Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
− разработка и реализация налоговой политики (как инстру-
мента пополнения доходной части бюджета);
− управление государственным внутренним и внешним дол-
гом Российской Федерации.
Министерство финансов РФ (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности.
В соответствии
со статьей 166 БК РФ к его полномочиям отнесены, в том числе, организация составления и составление проекта федерального бюджета, разработка прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
в том числе прогноза консолидированного бюджета Российской
Федерации. Более подробно его полномочия конкретизированы в
разделе II Положения о Министерстве финансов РФ
2004 г. № 329
1
.
от 30 июня
Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального казначейства. В статье 166.1 БК РФ закреплены бюджетные полномочия
Федерального казначейства, а более подробно правовой статус
которого определен соответствующим положением от 1 декабря
2004 г. № 703
2
, где установлено, что Федеральное казначейство
(Казначейство России) является федеральной службой, осущест-
вляющей правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
предварительному и текущему контролю за ведением операций со
средствами федерального бюджета главными распорядителями,
распорядителями и получателями средств федерального бюджета,
функции по
контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
1
См.: Положение о Министерстве финансов РФ: утв. пост. Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (в ред. пост. Правительства РФ от
1 июля 2016 г. № 616)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.
№ 31. Ст. 3258; 2016. № 28. Ст. 4741.
2
См.: Положение о Федеральном казначействе: утв. пост. Прави-
тельства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 (в ред. пост. Правительства РФ
от 1 июля 2016 г. № 616)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.
№ 49. Ст. 4908; 2016. № 28. Ст. 4741.
341
Полномочия данного федерального органа исполнительной власти конкретизированы в разделе II указанного положения.
Счетная палата РФ как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), осуществляет
ряд полномочий, связанных с организацией и осуществлением
контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, анализом данных об источниках финансирования дефицита федерального
бюджета1.
Центральный банк РФ также наделен отдельными полномочиями в сфере управления дефицитом бюджета. Так, согласно статье
22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
2
, Банк России не вправе предоставлять
кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.
Кроме того, БК РФ упоминает главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита федерального бюджета, которые, исходя из статьи 6 БК РФ, имеют право
осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета, что дает основания относить их к числу субъектов,
осуществляющих специальное управление дефицитом бюджета.
Согласно части 3 статьи 184.1 БК РФ, перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, а также самих источников на очередной финансовый год (очередной
финансовый год и плановый период) утверждаются законом
(ре-
шением) о бюджете.
В настоящее время перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета на
2016 г. закреплен в приложении 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2016 год».
1
О Счетной палате Российской Федерации: федер. закон от 5 апре-
ля 2013 г. № 41-ФЗ (в ред. федер. закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ)//
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14. Ст. 1649; 2016.
№ 27 (Часть I). Ст. 4169.
2
См.: О Центральном банке Российской Федерации (Банке России):
федер. закон от 10 июня 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. федер. закона от 3 июля
2016 г. № 362-ФЗ)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28.
Ст. 2790; 2016. № 27 (часть II). Ст. 4295.
342
Следует отметить, что с 7 июня 2016 г. вступили в силу Об-
щие требования к методике прогнозирования поступлений по ис-
1
точникам финансирования дефицита бюджета
. Установлено, что
она должна содержать перечень поступлений по источникам, в
отношении которых главный администратор последних выполняет бюджетные полномочия, с указанием кодов классификации
источников. Также необходимо описать алгоритм (формулу) расчета прогнозного объема по каждому виду поступлений, включая
применяемые коэффициенты, отражающие влияние внешних и
внутренних факторов на динамику поступлений. Федеральным
органам исполнительной власти — главным администраторам
источников финансирования дефицита федерального бюджета
предписано разработать свои методики прогнозирования поступлений.
Нововведением в отношении федерального бюджета в 2016
году стало усиление парламентского контроля. Соответствующие
2
поправки в бюджетное законодательство
установили полномочия
Государственной Думы Федерального Собрания РФ по разрешению разногласий между Минфином РФ и органами государственной власти при формировании бюджетов последних. Так, если согласия с Минфином не достигается нив двустороннем порядке, ни
посредством создания правительственной комиссии, составляется
протокол разногласий, который направляется вместе с проектом
федерального бюджета в
Государственную Думу для окончательного рассмотрения и разрешения спорных вопросов. С. Нарышкин подчеркивает, что Государственная Дума не только должна
принимать бюджет, но и контролировать его исполнение, и призвал всех руководителей комитетов Государственной Думы считать бюджетный контроль своей непосредственной задачей, в по-
1
См.: Общие требования к методике прогнозирования поступлений
по источникам финансирования дефицита бюджета: утв. пост. Правительства РФ от 26 мая 2016 г. № 469// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 23. Ст. 3318.
2
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федера-
ции: федер. закон от 14 декабря 2015 г. № 381-ФЗ// Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2015. № 51 (Часть III). Ст. 7252.
343
стоянном режиме добиваться от органов исполнительной власти
эффективного расходования бюджетных средств
1
.
При всем многообразии органов, участвующих в процессе
управления дефицитом бюджета на федеральном уровне, следует
указать на отсутствие механизмов ответственности за неэффективное управление дефицитом бюджета, что представляется существенным недостатком современного законодательства.
Следует обратить внимание и на поиск Правительством РФ
способов уменьшения дефицита федерального бюджета в 2016
году. По мнению А.
Г. Силуанова, последовательное сокращение дефицита федерального бюджета, вплоть до его обнуления в
среднесрочной перспективе, ограничение использования средств
Резервного фонда и переход к его пополнению являются важнейшими предпосылками для дальнейшего снижения инфляции, а,
значит, и для снижения процентных ставок и возобновления спроса на кредиты со стороны реального сектора, а
для устойчивого экономического роста
2
.
, следовательно, и
Отметим, что Минфин РФ выступило с предложением об изъятии в казну доходов государственных корпораций от размещения
на депозитах денег, выделенных им государством, что повлечёт
покрытие около 1 процента дефицита федерального бюджета
3
В целях увеличения объемов доходов федерального бюджета
Правительством РФ предлагается ряд мер в сфере приватизации
части государственного пакета акций Сбербанка и ВТБ. По мнению министра экономического развития РФ А. В. Улюкаева, «докапитализация российских банков с помощью продажи активов
крупнейших игроков рынка поможет простимулировать население активнее открывать депозиты,
что подтолкнет отечественную
.
1
См.: Политов Ю. Сдали сессию. Госдума провела последнее пле-
нарное заседание 2015 года //Российская газета. 2015. 24 декабря. С. 2.
2
См.: Тезисы выступления министра финансов Российской Федерации А. Г. Силуанова в парламентских слушаниях в Государственной
Думе Федерального Собрания Российской Федерации «Основные направления повышения эффективности расходов федерального бюджета:
реальность и перспективы» 23 июня 2015 года// Финансы. 2015. № 7.
С. 4.
3
См.: Маркелов Р. Счет в пользу. Минфин предложил забирать в
бюджет доходы от вкладом госкорпораций //Российская газета. 2016.
5 февраля. С. 3.
344
экономику к инвестиционному росту»1. Несмотря на то, что данная идея поддерживается Г. Грефом, другими экономистами, она
может повлечь и иные проблемы, связанные с потерей доверия
вкладчиков, а, значит, и достижение желаемого результата представляется затруднительным.
Справедливо в этой связи экспертное мнение о том, что проблемы преодоления бюджетного дефицита не должны ложиться
на
простых граждан и малый бизнес2. К сожалению, по предположению Президента РФ, доходы оказались ниже ожидаемых. В
России 80 процентов населения Российской Федерации по международным критериям можно отнести к малообеспеченным и к
среднему классу, так как их доход составляет до 40 тыс. руб. в
месяц. К бедному населению относятся граждане, чей душевой
доход вдвое меньше его
среднего уровня — до 15 тыс. руб. в месяц. Таких граждан в России насчитывается около 30 процентов,
это около 50 млн. человек
3
. Вместе с тем, меры принимаемые го-
сударством с целью увеличения поступлений в бюджет, как раз
повышают нагрузку именно на граждан как конечных потребителей товаров и услуг. Именно им в итоге придется заплатить за
увеличение акцизов на топливо и автомобили и даже за введение
системы «ПЛАТОН».
Думается, что с учетом
масштаба финансово-экономического
кризиса только радикальные реформы действующего законодательства, в том числе и увеличивающие налоговую нагрузку на
«крупные предприятия», способны оказать позитивное воздействие на оздоровление финансовых секторов экономики.
При разработке федерального бюджета на будущий год Минфин РФ снова возвращается к трехлетнему периоду бюджетного
планирования: проект разрабатывается на 2017—2019
гг. При
его составлении используется базовый консервативный сценарий
1
См.: Маркелов Р. Храните Сбербанк. Несет ли опасности предла-
гаемая приватизация Сбербанковского банка и ВТБ? //Российская газета.
Неделя. 2015. 21 января. С. 4.
2
См.: Николаев Я. Проверить по-крупному. Налоговая служба уси-
ливает контроль за большими компаниями //Российская газета. 2014. 12
ноября. С. 4.
3
См.: Аганбегян А. Как оздоровить российский бюджет? //Экономи-
ческая политика. 2015. Т. 10. № 4. С. 13.
345
экономического развития, исходя из среднегодовой цены на нефть
марки Urals в 40 долларов США. Главными задачами в этой связи Правительство РФ называет обеспечение сбалансированности
бюджета и повышение эффективности бюджетной политики. При
этом значительного сокращения расходов не планируется, как и
увеличения налоговой нагрузки на бюджет. В Правительстве РФ
принято решение по дополнительной мобилизации
доходов, в том
числе от управления государственной собственностью. Однако
ожидается, что бюджет также будет дефицитным, а его источниками финансирования станут внешние и внутренние заимство-
1
вания, поступления от приватизации
. Для 2017 г. прогнозирует-
ся дефицитный бюджет на уровне около 3 процентов ВВП, для
качественного управления которым Минфином РФ предлагается
следующее:
1) запрет расходования всех нефтегазовых доходов федерального бюджета, которые будут получены за счет цены нефти
выше той, что предусмотрена в базовом сценарии, и направление
их в резервы;
2) пополнение доходов федерального
бюджета от улучшения
администрирования налогов, страховых взносов, таможенных
сборов, а также выплат государственных компаний;
3) увеличение в 3,5 раза размера заимствований на внутреннем рынке (до конца 2016 года планируется выпуск государственных облигаций для населения, которые будут более доходны, чем
банковские депозиты, в общем объеме в пределах 30 миллиардов
2
рублей)
;
4) номинальное ограничение федеральных расходов до 2019
года уровнем 2016 года и дефицитом бюджета в 3,2 процента ВВП
в 2017 году с последующим ежегодным снижением на 1 процентный пункт в год и на возможности соблюдения Центральным Бан-
1
См.: Заседание Правительства Российской Федерации. 2016 год,
№ 13. 21 апреля 2016 г. Стенограмма// Официальный сайт Правительства
РФ. URL: http://government.ru/meetings/22750/stenograms/ (дата обращения: 01.10.2016).
2
См.: Кривошапко Ю. Бюджет эконом класса. Минфин опроверг
слухи и обещал не повышать налоги// Российская газета. 2016. 24 сентября. С. 1.
346
ком РФ таргета по инфляции в размере 4 процента в ранее декла-
1
рировавшихся параметрах
.
В целях роста экономики продолжается курс Правительства
РФ на импортозамещение и опережающее развитие приоритетных отраслей (сельское хозяйство, высокотехнологическая промышленность), совершенствование инвестиционного климата,
стимулирование несырьевого экспорта, содействие малым и средним предприятиям.
Как отметил при этом Д. А. Медведев, «нужно принять такое
решение, которое обеспечит устойчивость и сбалансированность
бюджетной
системы как минимум на ближайшие три года, тщательно выверить все возможности бюджета, выйти на приемлемый уровень дефицита. Для этого нужно сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях, поддержать в первую очередь
те отрасли, развитие которых даёт максимальный эффект, и скон-
2
центрироваться на перспективных проектах»
.
Помимо базовой версии проекта федерального бюджета на
2017 год, подготовленной Минфином РФ, в Правительстве РФ
будут обсуждаться и альтернативные проекты федерального бюджета. Так, в одной из версий предлагается увеличение НДС, в
другой — рост налога на доходы физических лиц, в третьей —
увеличение эмиссии государственного долга. Такими методами
планируется обеспечить относительный баланс
между доходной
и расходной частью бюджета и управление его дефицитом. При
этом все варианты альтернативных проектов будут содержать
норму выплат дивидендов государственных компаний в бюджет в
размере 50 процентов, сокращение субсидирования госкомпаний
и госкорпораций, рост порога или его отмену для сборов в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования. В отношении
уве-
1
См.: Бутрин Д. Растроение наличности// Коммерсантъ. 2016. 29
сентября. С. 1.
2
См.: О прогнозе социально-экономического развития и основ-
ных параметрах федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов: совещание в Правительстве РФ. 21 сентября
2016; 17:30, Горки, Московская область// Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/news/24604/(дата обращения:
01.10.2016).
347
личения налогов предлагаются разные сроки — с 2017 или 2018
1
года
.
Между тем, первоначальный вариант по удержанию дефицита федерального бюджета на уровне 3 процента ВВП, который
рекомендован Президентом РФ, уже подвергается доработке со
стороны Минфина РФ. Данный показатель не согласуется с реальной финансово-экономической ситуацией, в результате чего
А. Г. Силуанов отметил необходимость скорректировать размер
дефицита до 3,5—3,7 процента ВВП
2
. Полагаем, это свидетель-
ствует о тенденции к затруднению роста российской экономики в
будущем году и препятствиях в исполнении государством своих
обязательств в социально-экономической сфере.
Помимо разработки федерального бюджета, ведется работа
над Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2017 год и период 2018—2019 годов.
Указанный проект разрабатывается Центральным Банком
РФ и,
на наш взгляд, имеет особое значение для управления дефицитом федерального бюджета. Все предшествующие годы подобный
документ Центрального Банка РФ был предельно кратким и техническим, однако в 2016 году его формат претерпел изменения:
впервые появилось подробное описание целей и задач в указанной сфере на среднесрочный период, в том
числе: отказ от дальнейшего снижения инфляции по достижении в 2018 году Банком
России цели в 4 процента годовых из-за опасностей дефляции и
нестабильности цен на товары массового спроса; удержание в
2018—2019 годах ключевой ставки при достижении инфляции в
4 процента на уровне выше 7 процентов
3
.
Особое влияние на характеристику разрабатываемого феде-
рального бюджета может оказать решение проблемы неисполне-
1
См.: Бутрин Д. Растроение наличности// Коммерсантъ. 2016. 29
сентября С. 1.
2
См.: Силуанов А. Г.: Дефицит бюджета в 2016 году вырас-
тет до 3,5—3,7%// Электронное периодическое издание «Ведомости». 30 сентября 2016 г. URL: http://www.vedomosti.ru/economics/
news/2016/09/30/659165—defi tsit-defi tsit-byudzheta-virastet-virastet(дата
обращения: 01.10.2016).
3
См.: Бутрин Д. Богатство и бедность связали с ростом цен// Ком-
мерсантъ. 2016. 29 сентября. С. 1.
348
ния долговых обязательств Украины перед Россией. Отметим, что
Украина имеет просроченное суверенное долговое обязательство
перед нашим государством в размере трех миллиардов 75 миллионов долларов. Указанные средства были выделены Россией в декабре 2013 года, однако в начале мая 2016 г. президент Украины
П. Порошенко подписал закон о введении бессрочного моратория
на выплату задолженности
предпринимаются попытки в разрешении указанного вопроса
перед Россией. В настоящее время
1
по-
средством проведения совместных действий России и Международного валютного фонда, главной задачей которого является стабилизация мировой финансовой системы, «обеспечение беспрепятственных расчетов и тем самым поддержка мировой торговли,
а также координация монетарной (особенно курсовой) политики
между странами
2
. Представляется, что возврат указанной суммы
имеет важное значение для пополнения доходной части федерального бюджета российского государства и, соответственно, сокращения дефицита бюджета.
В субъектах РФ «палитра» органов управления дефицитом
бюджета пестрит широким разнообразием (законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов
РФ, органы государственной исполнительной власти субъектов
РФ, осуществляющие полномочия в
финансово-бюджетной сфере; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти — например, Федерального казначейства; и др.).
Следует также отметить, что проблемы управления дефицитом федерального бюджета напрямую связаны с дефицитами бюджетов субъектов РФ.
По данным Федерального казначейства РФ, в первом полугодии 2016 года
3
33 субъекта РФ из 85 исполнили консолидирован-
1
См.: Силуанов обсудит с украинским коллегой вопрос долга Ки-
ева перед РФ// Аргументы и факты. Экономика. URL: http://www.aif.ru/
money/economy/siluanov_obsudit_s_ukrainskim_kollegoy_vopros_dolga_
kieva_pered_rf#(дата обращения: 01.10.2016).
2
См.: Гурвич Е. Кто вы, misterМВФ //Российская газета. 2016. 27
сентября. С. 11.
3
См.: Исполнение консолидированного бюджета субъектов Рос-
сийской Федерации в I полугодии 2016 года //Российская газета. 2016. 9
сентября. С. 17.
349
ный бюджет с профицитом (общая сумма профицита свыше 276,5
миллиона рублей), что в процентном соотношении составляет 38,8
процента. В их число вошли: 8 республик (Дагестан, Ингушетия,
Чеченская, Башкортостан, Татарстан, Чувашская, Алтай, Тыва);
3 автономных округа (Ханты-Мансийский-Югра, Ямало-Ненецкий, Чукотский); 3 края (Алтайский, Камчатский, Приморский);
17 областей (Воронежская, Владимирская, Московская, Тверская,
Вологодская, Ленинградская, Мурманская
, Новгородская, Ростовская, Пензенская, Самарская, Курганская, Свердловская, Тюменская, Иркутская, Томская, Сахалинская) и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Лидером профицита
является г. Москва — свыше 178 миллиардов рублей.
При этом в среднем в России доходы упали на 4,8 процента, величина прожиточного минимума на 30 августа в среднем по
стране
составила 9776 руб., задолженность по заработной плате за
год увеличилась на 14,8 процента, армия безработных составила
4 миллиона 333 тысячи человек. Осложняет ситуацию задолженность регионов федеральному центру и банкам (сопоставимы по
объему — 809 миллиардов рублей бюджетных кредитов против
965 миллиардов банковских кредитов)
1
.
Остальные 52 субъекта РФ представили сведения о дефицитных бюджетах. Самый высокий дефицит в Красноярском крае, более 6 миллиардов рублей.
При этом В. И. Матвиенко подчеркивает, что у 14 регионов
задолженность превышает их доходы
2
. По ее мнению, ухудшение
финансового положения большей части регионов обосновывается
увеличением дефицита региональных бюджетов, зависимостью
региональных бюджетов от дотаций из федерального бюджета,
ростом госдолга
3
.
1
См.: Как жизнь? «Российская газета» публикует итоги экономиче-
ского и социального развития регионов в 2016 года //Российская газета.
2016. 9 сентября.
2
См.: Петров В. Федерализм без популизма. Валентина Матвиенко
о тарифах, материнском капитале и новой региональной политике //Российская газета. 2016. 26 сентября. С. 3.
3
См.: Петров В. Федерализм без популизма. Валентина Матвиенко
о тарифах, материнском капитале и новой региональной политике. С. 3.
350
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]