Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
кредиторскую задолженность государства. В то же время широко
раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга в качестве дебиторской
задолженности. Одновременно отдельные распорядители и получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу
в отношении распоряжения счетом по учету бюджетных средств,
направляли данные средства не на запланированные в
бюджете
расходы (например, банковские депозиты), «забывали» платить
по заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг
для государственных нужд. В результате появился еще один вал
кредиторской задолженности, позднее частично опосредованный
в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.
Разумеется, обойтись в современных условиях без участия
банков при исполнении бюджета невозможно, а банковское и казначейское исполнение бюджета в реальности в чистом виде не
существует, являясь смешанным с большей или меньшей долей
банковского или казначейского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы.
В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно привести кассовое
устройство Франции,
хотя на сегодняшний день благодаря современным банковским
технологиям в Российской Федерации и многих других странах
функционирование единого счета бюджета осуществляется не
менее эффективно, чем во Франции. При этом наименование
«казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к исполнению бюджета Франции
1
Во Франции все платежи осуществляются с контокоррентного
(активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Си-
стема бюджетного учета во Франции построена таким образом,
что ежедневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что
позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный,
еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной
кассы. Центральный
казначейский счет открыт в Банке Франции,
ликвидностью средств на котором управляет агентство «Франс-
.
1
См.: Федяевский К. К. Исполнение бюджета в капиталистических
странах. М., 1939. С. 84.
81
Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции
1
.
Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов
в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий
единства бюджета
2
.
Сущность принципа единства кассы объяснена В. А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что
«все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать,
сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление
платежей, связанное
с централизацией касс, неважно в сравнении
с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы»
3
. За прошедшее столетие данная
формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить,
что в современных условиях господства безналичного денежного
обращения и информационных технологий замедление платежей,
связанное с единством кассы, отсутствует.
Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости
соблюдения сформулированного В. А. Лебедевым правила о том,
чтобы не было соединения в одном лице
хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто
имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться
деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их»
4
. Такое
построение правоотношений между участниками исполнения
бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.
Основным признаком, позволяющим говорить о наличии
единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого
1
См.: Прокофьев С. Е. Казначейская система исполнения бюджета //
Бюджет. 2003. № 6. С. 58.
2
См.: Козырин А. Н. Публичные финансы государств АТ Р : бюджет-
ное и налоговое регулирование. М., 1998.
3
Лебедев В. А. Финансовое право: учебник. М., 2000. С. 149.
4
Там же.
82
осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может
быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а
остальные — технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.
Мировая практика подтверждает преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства
кассы) над децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:
• наличие у правительства
актуальной (ежедневной) инфор-
мации о состоянии кассы (счетов) государства;
• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших
в любой период, и — для федеративного государства — о сумме
поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;
• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;
• полную прозрачность в отношении финансовых потоков,
возникающих при исполнении бюджета.
1.4. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА
КАК ИНСТРУМЕНТАРИЙ УПРАВЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ
Важнейшей характеристикой государства выступает его бюджетное устройство. Именно инструментарий бюджетного устройства позволяет управлять бюджетными ресурсами. Бюджетное
устройство государства предлагается рассматривать как особую
юридическую конструкцию, охватывающую содержание и смысл
нормативного правового
регулирования отношений, опосредующих функционирование бюджетов бюджетной системы государства в их многостороннем понимании (публично-правовом,
экономическом, материальном), установление и реализацию бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в составе государства в связи с формированием доходов
и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и
бюджетного контроля. Установление и реализация
бюджетного
устройства связаны с особой формой проявления государственной
83
деятельности — государственным хозяйством, ведением его бюджетным методом. «Бюджетный метод ведения государственного
хозяйства», наряду с «бюджетным устройством государства», выступают базовыми финансово-правовыми категориями, характеризующими отраслевой статус государства в сфере финансов.
Законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ — основной акт бюджетно-правового регулирования России — не закрепляет определение понятия
бюджетного устройства. Ранее
действующее законодательство дефиниции бюджетного устройства государства также не уделяло должного внимания. Понятие
«бюджетное устройство» получило распространение в нормативной терминологии в результате принятия Закона СССР от 30
октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик»
1
. Этот закон не
закреплял соответствующую дефиницию, но включал статью о
предопределенности бюджетного устройства СССР национально-государственным устройством СССР (ст. 2). Позднее в этом
же контексте рассматриваемая категория упоминалась Законом
РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской
Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов
народных депутатов РСФСР»2 (ст. 3, 43). И, наконец, в Законе
РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734—1 «Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» бюджетное устройство
трактуется как «организации бюджетной системы, принципов ее
построения» без объяснения каких-либо содержательных моментов исследуемой категории (ст. 3).
Отмеченное подтверждает, что в законодательстве России
к
настоящему времени не сформировался подход к бюджетному
устройству государства, охватывающий определение его понятия,
содержания (составные элементы — структуру). Это порождает
критику бюджетного законодательства в научных кругах при несомненном восприятии БК РФ как важного шага на пути совершенствования финансово-правового регулирования1.
1
Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.
2
Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213.
84
Таким образом, на основе действующего нормативного инструментария раскрыть сущность бюджетного устройства Российского государства затруднительно.
Концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства предполагает определение его содержания, универсальных
свойств, «приемлемых» для законодательного регулирования и
финансовой практики государства вне зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Это позволит сформулировать
общее
понятие бюджетного устройства, выявить универсальную
структуру его юридической конструкции, в конечном счете —
определить понятие и структуру бюджетного устройства Российского государства. Понятия и определения не только показывают
суть познаваемого предмета, но и «дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться …от явления к сущности»
1
.
1. В связи с отсутствием нормативной дефиниции бюджетно-
го устройства следует обратиться к развитию научных представлений о данной категории.
В российской науке понятие и содержание бюджетного
устройства государства трактуется неоднозначно.
Некоторые ученые отождествляют его с бюджетной систе-
мой, охватывающей бюджеты разных уровней
2
. В связи с этим
констатируется связь государственного устройства и бюджетного
устройства, бюджетных отношений. Такой подход не теряет актуальности («организация бюджетной системы» по уровням)
3
. Он
обусловлен стремлением внести ясность в бюджетно-правовое регулирование, исключить запутанность его положений.
Под влиянием тенденций совершенствования правового регулирования и теоретико-правовых основ бюджетных отношений
представителями финансово-правовой науки разных периодов
предпринимаются попытки углубления трактовки исследуемой ка-
1
См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, про-
блемы философии права). М., 2011. С. 159.
2
См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского. М.,
1971. С. 93; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права.
С. 18.
3
См.: Вершило Т. А. Муниципальное образование как субъект меж-
бюджетных отношений. М., 2010. С. 8; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ.
соч. С. 63, 67; Селюков А. Д. Указ. соч. С. 122.
85
тегории, составных элементов ее содержания. Бюджетное устройство государства — это виды бюджетов и их соотношение, способ
взаимосвязи элементов бюджетной системы (Н. И. Химичева)
1
разграничение доходов и расходов государственного бюджета
между его звеньями в порядке бюджетного регулирования, полномочия государства и уполномоченных органов в области бюджета
(В. В. Бесчеревных, Н. Н. Ровинский и др.)
2
. Предложение вклю-
чить в бюджетное устройство бюджетные права разных уровней
власти, публично-правовых образований в составе государства
высказано еще М. А. Гурвичем
3
. Включение в бюджетное устрой-
ство прав субъектов бюджетных отношений поддержано и экономистами
4
. В связи с этим получила распространение точка зрения,
что бюджетное устройство обуславливает формы и методы взаимоотношений органов власти в рамках бюджетной деятельности
5
На наш взгляд, подобные формулировки знаменовали попытки охарактеризовать бюджетное устройство не просто в качестве
совокупности элементов — бюджетов бюджетной системы, но и
учесть статус субъектов, полномочия которых связаны с ее функционированием). В то же время соотнесение бюджетного устройства государства с бюджетными правами задействованных субъектов не должно приводить
к сведению его содержания к системе
государственных органов, территорий, наделенных соответствующими полномочиями. Содержание бюджетного устройства связано и с иными характеристиками финансовых правоотношений, о
чем речь идет в дальнейшем.
Заслуживает внимания рассмотрение бюджетного устройства
в аспекте его юридического установления, наделения норм бюджетного права ролью слагаемого его содержания. В таком
смысле
основы бюджетного устройства охватывают нормы, закрепляющие состав бюджетной системы, бюджетные права государства,
,
.
1
См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16.
2
См.: Ровинский Н. Н. Государственный бюджет СССР. М., 1951.
С. 7—82; Советское финансовое право: учеб. / под ред. В. В. Бесчеревных. М., 1974. С. 127.
3
См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: учеб. пособие. М.,
1952. С. 106—140.
4
См.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. С. 301—310.
5
См.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Ука з. соч. С. 13.
86
разграничение этих прав между представительными и исполнительно-распорядительными органами и порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета
1
. Такой подход
означает, что бюджетное устройство охватывает не просто элементы, касающиеся тех или иных свойств публичных финансов,
а элементы, попавшие в пределы нормативного правового регулирования как непосредственно связанные с функционированием бюджета. Этот подход должен получить одобрение, т. к. бюджетное устройство, будучи характеристикой государства, требует
нормативного упорядочения,
в противном случае его элементы не
могут быть реально реализованы, «проверены» бюджетной практикой. По мнению М. И. Пискотина, нормы права, устанавливающие бюджетное устройство, имеют главенствующее значение
для бюджетного права. Они определяют разграничение налогов
между бюджетами, размеры отчислений от общегосударственных
доходов в бюджеты республик и местные бюджеты. Поэтому бюджетное
устройство — не только построение бюджетной системы
и взаимосвязь ее частей, но и порядок установления доходов и
расходов бюджетов, бюджетного регулирования
2
.
Акцентирование внимания при определении содержания
бюджетного устройства на бюджетно-правовом регулировании
поставило вопрос о роли бюджетного процесса для бюджетного
устройства. Как отмечалось в предыдущем параграфе, бюджетный
процесс позволяет придать бюджету форму правового акта — закона. По мнению некоторых авторов, бюджетное устройство охватывает порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения
бюджета — процедурные стороны формирования и исполь-
зования бюджетного фонда, утверждения бюджета как правового
3
акта
. Однако такая позиция, высказался А. И. Худяков, приводит
к тому, что категория «бюджетное устройство» вбирает предмет
всего бюджетного права. По его мнению, в бюджетное устройство
следует включать лишь бюджетную систему, бюджетное регулирование (принципы и порядок распределения доходов и расходов
1
См.: Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных матер. /
сост. С. С. Глезин. М., 1947.
2
См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 51, 63.
3
См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекц. М., 2002.
С. 26.
87
между бюджетами; порядок сбалансирования доходных и расходных частей бюджетов; межбюджетные дотации; межбюджетное
кредитование; структуру доходов и расходов бюджетов различных
уровней); при этом в состав бюджетного устройства не входят ни
бюджетный процесс, ни бюджетные права
1
. В. В. Бесчеревных
бюджетное устройство также сводил лишь к материальным нормам бюджетного права, закрепляющим структуру бюджетной системы, разграничение доходов и расходов между ее звеньями
2
. Не-
смотря на принципиальную разницу приведенных подходов, бюджетное устройство наполнятся все более широким содержанием,
охватывающим разного рода бюджетные отношения (по формированию доходов, осуществлению расходов, межбюджетные и др.),
упорядочиваемые нормами права. Вне бюджетных процессуальных отношений (бюджетного процесса) вряд ли возможно формирование бюджета, придание ему санкционированной законом
формы.
Поэтому, представляется, бюджетный процесс занимает
немалое место в содержания бюджетного устройства.
Специалисты в бюджетное устройство государства помимо
звеньев бюджетной системы включают и такие элементы, как
принципы бюджетной системы, доходы и расходы бюджетов
3
. Это
отчасти получило отражение в законодательстве (гл. 5 БК РФ). Но
акцентирование внимания на отдельных характеристиках бюджетных правоотношений при определении содержания бюджетного устройства имело место и в период правовой науки СССР.
Например, предлагалось в бюджетное устройство включать состав «внутренних подразделений» бюджета
4
. Впоследствии это
наметило расширение понятия бюджетного устройства, конкретизацию его ранее «предлагаемых» элементов. Например, высказа-
1
См.: Худяков А. И. Указ. соч. С. 261—263.
2
См.: Советское финансовое право: учеб./ под ред. В. В. Бесчерев-
ных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 116, 117.
3
См., напр.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: учеб. М.,
2004. С. 200; Финансовое право: учеб./ отв ред. Н. И. Химичева. М., 1996.
С. 153; Финансы: учебник/ под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1999. С. 232—
233; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18,
37.
4
См.: Государственный бюджет СССР: учеб./ под ред. М. К. Шер-
менева. М., 1978. С. 49.
88
но мнение, что бюджетное устройство — основанные на правовых нормах организация, принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимодействие входящих в нее бюджетов
относительно формирования доходов и осуществления расходов;
способ взаимосвязи элементов бюджетной системы. Бюджетное
устройство — внутреннее строение бюджета государства, выражающееся в совокупности бюджетов, взаимосвязь которых определяется государственным
устройством страны
1
, административно-территориальным
.
Представители экономической теории при анализе бюджетного устройства акцентируют внимание на требованиях, предъявляемых к бюджетам и бюджетной системе
2
; экономических ин-
тересах территориальных образований, характеристики которых
связаны с содержанием бюджетного устройства
ной системы и бюджетного устройства
4
. Некоторые экономисты
3
; связи бюджет-
ограничивают бюджетное устройство государства строго его бюджетной системой
5
. Это, отчасти, совпадает с представлениями о
бюджетном устройстве предыдущих периодов финансово-правовой науки, не отражая постепенно сложившиеся тенденции расширения его содержания.
Расширение научных подходов к содержанию бюджетного
устройства государства привело к тому, что по сравнению с иными
бюджетно-правовыми категориями оно признано наиболее широким. Хотя подходы к
сущности бюджетного устройства неодно-
значны, специалисты все с большей уверенностью утверждают,
1
См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Фе-
дерации: научн.-практ. пособ. М., 2009. С. 44; Крохина Ю. А. Финансовое право России. С. 200; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18, 37.
2
См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система
Российской Федерации. М., 2002. С. 13.
3
См.: Шаповалов А. А. Совершенствование механизма взаимодей-
ствия экономических интересов субъектов системы бюджетного устройства новой России: автореф. дис. … к. э.н.. Тамбов, 2000. С. 3.
4
См.: Сабитова Н. М. Бюджетное устройство и эффективность
функционирования бюджетной системы субъектов РФ (По материалам
Республики Татарстан): автореф. дис. … к. э.н. М., 2003. С. 3.
5
См.: Бюджетная система РФ: учеб./ под ред. М. В. Романовского,
О. В. Врублевской. С. 18.
89
что бюджетное устройство государства включает в себя и бюджетную систему, бюджетное регулирование, и бюджетный процесс,
иные бюджетно-правовые категории и т. д. Несмотря на то, что в
данном случае объединяются элементы, отражающие различные
стороны бюджетно-правового регулирования, эти точки зрения,
на наш взгляд, не безосновательны, поскольку функционирование
бюджетного устройства «обеспечивается
» разнородными бюд-
жетными правоотношениями.
Таким образом, существуют различные мнения относительно
содержания бюджетного устройства государства. Одни из них носят слишком поверхностный характер, затрагивая одну характеристику рассматриваемой категории, другие, наоборот, неоправданно расширяют ее содержание, при этом должным образом не
обосновывая. Единственно, в чем мнение авторов сходится, это
обязательное наличие
в содержании бюджетного устройства такого элемента, как совокупность различных видов бюджетов.
Этот элемент выдвигается единодушно на первое место, является основой соответствующего понятия
1
. Отсюда вывод, которого
мы придерживаемся в настоящей работе: бюджет (совокупность
бюджетов — бюджетная система) — основополагающий, базовый (но не единственный!) элемент бюджетного устройства, иные
его элементы выполняют обслуживающую роль по отношению к
бюджету.
Систематизация и анализ сложившихся теоретических представлений о бюджетном устройстве государства позволяют утверждать, что в российской науке,
как и нормативном правовом
регулировании, отсутствует единый, четко обозначенный, обоснованный подход к определению понятия «бюджетное устройство» и составным элементам его содержания. Ученые традиционно ограничиваются освещением особенностей отдельных
финансово-правовых институтов, упорядочивающих бюджетные
правоотношения конкретных видов, не затрагивая моменты их
тесной взаимосвязи, взаимообусловленности. Однако теоретикоправовая разработанность характеристик отдельных
финансовых
правоотношений не свидетельствует о формировании концептуального подхода к бюджетному устройству. Российская правовая
1
См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]