Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Являясь одной из форм кредита, публичный кредит представляет собой «..механизм антикризисной политики государства, позволяющий регулировать объем денежной массы, находящейся в
обращении, а также получать дополнительные денежные средства
из бюджетов различных уровней в случаях, когда доступ к ры-
1
ночным ресурсам осложнен»
. Особенностями возникающих при
этом отношений являются: их субъектный состав — в качестве
кредитора или заемщика здесь выступают Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования; цели заимствования — удовлетворение публичных интересов, а также резуль-
2
тат — возникновение публичного долга
. Данный инструмент
как раз и способствует сокращению так называемой «коммерческой задолженности» региональных бюджетов и формированию
их долговых обязательств преимущественно за счет кредитов из
бюджетов других уровней бюджетной системы.
Во исполнение Плана действий Правительства РФ, направленного на обеспечение стабильности социально-экономического
3
развития России в 2016 году
, утверждены правила предостав-
ления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации бюджетных кредитов на 2016 г.
4
определившие три направления их предоставления: 1) частичное
покрытие дефицита бюджета субъекта Федерации, 2) покрытие
временного кассового разрыва, возникающего при исполнении
,
1
См.: Соловова Е. В. Публичный кредит как институт финансового
права на примере Российской Федерации и США: авторф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2013. С. 11.
2
См.: Покачалова Е. В. Публичный (государственный, муниципаль-
ный) и частный (банковский) кредит как элемент финансовой системы
и сфера императивного влияния государства// Банковское право. 2011.
№ 4. С. 30—41.
3
План действий Правительства Российской Федерации, на-
правленных на обеспечение стабильного социально-экономического
развития Российской Федерации в 2016 году (утв. Правительством
РФ 01.03.2016)// Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
4
Об утверждении правил предоставления (использования, воз-
врата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации
бюджетных кредитов на 2016 г.: Постановление Правительства РФ от
27.01.2016 г. № 40 25.05.2016г.// СЗ РФ. 2016. № 5. Ст. 708.
321
бюджета субъекта Федерации, 3) ликвидацию последствий стихийных бедствий и техногенных аварий в регионе
1
.
Перманентная угроза непоступления в бюджеты публичноправовых образований планируемых налоговых и неналоговых
доходов обусловила потребность в разработке инструментов покрытия временных кассовых разрывов и обеспечения ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации. Таким
инструментом стал бюджетный кредит на пополнение остатков
средств на счетах бюджетов указанных публично-правовых образований, предоставляемый
территориальными органами Федерального казначейства за счет остатков средств на едином счете
федерального бюджета, в пределах одной двенадцатой доходов
бюджета субъекта Российской Федерации, на возвратной и платной основе, на срок до тридцати дней (ст. 93.6 БК РФ
2
).
В соответствии с утвержденными Правительством РФ Пра-
вилами
3
рассматриваемые кредиты предоставляются Российской
Федерацией при соблюдении получателем следующих условий:
а) открытие счетов в учреждениях Центрального банка РФ
для учета операций со средствами, поступающими в бюджеты
субъектов Российской Федерации;
б) заключение договора о предоставлении кредита, сторонами
которого являются территориальный орган Федерального казначейства и субъект Российской Федерации, предусматривающего
цель и
предмет договора; условия предоставления и возврата кре-
дита; сумму кредита; размер платы за пользование кредитом; срок
1
Согласно докладу Минэкономразвития России о ходе реализации
плана действий Правительства Российской Федерации, направленных на
обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации, по состоянию на 4 июля 2016 года бюджетные кредиты
из федерального бюджета предоставлены 60 субъектам Российской Федерации в общей сумме 208,2 млрд. рублей.
2
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федера-
ции и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с совершенствованием бюджетного процесса: Федеральный закон от
07.05.2013 г. № 104-ФЗ// СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2331.
3
Об утверждении Правил предоставления бюджетных кредитов на
пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской
Федерации (местных бюджетов): Постановление Правительства РФ от
20.08.2013 г. № 721// СЗ РФ. 2013. № 34. Ст. 4450.
322
пользования кредитом; дата возврата кредита; ответственность
сторон за нарушение условий договора, порядок разрешения споров; права и обязанности сторон, порядок их взаимодействия при
реализации договора.
Договор заключается в особом порядке и в форме, установ-
1
ленной Приказом Минфина России от 26 июля 2013 г. № 74н
по сути, представляет собой договор кредитной линии
, и,
2
, в рам-
ках которого в соответствии с дополнительными соглашениями определяются конкретные размеры и сроки заимствований.
Представляется, что изучение правовых особенностей названного договора и отношений, возникающих в связи с его заключением, может стать предметом самостоятельного научного исследования.
Контроль расходов бюджетов субъектов Российской Феде-
рации, источником финансового обеспечения
которых являются
бюджетные кредиты, возложен на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и над-
3
зору в финансово-бюджетной сфере
.
При использовании не по целевому назначению бюджетного
кредита сумма задолженности по бюджетному кредиту, проценты
за пользование средствами федерального бюджета, а также штрафы (пени) удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
Таким образом, управленческая деятельность уполномочен-
федеральных органов и органов государственной власти
ных
субъектов Российской Федерации в сфере межбюджетного кредитования включает в себя несколько общих, последовательных,
взаимосвязанных этапов:
1
О порядке заключения и форме Договора о предоставлении бюд-
жетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов
субъектов Российской Федерации (местных бюджетов): Приказ Минфина России от 26.07.2013 г. № 74н// Российская газета. 2013. № 255.
2
Другие встречающиеся равнозначные термины: договор открытия
кредитной линии, договор о кредитной линии, кредитная линия.
3
Росфиннадзор, с 1 сентября 2016 года — Федеральное казначей-
ство РФ.
323
1 этап — обращение о предоставлении бюджетного кредита
с обоснованием необходимости кредита и предоставлением установленной информации;
2 этап — принятие на себя соискателем кредита определен-
ных обязательств;
3 этап — принятие уполномоченным федеральным органом
(Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством) решения о предоставлении кредита;
4 этап — контроль целевого использования и своевременного
и полного возврата
кредитных средств.
Ранее уже было отмечено, что в современных условиях развития российской экономики значительными являются риски
долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований. Так, анализ структуры долговых обязательств регионов на середину 2016 года показывает, что
доля бюджетных кредитов, привлеченных в бюджеты субъектов
Российской Федерации от других бюджетов бюджетной
системы
Российской Федерации, увеличилась на 10,8 процентного пункта
в общем объеме и составила 45,6 %, одновременно доля кредитов
от кредитных организаций уменьшилась на 8,9 процентного пункта и составила 32,7 %.
При этом по 35 субъектам Российской Федерации доля кредитов от кредитных организаций выше среднероссийского уровня
(32,7 %), из них по 15 субъектам Российской Федерации указанная
доля в структуре
долга составляет более 50 %.
Несмотря на сокращение в целом в структуре долга доли кредитов, полученных субъектами Российской Федерации от кредитных организаций, в 16 регионах их объем увеличился, в том числе
в Ненецком автономном округе в 3 раза, Ярославской области — в
1,9 раза, Республике Хакасия — в 1,6 раза, Курской области, Республике Коми и
Республике Северная Осетия — Алания — в
1,5 раза соответственно, Республике Башкортостан и Республике
Мордовия — в 1,2 раза соответственно
1
.
1
См.: Оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета за январь-июнь 2016 года// Сайт Счетной палаты РФ. URL:http://
audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/27560/ (дата обращения:
04.08.2016).
324
Такое состояние чревато угрозой финансовой несостоятельности публично-правовых образований — банкротства, и требует не точечного, а концептуального изменения идеологии их
бюджетной деятельности. Представляется, что бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации, установленная как в
БК РФ, так и региональных актах, должна включать обязанности
по проведению взвешенной долговой политики, а полномочия
законодательных
и исполнительных органов — обязанности по
разработке и принятию соответствующего стратегического акта,
программ предупреждения и ликвидации несбалансированности
соответствующих бюджетов, а также ответственности за нарушения указанных актов и программ (в том числе — персональной).
Еще одним, относительно новым методом обеспечения сбалансированности бюджетов публично-правовых образований,
является создание резервных фондов — федерального, а
также
резервных фондов субъектов РФ, обеспечивающих финансовые
возможности для реализации публично-правовыми образованиями своих полномочий (ст. 81.1 БК РФ).
Рассматриваемые фонды, создаваемые в порядке ст. 81.1 БК
РФ, формируются за счет установленных доходных источников и
предназначены для сбалансированности соответствующего бюджета в условиях недостаточности его доходов для финансового
обеспечения расходных обязательств публично
-правового образования. В связи с этим обоснованным представляется высказанное
в науке финансового права мнение о неоднородности природы и
целей создания резервных фондов и необходимости разграничения правовых режимов резервных фондов субъектов Российской
Федерации и резервных фондов органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации (ст. 81 БК РФ). Последние, по
сути, являются
лишь «…совокупностью денежных средств, расходуемых на финансирование обязательств, не предусмотренных
в соответствующем бюджете, их следует именовать «фондами
чрезвычайных расходов» или «чрезвычайными фондами»
1
.
Правовой режим резервных фондов, несмотря на то, что они
являются частью соответствующих бюджетов, обладает существенными особенностями. Так, управление средствами феде-
1
См.: Мусабирова Д. А. Правовой режим региональных бюджетных
фондов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 17.
325
рального Резервного фонда в условиях, пока нет потребности в
расходовании (т. е. не настали «чрезвычайные финансовые обстоятельства» в виде падения цены на нефть и увеличения дефицита
бюджета) заключается в обеспечении сохранности и доходности
фонда и не подразумевает следования принципам подведомственности и общего (совокупного) покрытия расходов.
Кризис 2008 года «подтолкнул» федерального
законодателя
к расширению бюджетно-правового статуса субъектов России за
счет полномочий по формированию и использованию средств резервных фондов
1
. В настоящее время практически во всех субъек-
тах разработаны и действуют специальные законы, определяющие
цели, задачи и правила использования региональных резервных
фондов
2
. Обоснованным представляется мнение Н. Н. Воробье-
вой, полагающей, что создание указанных фондов обеспечивает,
наряду с другими механизмами, сглаживание колебаний бюджетных доходов, в том числе — сезонных; минимизирует риски дестабилизации бюджетной системы и компенсирует неблагоприятные последствия сокращения ВВП (рецессии)
3
.
Однако финансовые ресурсы рассматриваемых фондов
исчерпаемы, что подразумевает краткосрочность выполнения ими своих функций. Так, объем федерального Резервного фонда в рублевом эквиваленте к середине 2016 года уменьшился с 3 640 569,7 млн. рублей до 2 456 101,4 млн. рублей (на
1 184 468,3 млн. рублей, или на 32,5 %) и, по различным оценкам,
уже к 2018 году будет полностью израсходован
4
. Следовательно,
1
Федеральный закон от 30.12.2008г. № 310-ФЗ «О внесении изме-
нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон
«О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в
части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие
с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2009. №1. Ст. 18.
2
По анализу данных СПС «КонсультантПлюс».
3
См.: Воробьева Н. Н. Правовые проблемы создания и функциони-
рования резервного фонда субъекта Российской Федерации// Проблемы
финансового учета. 2011. № 1. С. 77, 79.
4
Оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета
за январь-июнь 2016 года// Сайт Счетной палаты РФ. URL:http://audit.
gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/27560/ (дата обращения:
04.08.2016).
326
сбалансированность бюджетов должна обеспечиваться в первую
очередь методами, более длительными по времени своего функционирования.
В условиях, когда расходы уменьшать не получается, государство: ищет новые доходы, в том числе — налоговые, оптимизирует межбюджетную политику (т. е. выявляются наиболее нуждающиеся и помощь передаем только им, или вводятся дополнительные условия
ее получения), «вскрывает» финансовые запасы,
обращается к кредитам.
Конечно, повышать налоговое бремя, когда растет объем
расходов, заманчиво, но экономически не всегда оправдано: еще
в середине прошлого века было доказано, что, по мере увеличения налоговой ставки налоговые доходы будут увеличиваться до
некоторого максимального уровня, а затем начнут снижаться. В
краткосрочном
периоде снижение налоговых ставок вызывает
падение объема налоговых доходов. Однако в долгосрочной перспективе снижение налогового бремени приводит к росту сбережений, инвестиций и занятости, в результате чего увеличивается
налогооблагаемая база и, следовательно, повышаются объемы налоговых доходов
1
.
Следовательно, нужно оптимизировать и повышать эффективность собирания существующих налогов, сокращать административные издержки, оптимизировать льготы, упорядочивать
систему неналоговых доходов, а также стимулировать инвестиционную активность публично-правовых образований как собственников имущества и участников предпринимательских отношений.
Обеспечению финансовой устойчивости территории будет
способствовать разработка и закрепление определенных принципов, позволяющие
сформировать встроенные стабилизаторы сбалансированности бюджетов бюджетной системы. Такими принципами могут быть: адаптация бюджетных расходов к более низкому
уровню доходов; повышение эффективности расходов бюджета;
резервирование части доходов для компенсаций в неблагоприятные периоды. Определенным стабилизатором является также создание резервных фондов — федерального и субъектов Российской
Федерации.
1
См.: Бартенев С. А. История экономических учений. М.: Магистр,
2013.
327
Итак, управление бюджетными средствами подразумевает
стремление к обеспечению сбалансированного функционирования бюджетов всех уровней бюджетной системы и должно быть
сориентировано на оптимизацию финансирования потребностей
публично-правового образования с учетом активности наращивания им своего экономического потенциала. В этом случае, вопервых, устанавливается баланс экономических интересов участников бюджетной деятельности и создается
основа устойчивого
развития соответствующей территории (экономический эффект
сбалансированности бюджета). Во-вторых, обеспечивается компромисс политико-экономических интересов федерации и регионов с учетом принципа бюджетного федерализма (политический
результат сбалансированности бюджета). В-третьих, обеспечивается равный доступ граждан к социальным гарантиям (социальное значение сбалансированности бюджета).
Основные финансово-правовые методы сбалансированности
бюджетов можно систематизировать по нескольким основаниям.
Первый критерий — характеристики бюджета, выступающие объектом сбалансирования. Второй критерий — тип сбалансированности. Третий критерий — временной фактор.
Представляется, что возникшая у государства (его территорий) потребность в обеспечении целевого характера расходования
бюджетных средств может быть реализована в процессе использования, в первую очередь, превентивных
методов достижения
сбалансированности бюджетов.
3.4. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ДЕФИЦИТОМ БЮДЖЕТА
Экономические процессы, обусловленные противостоянием
России и Запада, введением финансовых санкций, зависимостью
от конъюнктуры мировых энергосырьевых рынков, сокращением
средств Резервного фонда, ухудшением социально-экономического положения граждан требуют достаточно быстрого правового
регулирования. Обостряет ситуацию наличие государственного долга. Так, по данным Министерства финансов
РФ на август
2016 года, государственный внутренний долг России составил 5,8
328
триллиона рублей, внешний — 50,8 миллиарда долларов, около 16
процентов ВВП. Государственный долг России на 31 процент —
внешний и на 69 процентов — внутренний, при этом Россия на
обслуживание своих заимствований тратит 0,7 процента ВВП
1
.
На фоне указанных проблем исследование вопросов формирования и реализации бюджета российского государства приобретает как теоретическую, так и практическую значимость. По справедливому замечанию М. И. Пискотина, деятельность государства
в области бюджета носит в основном экономический характер,
однако осуществляется государственными органами и в порядке,
установленном действующим правом. Здесь мы
сталкиваемся со
сферой наиболее тесного и активного взаимодействия государства, права и экономики. Отсюда вытекает один несомненный вывод: проблемы бюджета относятся к области как экономической,
так и юридической наук
2
. Его рассуждения приводят к выводу, что
«вряд ли кто-нибудь сомневается в том, что большинство бюд-
жетных проблем тяготеет в основном к экономической науке…
Но столь же несомненно и то, что в области бюджета существует множество крупных правовых проблем»
3
. По мнению ученого,
«…нельзя до конца понять и оценить социальную природу лю-
бого государства, его характер и особенности, функции, им выполняемые, не проанализировав его бюджет, систему бюджетного
права»
4
. В русском языке слово «бюджет» означает смету, учет,
расчет, роспись, счет расхода и прихода, за прошлое и за будущее
5
время
.
М. И. Пискотин указывал на три значения термина «бюджет»:
как финансового плана государства, как сметы или росписи его доходов и расходов, сбалансированных друг с другом; как государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются
1
См.: Куликов С. В. долгах по самый ВВП. Почему рост государ-
ственного долга одни страны ведет к развитию, а другие — к дефолту //
Российская газета. 2016. 19 сентября. С. 11.
2
См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М.: Юридиче-
ская литература, 1971. С. 11.
3
Там же.
4
Там же. С. 4.
5
См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка.
РООССА. Т. 1. 2015. С. 88.
329
государственные расходы; как государственного акта, устанавливающего финансовый план государства
1
. При этом суть бюджета
состоит в предвидении необходимых расходов и удовлетворении
наиболее важных и неотложных из них в пределах имеющихся
2
средств
. На экономическую составляющую бюджета указывает и
Х. В. Пешкова, по ее мнению, именно бюджет является мощным
рычагом регулирования государством происходящих в экономике
процессов
3
.
Любое государство, особенно правовое, являясь политикоправовой организацией общества, обеспечивающее его единство
и территориальную целостность, осуществляющее власть, управление и регулирование в обществе, имеет систему мощных рычагов управления. Одним из таковых, направленных на регулирование социально-экономического развития, выступает бюджет,
который может оказывать как положительное, так и отрицательное
воздействие на развитие страны. По мнению А. Аганбегяна,
«неэффективный государственный бюджет может превратиться
в тормоз экономического роста и ухудшить социальное положение населения»
образованием»
4
. С. В. Запольский считает бюджет «безличным
5
.
Исходя из экономического аспекта, Н. И. Химичева определяла бюджет как совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением
и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общезначимых задач государства
и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления
6
.
1
См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 16.
2
См.: Там же. С. 205.
3
См.: Пешкова Х. В. Бюджетное право России: Учебник. М.: Юри-
дическая фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М, 2011. С. 140.
4
Аганбегян А. Как оздоровить российский бюджет? //Экономиче-
ская политика. 2015. Т. 10. № 4. С. 7.
5
См., Запольский С. В. Дискуссионное вопрос теории финансового
права: монография /С. В.Запольский. М.: РАН, Эксмо, 2008. С. 80.
6
См., Запольский С. В. Дискуссионное вопрос теории финансового
права: монография /С. В.Запольский. М.: РАН, Эксмо, 2008. С. 80.
330
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]