Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Качественно изменяются методы внутреннего государственного бюджетного контроля. В отношении отдельных операций сохраняется проверка — выездная, камеральная, комбинированная,
встречная.
Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности
отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного, бухгалтерского учета и бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности
объекта
контроля за определенный период.
Под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и
хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности.
Результаты проверки, ревизии оформляются
актом.
Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности и иных документов, представленных по его запросу.
Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в
том числе определяется
фактическое соответствие совершенных
операций данным бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности и первичных документов.
Под комбинированными проверками понимаются проверки, проводимые одновременно (в рамках одной проверки) как по
месту нахождения органа государственного (муниципального)
финансового контроля на основании бюджетной, бухгалтерской
(финансовой) отчетности и иных документов, представленных по
его запросу, так и по
месту нахождения объекта контроля, в ходе
которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности и первичных документов.
Под встречными проверками понимаются проверки, прово-
димые при осуществлении выездных и камеральных либо ком-
241
бинированных проверок в целях установления и подтверждения
фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
Под обследованием понимаются анализ и оценка состояния
определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе оценка обоснованности использования документов (сведений),
необходимых для планирования и исполнения бюджета. Результаты обследования оформляются заключением.
При этом упор предполагается делать на
камеральных проверках, а современные средства информатизации позволяют проводить их сплошняком, тотально, как это делается в налоговых
органах. Также сохраняется ревизия в отношении всей совокупности операций подконтрольного объекта и обследование как анализ
и оценка состояния сферы деятельности объекта контроля, оценка
обоснованности документов. Обследование также может предусматривать осмотр
обследуемых объектов, подтверждение сведений о них и их соответствия требованиям нормативно-правовых
актов.
Важным содержательно новым методом контроля является
мониторинг, а именно непрерывный сбор и анализ информации об
объекте контроля с использование информационных систем в сфере бюджетных правоотношений с включением полной информации о финансовой и договорной деятельности объектов
контроля.
Еще одним важным методом контроля является санкционирование финансовых операций с тщательной проверкой подтверждающих документов. Под санкционированием операций
понимается разрешение на проведение операций после проверки
документов, представленных в целях осуществления указанных
операций, на их наличие и на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской
Федерации
и иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения.
Последние два метода как раз и могут обеспечить реальный и
эффективный текущий финансовый контроль.
В новый Бюджетный кодекс закладываются юридические основания для проведения непрерывного государственного бюджетного контроля за средствами, предоставляемыми юридическим
лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
После направления получателем
бюджетных средств (государ-
242
ственным заказчиком) заявки на получение (перевод) средств, контракта, иных документов, являющихся основанием для перечисления средств, проводится тщательная проверка их обоснованности
и только после этого происходит санкционирование перечисления
средств исполнителю. По ходу исполнения государственного заказа могут проводиться проверки с выходом на объект.
Предполагается законодательно установить инструменты
обеспечения прозрачности финансовой
деятельности получателя бюджетных средств. Получатель должен будет открыть лицевой счет в органах казначейства, использовать идентификатор
контракта, раскрыть информацию о структуре образования цены
товара, работы или услуги с расчетом себестоимости по элементам затрат. Наряду с этим предусматривается казначейское и банковское сопровождение контракта. Казначейское сопровождение
предполагает в том
числе раскрытие цепочки соисполнителей,
предоставление информации о ходе исполнения контракта, предоставление подтверждающих документов на всех стадиях исполнения контракта, подтверждение факта выполнения работ или услуг.
При этом органы казначейства осуществляют санкционирование
операций. Предполагается, что казначейское сопровождение позволит обеспечить целевое использование бюджетных средств,
направление средств в реальную экономику, повышение эффек
тивности всей бюджетной финансовой системы Банковское сопровождение, кроме иных требований, предусмотренных законодательством, предусматривает открытие под контракт отдельного
счета.
Проект бюджетного кодекса продолжает вводить в финансовую деятельность государства элементы гражданско-правовой
практики, например, предлагается использовать к контрактной
системе расчетов механизм аккредитива. Казначейский аккредитив обеспечит перечисление авансов в
сумме фактической потребности, минимизацию размера дебиторской задолженности по
расходам бюджета, контроль целевого использования бюджетных
средств, возможность взаимодействия с механизмом банковского
сопровождения. Нельзя не признать, что предлагаемый механизм
расчетов может оказаться очень эффективным.
На уровне подзаконных актов казначейское сопровождение
и казначейский аккредитив уже получили закрепление в ак-
-
243
тах Правительства Российской Федерации, но в достаточно
скромном виде. (См.: Постановление Правительства РФ от 4
февраля 2016 г. № 70 «О порядке казначейского сопровождения
в 2016 году государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключенных в рамках их исполнения» // СЗ РФ от 15 февраля 2016 г. № 7
ст. 980)Необходимо развивать правовую основу использования
этих новых высокоэффективных инструментов.
За прошедшие двадцать пять лет правовое регулирование
государственного финансового контроля прошло огромный путь
эволюционного развития. Оно вобрало в себя все лучшее из отечественной практики и зарубежного опыта. Контроль стал системным, полномочным, взаимоувязанным. Принципы, функции,
задачи, методы его реализации получили полноценное теоретическое осмысление и
адекватное организационное оформление.
Дальнейшее развитие системы государственного финансового
контроля, как представляется, должно происходить на ином качественном уровне в тесной увязке с совершенствованием финансовой политики российского государства.
244
ГЛАВА 3. ИНСТРУМЕНТАРИЙ
СБАЛАНСИРОВАННОСТИ И ПРАВОВОЙ
ЗАЩИТЫ БЮДЖЕТА
3.1. УГРОЗЫ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ОТ ДЕЗОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО МЕХАНИЗМА
Исследованию угроз при дезорганизации публичных финансов должно предшествовать выявление содержательной составляющей публичных финансов, выявление их понятия. Развитие рыночных отношений ознаменовалось формированием различных
правовых механизмов направленных на решение государственных (муниципальных) полномочий не только за счет бюджетных
средств. Существенный пласт норм направлен
публичных финансов, которые аккумулированы в различных фондах, при этом данные фонды как принадлежат на праве собственности государству (муниципальным образованиям), так и имущество, денежные средства — различным организационно-правовым образованиям.
Систематизация публичных финансов указывает на то, что в
настоящее время современная учебная и научная литература не
содержит четких разграничительных критериев регулирования
отдельных отношений нормами частного и публичного права.
Подобная ситуация является закономерной в условиях развития
экономических отношений и их правого закрепления. Названное
правовое явление характеризуется отсутствием системности при
выстраивании научных подходов относительно механизмов правового регулирования конкретных правоотношений с привязкой
их к предметной принадлежности, вследствие чего происходит
отраслевое перетягивание отдельных правовых институтов и «обрывистое» исследование правоотношений без учета взаимопроникновения частного и публичного права.
Еще в 1864 году К. Кавелин указывал на то, что частное и
публичное так перемещены и слиты, что разграничение их порой
на регулирование
245
невозможно1. Обоснованно, Э. Д. Соколовой высказано мнение о
том, что разделение отраслей права на публичные и частные носит несколько условный характер, однако эта проблема остается
значимой для юриспруденции, для правоприменительной деятельности
2
, а также выявление угроз финансовой безопасности в
сфере публичных финансов так или иначе переплетает исследование целостной системы взаимосвязанных приемов и способов
используемых в рамках межотраслевого регулирования.
Определяя «объем» и закрепление публичных финансов необходимо в соответствии с правовом собственности разграничить
публичные финансы находящиеся в собственности государства
(муниципальных образований) и
финансы не являющиеся соб-
ственными для публично-правовых образований.
Итак, основываясь на праве собственности и реализации задач, функций государства, муниципальных образований, можно
выделить две группы фондов денежных средств, в которых аккумулируются публичные финансы. К первой группе относятся:
бюджеты публично-правовых образований являющихся собственными (13, 14, 15 БК РФ), бюджеты государственных
альных внебюджетных фондов, финансы автономных
ных учреждений
4
, государственных и муниципальных унитарных
и территори-
3
, бюджет-
предприятий. Капитал и имущество Центрального банка является
собственностью Российской Федерации
5
. Включение финансов
1
См.: Кавелин К. Что есть гражданское право и где его пределы?
СПб., 1864. С. 3.
2
См., например: Соколова Э. Д. К вопросу о соотношении норм
частного (гражданского) права и публичного (финансового) права в регулировании предпринимательской деятельности// Сборник межвузовской
научно-практической конференции «Актуальные проблемы частного и
публичного права». М., 2009. С. 49; Соколова Э. Д. Применение норм
публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права в
регулировании финансовой сферы// Финансовое право. 2015. № 3. С. 10.
3
Ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автоном-
ных учреждениях»// СЗ. 2006. № 45. Ст. 4626; 2016.
4
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих ор-
ганизациях»// СЗ. 1996, № 3. Ст. 145; 2014. № 19. Ст. 2304.
5
Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)// СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790;
2009. № 29. Ст. 3618.
246
названных учреждений и организаций (имущество, доходы) обусловлено тем, что они являются собственностью Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, управление которыми осуществляется на праве хозяйственного ведения (или) оперативного управления
1
. Доходы
автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано
2
. Подобное правило применимо и к бюджетным
учреждениям.
Вторую группу публичных финансов составляют финансы
государственных корпораций, государственных компаний. Основанием подобной группировки является, согласно ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях»
3
, то, что государственной корпорацией признает-
ся не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и
созданная для осуществления социальных, управленческих или
иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании Федерального закона. Имущество,
переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Следовательно, на основании не принадлежащего государству на
праве собственности решаются государственные задачи и функции.
Таким образом, можно определить публичные финансы как
построенные на экономических отношениях фонды денежных
средств, находящиеся в собственности государства и муниципальных образований, а также принадлежащие государственным организациям направленные на решение социально значимых, или
иных задач
, созданные на основании нормативно-правового акта.
1
См.: Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государ-
ственных и муниципальных унитарных предприятиях»// СЗ РФ. 2002,
№ 48. Ст. 4746; 2012, № 50 (ч. 5). Ст. 6963.
2
Ст. 2 Федеральный закон «Об автономных учреждениях» от
03.11.2006 г. № 174-ФЗ// СЗ РФ. 2006, № 45. Ст. 4626; 2012, № 50.
Ст. 6963.
3
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих ор-
ганизациях»// СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2014. № 19. Ст. 2304.
247
Управление публичными финансами осуществляется государственными органами, органами местного самоуправления, а
также выстроены контрольные механизмы, направленные на предотвращение нарушений финансовых отношений.
Среди состава внутренних факторов, определяющих состояние финансовой безопасности в Российской Федерации, значимую роль играют нарушения порядка бюджетной деятельности,
определенного бюджетным законодательством. По своей сущности нарушение бюджетного
законодательства сопряжено с достижением противоправных интересов частных лиц в ущерб интересам государства.
Наиболее проблемной сферой осуществления бюджетноправовых отношений является двуединая природа государственных (муниципальных) закупок, именно она подвержена угрозам.
Термин «государственные закупки» можно рассматривать с экономической и юридической или правовой точки зрения. Экономическая сущность «государственных
закупок» определяется
как приобретение товаров, работ, услуг в целях удовлетворения
государственных нужд (далее — государственные закупки). Государственные закупки осуществляют определенные субъекты, это
государственные органы или органы местного самоуправления.
Они приобретают товары, работы и услуги для государственных
нужд у тех контрагентов закупок, которые удовлетворяют определенным условиям и которые, если требуется, прошли
определенные процедуры отбора. Главным критерием отнесения закупки к
категории государственной является источник финансирования
закупки. Этими средствами являются средства бюджета Российской Федерации (федерального, субъекта РФ или бюджета муниципального образования) и внебюджетных источников финансирования. Таким образом, с экономической точки зрения понятие
«государственной закупки» можно трактовать как совокупность
экономических
отношений, которые возникают в связи с использованием бюджетных денежных средств и внебюджетных источников финансирования, направленных на обеспечение государственных (муниципальных) нужд.
Правовое понимание понятия закупок присутствует в международно-правовых актах. В Типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 г. дается такое определение: «закупки»
248
или «публичные закупки» означают приобретение закупающей
организацией товаров, работ или услуг»
1
, где закупающей органи-
зацией выступает государственный заказчик или другая организация, определенная законодательством государства. В нормативноправовой базе российского законодательства на протяжении более
20 лет, вплоть до принятия в апреле 2013 года 44-ФЗ, как такового правового понятия государственных закупок не было, и соответствующий термин приобретал различные формы. В законодательстве
понятия, как «закупка и поставка продукции»
РФ в сфере государственных закупок встречаются такие
2
(под продукцией
понимаются товары, работы и услуги), «закупка продукции для
государственных нужд»
государственных нужд»
3
или «поставка товаров (работ, услуг) для
4
. Но, несмотря на это, законодатель всег-
да выделял основной признак государственных закупок, а именно: государственные закупки всегда осуществляются на средства
соответствующих государственных бюджетов и внебюджетных
фондов. Также в нормативно-правовых актах важно было определить понятие «государственный заказчик» и установить цели и
назначение государственных закупок.
К способам злоупотреблений можно
отнести:
— необоснованный возврат из бюджета налога на добавлен-
ную стоимость;
— мошенничество с займами и кредитами, предоставленными иностранными государствами и международными финансовыми организациями, путем подделки финансовых документов и
отчетности;
— финансирование необоснованных расходов за счет субсидий юридическим и физическим лицам.
Среди способов обогащения за счет средств государственного
бюджета можно назвать размещение предоставленных целевых
средств или бюджетных кредитов на банковских депозитах под
минимальные проценты.
1
ЮНСИТРАЛ, пп.?? ст.2.
2
Преамбула к 60-ФЗ.
3
Преамбула к Указу № 305.
4
97-ФЗ.
249
За размещение в данном банке денежных средств (бюджетных средств) по «лояльной» процентной ставке руководитель государственной организации получает от кредитной организации
«откат» наличными деньгами
1
.
Нарушение бюджетного законодательства обусловлено отчасти несовершенством бюджетно-правовых норм и выстроенных
ими правовых механизмов функционирования государственных
финансов.
При проверках, проводимых органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, выявляется
отсутствие системности право применения нормативных правовых актов, регулирующих бюджетно-правовые инструменты, нарушающие принципы бюджетной системы Российской Федерации.
Среди
принципов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленных в Бюджетном кодексе, особое место занимает
принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.
Любые действия направленные на нарушение указанного принципа недопустимы, и должны пресекаться. Именно этот принцип
лежит в основе ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
В соответствии со ст. 289 БК РФ
нецелевое использование
бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях,
сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их
получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в
Федерации об административных правонарушениях
соответствии с Кодексом Российской
2
(далее —
Кодекс об административных правонарушениях, КоАП РФ), изъ-
1
См., например: Дружинин А. Если банк оказался вдруг …// ЭЖ-
Юрист. 2014. № 47. С. 12; Корзун С. Ю. Банковская система: понятие
и общая характеристика// Административное и муниципальное право.
2015. № 12. С. 1228.
2
Кодекс Российской Федерации об административных правона-
рушениях// Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002, — № 1
(ч. 1). — Ст. 1.
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]