Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
серия законодательных актов о бюджетах различных уровней»1.
Ю. А. Крохина бюджетный федерализм признает исходным началом бюджетной деятельности, выражающимся в сочетании
общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов федерации, заключающихся в распределении бюджетных
доходов и расходов, разграничении бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения
2
. Иными учеными бюджетный
федерализм трактуется как система налоговых и межбюджетных
отношений между территориальными образованиями различных
уровней
дарству принципами организации
3
; бюджетная система с присущими федеративному госу-
4
; сопоставляется с особенно-
стями бюджетного регулирования, формой бюджетного устройства в федеративном государстве
5
и т. д.
Бюджетный федерализм, как правило, связывают с наделением бюджетной компетенцией членов федерации и реализацией ими направлений государственной деятельности (финансовой,
бюджетной). В зарубежной литературе федерализм анализируется
и в аспекте содержания компетенции муниципальных образова-
6
ний
. Это объясняется тем, что развитие бюджетных правоотношений между федерацией и субъектами федерации предопределяет ход этих правоотношений «внутри» последних: задействуются
региональные и местные бюджеты как части единой бюджетной
системы государства.
Особенности бюджетного федерализма, обусловленные соответствующим типом государства, накладывают отпечаток и на
формирование системы финансовых органов, контрольных органов,
реализующих компетенцию в рамках бюджетной деятельно-
1
См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый монито-
ринг в современной России. С. 103.
2
См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм.
С. 40.
3
См.: Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государ-
ственного бюджетного регулирования. Воронеж, 2001. С. 43; Фадеев
Д. Е. Бюджетный федерализм: Теория и практика. С. 225.
4
См.: Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджет-
ных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 15.
5
См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Указ. соч. С. 198.
6
См.: Alder J. Указ . соч. P. 123; An Outline Of American Government.
P. 104—108.
101
сти. Например, в ФРГ создано федеральное Министерство финансов и земельные министерства финансов, в каждой земле — Верховная финансовая дирекция, выполняющая полномочия самостоятельно
1
.
Содержание принципа федерализма применительно к бюд-
жетному устройству России анализируется в судебной практике:
2
баланс интересов Российской Федерации и субъектов РФ
; необ-
ходимость при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности
субъектов РФ учитывать разграничение предметов ведения органов власти в сфере бюджетного регулирования
3
.
Следовательно, свойства федеративного типа государственного устройства предопределяют особенности бюджетно-правовой характеристики государства. Эти особенности заключаются
в следующем: трехуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с трехуровневым административно-территориальным делением; самостоятельность бюджетов бюджетной
системы, находящихся в ведении публично-правовых образований; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и
бюджетного контроля
применительно к бюджетам всех уровней
бюджетной системы; наделение публично-правовых образований собственной бюджетной компетенцией; сочетание общегосударственного и территориального бюджетно-правового регулирования; многоуровневая система распределения бюджетных
средств в режиме бюджетного регулирования, межбюджетных
отношений.
Таким образом, тип государственного устройства обуславливает особенности финансово-правовой характеристики государства, непосредственно — содержание его
бюджетно-правового
статуса. Это подтверждает связь между известными свойствами
категорий «бюджетное устройство» и «государственное устрой-
1
См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Финансовые системы зарубеж-
ных государств: учеб. пособ. Ростов-на-Дону, 2004. URL: www.ff.rseu.ru/
MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm (дата обращения: 23.02.2012).
2
П. 3.5 Постановления КС РФ от 4 апр. 2002 г. № 8—П // СЗ РФ. 2002.
№ 15. Ст. 1497; п. 5 Постановления КС РФ от 15 дек. 2006 г. № 10—П //
Вестник КС РФ. 2007. № 1.
3
П. 5.2 Постановления КС РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16—П // Вест-
ник КС РФ. 2003. № 6.
102
ство», а также обусловленность бюджетного устройства типом государственного устройства. От типа государственного устройства
зависят не только виды и правовой статус публично-правовых образований в составе государства (субъекты бюджетного права, их
бюджетная компетенция, подходы к разграничению бюджетных
полномочий, пределы управленческого воздействия на сферу финансов), но и состав бюджетной системы
, требования к формированию и функционированию бюджетов, принципы бюджетной
системы, развитие отношений межбюджетного характера, распределение финансовой ответственности органов власти.
Итак, именно тип государственного устройства имеет определяющее значение для установления бюджетного устройства в
том или ином содержании. Но существует и противоположная
точка зрения: государственное устройство зависит от бюджетного
устройства и «распределения полномочий между центром
и регионами. Степень реальности федерализма определяется
прежде всего тем, имеют ли субъекты Федерации финансовую
автономию»
1
. Представляется, это суждение носит оценочный
характер: касается последствий наделения публично-правовых
образований финансовой самостоятельностью, обеспечения их
финансовыми средствами для реализации требований федерализма, поэтому не может рассматриваться в аспекте причинно-следственной связи между сущностью анализируемых категорий. Как
отмечалось, бюджетное устройство государства подразумевает наличие бюджетов. Виды публично-правовых образований,
пределы
их бюджетной компетенции, соответственно, состав бюджетов
бюджетной системы, обусловлены административно-территориальным делением государства — государственным устройством.
Поэтому высказывание относительно первичной зависимости
государственного устройства от бюджетного устройства является несостоятельным. Дальнейшее исследование известных сторон бюджетного устройства во взаимосвязи с категорией «бюджет» подтверждает вывод относительно зависимости бюджетного
устройства от типа
государственного устройства.
1
Козырин А. Н. Публичные финансы и финансовое право // Финан-
совое право России: актуальные проблемы/ под ред. А. А. Ялбулганова.
М., 2007. С. 9 (серия «Монографические исследования. Право»).
103
Обусловленность бюджетного устройства государственным
устройством констатирована законодательством Российского
1
государства еще периода СССР
. В современном законодатель-
стве — ст. 6 БК РФ — подчеркнуто, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы РФ.
Обратим внимание, что мы рассмотрели особенности бюджетно-правового регулирования на примере государств федеративного и унитарного типа государственного устройства. В мировой
практике особый статус сложился также у конфедераций — союза
государств, в
суверенитет (Европейский Союз, СНГ)
состав которого входят государства, сохраняющие
2
. Конфедерация сочетает в
себе черты и международно-правовой, и государственной организации, созданной для достижения общих целей — политических,
3
экономических, военных и др.
У конфедерации есть собственный
бюджет, формирующийся из добровольных взносов входящих в
нее государств. Но у государств — членов конфедерации — имеются и свои бюджетные, налоговые системы, поэтому в рамках
настоящего исследования нецелесообразно вести речь о целостной бюджетно-правовой характеристике конфедерации.
Подчеркнем, в настоящем работе мы исследуем признаки
бюджетного устройства во
взаимосвязи именно с такой характеристикой государства как «государственное устройство». Юридическая наука типологию государств рассматривает и с позиций
4
политического режима, формы правления
. На наш взгляд, модель
1
Ст. 2 Закона СССР от 30 окт. 1959 г. «О бюджетных правах Союза
Советских Социалистических Республик и союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 221.
2
Договор о Европейском союзе. Г. Маастрихт, 7 февр. 1922 г. // Кон-
ституции зарубежных государств. С. 286—306.
3
См.: Крылова Н. С. Содружество наций: политико-правовые про-
блемы. М., 1991. С. 20—34; Шинкарецкая Г. Г. Содружество независи-
мых государств (правовые основы деятельности). М., 2006. С. 9; Шуль-
женко Ю. Л. Объединение Европы: история и современность (рецензия
на научную статью Смирновой Е. С. «Объединение Европы как свершившееся или желаемое? (Мнение исследователя в ракурсе истории
права)») // История государства и права. 2009. № 24. С. 10.
4
См.: Алексеев С. С. Государство и право. М., 1996. С. 40—45; Нуд-
ненко Л. А. Теория демократии. М., 2001. С. 6—10.
104
бюджетного устройства учитывает, прежде всего, тип государственного устройства. Это объясняется тем, что сущность бюджетного устройства обусловлена наличием «бюджета», которым
наделяются территориальные образования в составе государства,
обеспечивающие его функционирование, целостное существование как субъекта права в соответствии со сложившимся типом
государственного устройства. Иные характеристики государства — форма правления, политический режим
— в широком
смысле подразумевают организацию власти в государстве. Они
не «порождают» модель бюджетного устройства, а обеспечивают
реализацию бюджетного устройства в соответствии со сложившимися подходами ведения государственного хозяйства. Иными
словами, именно государственное устройство является предпосылкой формирования содержания бюджетного устройства, а не
иные характеристики типологии государства, «обслуживающие»
бюджетное устройство уже
в «готовом» виде, влияющие, например, на реализацию компетенции органов власти, в лице которых
государство выступает в бюджетной деятельности. Вместе с этим,
нельзя отрицать, что форма правления, политический режим оказывают влияние, например, на формирование системы доходов и
расходов государства.
3.2. В основу категории «бюджетное устройство государства»
также положены свойства правовой
категории «бюджет». Она является исходной для формирования многих бюджетно-правовых
понятий, категорий, выражающих различные стороны содержания
бюджетной деятельности государства и муниципальных образований («бюджетная система», «бюджетный процесс», «бюджетная
классификация», «бюджетное регулирование» и др.). Считается,
что в бюджете «объединяются» и получают взаимообусловленную реализацию «все финансовые категории»: государственные
доходы, расходы, возможные
1
жета и др.
Эти и некоторые иные категории исследуются нами в
источники сбалансирования бюд-
контексте элементов бюджетного устройства. Различные аспекты
понимания бюджета позволяют охарактеризовать особенности
1
См.: Герасимов Б. И., Дьякова О. В. Региональная экономика: ка-
чество казначейского исполнения бюджета по расходам. Тамбов, 2001.
С. 3—5; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ. соч. С. 25—26.
105
финансово-правового статуса государства (публично-правовых
образований) как субъекта, к ведению которого относится бюджет. В свою очередь, определение этих особенностей позволяет
установить те или иные стороны бюджетного устройства.
Материально-правовое понимание бюджета, выражающее наделение публично-правовых образований правом собственности
на бюджет как денежный фонд, также учитывает свойства типа
государственного
устройства. В федеративных государствах бюджетные средства субъектов федерации и муниципальных образований принадлежат им на праве собственности (применительно к
России — ст. 214—215 ГК РФ). В унитарных государствах бюджетные средства местного уровня выступают частью общегосударственной материальной базы. Входящие в их состав публично-правовые образования реализуют правомочия пользования и
распоряжения бюджетными средствами с учетом ограничений,
установленных «центральными» органами власти. Такой подход
к разграничению собственности, связанный с образованием государственных и муниципальных бюджетных фондов, обуславливает развитие отношений межбюджетного характера, бюджетного регулирования для распределения бюджетных средств между
бюджетами, но в общегосударственных целях. В частности, государственный бюджет КНР включает доходы
, перечисляемые
местными органами власти центральному правительству, и расходы в форме субсидий, выделяемых центральным правительством местным органам (п. 4 Закона о бюджете КНР). В Италии
коммуны за счет перераспределения средств из государственного
1
бюджета получают около 80 % своих доходов
.
Денежный характер сосредоточиваемых в бюджете средств,
обуславливающий его материально-правовое понимание, указывает, что эти средства выступают объектами многих бюджетных
правоотношений. Поэтому многие правоотношения, обеспечивающие реализацию элементов бюджетного устройства, носят
характер материальных бюджетных правоотношений. Процессуальные правоотношения, выражающие организационные осно-
1
См.: Емельянов А. М. Некоторые подходы к правовому регулиро-
ванию муниципальных отношений в зарубежных государствах // Международное публичное и частное право. 2006. № 6. С. 21—23.
106
вы бюджетного устройства, позволяют управлять обращением с
этими средствами в соответствии со сложившимися подходами
бюджетного процесса, разграничения бюджетной компетенции
публично-правовых образований, обеспечить контроль за правоотношениями. В гл. 2 природа бюджетных правоотношений
исследуется в аспекте правовых основ бюджетного устройства
России.
Как отмечалось, бюджет, будучи публично-правовой катего-
рией, имеет публичную целевую
предназначенность — финансовое обеспечение реализации государственных задач и функций.
Поэтому наличие бюджета выступает обязательным атрибутом
государства, условием и средством государственного управления
сферой финансов. Однако задачи и функции государства, требующие финансирования бюджетными средствами, могут реализовываться публично-правовыми образованиями на различных
территориальных уровнях в зависимости от административно-территориальной структуры
федеративных и унитарных государств.
Это также связано с экономическим пониманием бюджета, заключающимся в его распределительной функции — в т. ч. распределении бюджетных средств между публично-правовыми образованиями в ходе бюджетного регулирования в целях формирования
финансовой основы их функционирования. Например, Основной
закон ФРГ (ч. 1 ст. 104 а(1)) предусматривает, что Федерация и
земли раздельно несут расходы на решение своих задач. Соблюдение целевого предназначения использования средств бюджета
на территориальных уровнях обеспечивается установлением в
государстве институтов финансового контроля, юридической ответственности.
Исследование подтверждает, что и иные свойства бюджета,
обуславливающие содержание бюджетно-правового статуса государства, предопределены типом государственного устройства.
Так, в структуре государственного
бюджета обособлены фонды для финансирования мероприятий на территориальных уровнях в связи с осуществлением общегосударственных расходов
(унитарные государства) либо для оказания поддержки бюджетам
нижестоящих уровней бюджетной системы в режиме межбюджетных отношений, бюджетного регулирования (федеративные государства, в отдельных случаях — унитарные). Формы межбюд-
107
жетных трансфертов, выражающие распределительную функцию
бюджета, по своему правовому режиму совпадают в государствах
разных типов
1
.
В государствах — как федеративных, так и унитарных —
установлены исключения из правила единства бюджетного фонда:
«дополнительные», «присоединенные» бюджеты, специальные
счета казначейства, функционирующие обособленно от бюджета
государства (публично-правовых образований). Такие «бюджеты» и «счета» информируют о тенденциях государственной политики в сфере финансов, заключающихся в сосредоточении и
использовании денежных средств государства
на определенные
нужды. Например, в унитарной Франции планируются «присоединенные» бюджеты помимо основного: гражданской авиации,
монетного двора, издательства официального вестника «Journal
Offi cial», Почетного легиона, Ордера освобождения, социальных
сельскохозяйственных расходов и др.
2
В Великобритании сфор-
мирован обособленный бюджет Национального фонда займов для
обеспечения сбалансирования бюджета — осуществления платежей по государственному долгу; законопроект о расходах вносится в парламент в виде смет военных и гражданских министерств
и ведомств. В Японии наряду с центральным бюджетом («счет
центрального правительства») формируется инвестиционный
бюджет, а также 57 специальных
счетов. В США наряду с федеральным бюджетом существуют временные и постоянные специализированные фонды (кредитные, научно-технические)
3
.
1
См. также: Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. Р. 101; Axelrod D. Указ .
соч. Р. 135; Grant D., Omdahl L. Указ . соч. С. 26; Palumbo D. Указ. соч.
Р. 324; Ross R. S. Ука з. соч. Р. 79—81; Saffel D. Указ. соч. Р. 39; Wilson
J. K. Ука з. соч.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного
управления в ФРГ// Государство и право. 1992. № 10. С. 96; Кнемайер
Ф. Л. Организация местного управления в Баварии // Государство и пра-
во. 1995. № 4. С. 116; Третнер К. Х. Реформирование межбюджетных от-
ношений в Германии // Финансы. 2003. № 1. С. 66; Хаузер Х. Г. Система
финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии //
Финансы. 1995. № 5. С. 53.
2
См.: Самойлова Л. М. Принципы бюджетного права Франции //
ФП. 2006. № 3. С. 31—36.
3
См.: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Вели-
кобритании. М., 1965. С. 189—190; Куфакова Н. А. Указ . соч. С. 16—17;
Самойлова Л. М. Указ . соч.
108
В государствах получила распространение также практика
обособления социальных фондов, позволяющих финансировать
реализацию функции государственного социального страхования.
Такие фонды являются легитимными целевыми фондами, образованными вне бюджетов (внебюджетные фонды). Они выступают
самостоятельным звеном финансовой системы, выражая взаимосвязь социально-экономической сферы и публичных финансов
через процессы формирования и осуществления государственных доходов
и расходов соответственно. В одних государствах
социальные фонды наделяются бюджетами, имеющими статус
звена бюджетной системы (Россия), либо включены в бюджет
государства (Бразилия), в других — фонды обособлены от бюджетной системы, имея статус публичных фондов (ФРГ), государственных учреждений (Франция). Например, в ФРГ социальные
фонды (Фонд социального страхования и др.) являются
важным
звеном финансовой системы. В свою очередь, Фонд социального страхования состоит из большого числа автономных фондов,
средствами которых финансируются отдельные виды страхования. Они находятся в распоряжении Федерального правительства,
их бюджеты подлежат ежегодному утверждению Парламентом
1
В России рассматриваемые фонды, фактически «дополняющие»
бюджет, обозначаются как «государственные внебюджетные фонды», в их ведении — бюджеты федерального и регионального
уровня как часть бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ). В другом
федеративном государстве — Бразилии — бюджет социального
обеспечения включен в годовой финансовый закон о бюджете, т. е.
означает формирование соответствующего «внутрибюджетного»
фонда (ст. 165 Конституции Бразилии). Внебюджетные фонды
также присутствуют в системе социального страхования Франции, основанной на деятельности учреждений: Национальная
касса пенсионного страхования наемных рабочих, Национальная
касса медицинского страхования наемных рабочих, Национальная
касса пособий семьям
2
.
Если организационные формы социальных фондов («бюд-
жет», «внебюджетный фонд», «внутрибюджетный фонд», «го-
.
1
См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Указ. соч. URL: www.ff.rseu.ru/
MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm.
2
См.: Евдокимов А. Н. Ука з. соч. С. 13—20.
109
сударственное учреждение») не зависят напрямую от типа государственного устройства, то общность финансово-правовой
политики, правового регулирования управления их функционированием в пределах государства в большинстве случаев обусловлены особенностями унитарных и федеративных государств.
Так, если в унитарной Франции действуют единые государственные учреждения социальной специализации, то в федерации —
США — общенациональной
системы социального страхования
не существует. Она основана на социальных программах, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне штатов либо
совместно
1
. Напротив, в Российской Федерации система соци-
ального страхования (социального обеспечения) управляется на
общегосударственном уровне, что сходно с практикой унитарных
государств.
Отмеченная особенность правового регулирования режима
социальных фондов в унитарных и федеративных государствах
касается и иных фондов. Если в унитарных государствах формирование «дополнительных» фондов помимо бюджета строго централизованно, то
в федеративных государствах этот вопрос наряду с федеральным законодательством регулируется и законами
субъектов (но в пределах «рамочных» требований федерального
законодательства). Например, в США бюджетное законодательство штатов достаточно подробно регулируют правовой статус
подобных фондов. Так, законодательство штата Делавэр устанавливает, что все денежные поступления и активы штата должны
направляться казначеем
штата в Общий фонд, если иное не оговорено законом. Однако в состав Общего фонда не включаются:
фонды, учрежденные в соответствии со специальными конституционными требованиями; фонды, образованные за счет средств
от продажи целевых облигаций; фонды либо денежные средства,
полученные в виде финансовой помощи (грантов) по акту, принятому Конгрессом
погашения, учрежденные в соответствии с законами штата
США; целевые пожертвования, дары; фонды
2
.
1
См.: Замалетдинова Э. Н. Социальное страхование в России и за
рубежом // Международный бухгалтерский учет. 2011. № 8. С. 42—44.
2
См.: Кашкин С. Ю., Лафитский В. И., Штатина М. А. Разграни-
чение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и
субъектов федерации за рубежом // ЗиЭ. 2006. № 6 // СПС.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]