов мест-
ного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов)
1
;
• как недопустимость установления расходных обяза-
тельств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников
финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов, за счет
средств консолидированных бюджетов, без определения бюджета,
за счет которого должно осуществляться их исполнение.
Нельзя не заметить, что все права, вытекающие из
самостоятельности бюджетов, одновременно представляют собой обязанности для соответствующих органов власти, иначе говоря, обязанностям соответствуют необходимые для их исполнения права.
К настоящему времени сформировалась судебная практика,
корректирующая правила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они
исполняются, а также о недопустимости установления расходных
обязательств, подлежащих исполнению за счет нескольких бюджетов. Дело в том, что установленное нормативным правовым актом расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на частичное или абсолютное отсутствие средств
местного бюджета или бюджета субъекта РФ.
КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъектов РФ
реализуется ими во взаимосвязи
с конституционными принципами функционирования бюджетной
системы Российской Федерации как единой системы, имеющей
своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый
из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне
субъектов
РФ или муниципальных образований влечет необходимость осу-
1
Необходимо заметить, что данное полномочие реализуется в бюджетном процессе на стадиях составления и утверждения проекта бюджета и, таким образом, дублирует право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс.
67
ществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования
1
этих бюджетов
.
Разграничение доходов, расходов
и источников финансирования дефицита
Следующий принцип построения бюджетной системы — это
принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной
системы. Он означает, во-первых, закрепление доходов, расходов
и источников финансирования дефицита бюджетной системы за
бюджетами бюджетной системы и, во-вторых, определение полномочий органов
государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов бюджетов, источников
финансирования дефицита бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Существом данного принципа является пропорциональное
распределение полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления и закрепление за ними
необходимых для исполнения полномочий доходных источников. Опыт
правильного распределения полномочий и источников требует
отдельного рассмотрения и непосредственно связан с понятием
фискального (бюджетного) федерализма.
В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации,
1
См., например: Определение КС РФ от 13 июня 2006 г. № 194—О
«Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта
5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник КС
РФ. 2006. № 5; постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12—П «По
делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и
3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации СанктПетербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ.
2004. № 27. Ст. 2803.
68
предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
1
. Принцип разграничения доходов, расходов и источников
финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской
Федерации»2. Этим законом установлено,
что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения,
а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для
осуществления на основании закона.
Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий производится за счет субвенций из федерального бюджета
или бюджетов государственных внебюджетных
фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами
субъектов РФ и местными бюджетами. Распределение доходных
источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами
бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7—9).
Иерархичность
Иерархичность бюджетной системы наиболее очевидным об-
разом проявляется при построении бюджетной системы по
модели
государственного бюджета, однако признаки иерархичности есть
и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В частности, можно заметить это на связях по выделению
финансовой помощи
3
. Иерархичность проявляется в фактическом
сохранении выше- и нижестоящих уровней бюджетной системы.
1
Статьи 71—73 Конституции Российской Федерации.
2
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3
Например, из содержания гл. 16 БК РФ вытекает, что финансовая
помощь из федерального бюджета в форме субсидий и дотаций предоставляется бюджетам субъектов РФ, которые могут предоставлять финансовую помощь местным бюджетам. Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам,
минуя согласование с субъектами РФ, не предусмотрено. Кроме того, в
69
Принципы организации бюджетного процесса
Третьей группой принципов бюджетного права являются
принципы организации бюджетного процесса, большинство из
которых закреплено в БК РФ.
Результативность и эффективность
Принцип результативности и эффективности использования
бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении
бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием
наименьшего объема
средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
В первом случае достигается экономия, а во втором — результативность бюджетных расходов. Таким образом, рост экономии
или результативности бюджетных расходов означает повышение
бюджетной эффективности, что должно сопровождаться неукоснительным соблюдением правомерности расходования бюджетных средств.
К сожалению, в
настоящее время данный принцип не имеет какого-либо четкого методологического и методического
наполнения ввиду сложности и неопределенности категорий
«эффективность» и «результативность»
1
. Исторический опыт
показывает, что реализация принципа эффективности использования бюджетных средств связана со степенью специализации
бюджетных расходов (кредитов). Степень специализации имеет
диапазон от установления общей суммы расходов (абонемента), когда распорядитель свободен перераспределять средства в
пределах строки в бюджете, до жестко установленного приказа
ст. 93.3 БК РФ установлены условия предоставления бюджетного кредита из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, из бюджета субъекта
РФ в местный бюджет и из бюджета муниципального район а в бюджет
поселения и не предусмотрено предоставление бюджетного кредита из
федерального бюджета непосредственно местному бюджету.
1
Попытка определить составные части и критерии эффективности
была выполнена Е. А. Барыкиным. См.: Барыкин Е. А. Финансово-правовое обеспечение эффективности исполнения расходных обязательств
// Реформы и право. 2010. № 2. С. 3—7.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]