Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Указанный автор предлагает определять сбалансированность
бюджетной системы как «…совокупность законодательно урегулированных экономических отношений, возникающих между
субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов, с целью достижения оптимального соотношения основных характеристик бюджета, а также проведения взвешенной государственной политики,
направленной на поддержание финансовой стабильности и устойчивого
макроэкономического развития Российской Федерации»1.
Данное определение, несомненно, имеет большое теоретическое и практическое значение, однако, на наш взгляд, оно слишком объемно и, фактически, отождествляет сбалансированность
бюджетной системы с предметом правового регулирования бюджетного права как подотрасли финансового права.
Итак, сбалансированность бюджетной системы и сбалансированность бюджетов — неравнозначные понятия, следовательно, не должны отождествляться, «
приравниваться» друг к другу
принцип сбалансированности бюджетной системы и принцип
сбалансированности бюджета.
В финансово-правовой науке обоснована конструкция финансово-правового принципа сбалансированности, который «…в
широком понимании должен рассматриваться в качестве универсального принципа построения не только каждого отдельно
взятого бюджета, но и бюджетной системы РФ в целом» и выступает
правоотношений»
«…универсальным принципом построения бюджетных
2
.
На наш взгляд, принцип сбалансированности, это, во-первых,
важнейший, интегральный принцип бюджетной системы, определяющий цели и задачи бюджетной деятельности публично-правовых образований; во-вторых, это принцип бюджетного права, в
соответствии с которым нормативно закрепленная организация,
структура и динамика доходов и расходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
а также бюджетных полно-
мочий органов государственной власти и местного самоуправле-
1
Кузнецова Ж. С. Финансово-правовые основы реализации прин-
ципа сбалансированности бюджета. Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-наДону, 2010. С. 8.
2
Кузнецова Ж. С. Финансово-правовые основы реализации прин-
ципа сбалансированности бюджета. Дис…. канд. юрид. наук. С. 53—54.
291
ния, обеспечивает согласованное, паритетное, эффективное функционирование публично-правовых образований, соответствующее конституционным характеристикам Российского государства
и интересам гражданского общества.
Любой правовой принцип тогда имеет вес и смысл, когда
он функционирует (реализуется, апробируется) в объективной
правовой реальности. Такая апробация происходит в правоприменительном процессе в форме определения границ применения
конкретных правовых
предписаний; при обеспечении охраны
интересов участников общественных отношений от усмотрения
в правоприменительной деятельности; в процессе гармонизации
национальной правоприменительной практики и предписаний
международного права, и т. д.
1
Отметим, что характеристика сбалансированности бюджета
как принципа бюджетной системы является наиболее доктринально распространенной. Наряду с этим, в финансово-правовой теории, при систематизации бюджетного права, предлагается выделять институт сбалансированности бюджета, в котором имеются
субинституты дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного кредита и использования нефтегазовых доходов бюджета
2
.
Институт структуры бюджета и его сбалансированности, по
мнению М. В. Карасевой, является элементом особенной части
бюджетного права, наряду с институтом нефтегазовых доходов
федерального бюджета, институтом межбюджетных отношений,
институтом расходов бюджета, институтом бюджетного процесса, институтом бюджетно-правовой ответственности, институтом
бюджетного контроля
3
.
Соглашаясь с тем, что «…вопрос о системе бюджетного права
и элементах, ее характеризующих, еще недостаточно разработан»
4
,
1
См.: Дмитриев С. Д. Общеправовые принципы: теоретические
проблемы конкретизации и реализации: автореф. дис ... канд. юрид.
наук. Волгоград, 2012.
2
См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Фе-
дерации: Научно-практическое пособие, 2009.
3
См.: Карасева М. В. Система бюджетного права// Финансовое пра-
во. 2009. № 2.
4
См.: Цинделиани И. А. О системе финансового права: современное
состояние научных исследований. М., 2011. С. 140.
292
представляется, что сбалансированность следует рассматривать
не как правовой институт, а как принцип, основополагающую
идею, определяющую порядок построения и функционирования
бюджетной системы Российской Федерации, гармонизацию разграничения расходных обязательств, доходных источников и ответственности между публично-правовыми образованиями, а
также распределения и перераспределения бюджетных ресурсов
входящих в нее бюджетов.
Итак, сбалансированность бюджетной
системы и сбалансированность бюджетов — не равнозначные понятия, следовательно,
не должны отождествляться, «приравниваться» друг к другу принцип сбалансированности бюджетной системы и принцип сбалансированности бюджета. Если сбалансированный бюджет — это
бюджет, в котором «..расходная и доходная часть равны, т. е. соблюдается принцип сбалансированности бюджета…»
1
, то сбалан-
сированная бюджетная система — это система, предполагающая
эффективное и рациональное перераспределение бюджетных ресурсов с использованием формализованных нормами права механизмов, обеспечивающих соблюдение социальных стандартов
на всей территории государства, т. е. соответствующая принципу
сбалансированности бюджетной системы. В идеале одно без другого существовать не должно. Однако сбалансированность одного
уровня
или элемента бюджетной системы не является гарантией
сбалансированности всей системы в целом.
Понятие сбалансированности бюджетов содержательно связано с бюджетной устойчивостью соответствующего публичноправового образования. В свою очередь бюджетную устойчивость, со ссылкой на положения бюджетного законодательства
(как действующие
2
, так и проектные3), можно понимать и как
1
Финансовое право: Учебник/ Под. ред. С. В. Запольского. М., 2006.
С. 153.
2
Основные направления налоговой политики Российской Федера-
ции на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов// Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
3
См.: Проект Бюджетного кодекса РФ. Текст размещен на Еди-
ном портале для размещения информации о разработке федеральными
органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов// URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=22153 (дата обращения:
15.06.2016).
293
правовой принцип, и как свойство бюджета оставаться сбалансированным при различных неблагоприятных условиях, т. е. своего
рода — «запас прочности», потенциал, который задействуется в
критической для государства (его территорий) ситуации.
Равным образом устойчивостью может и должна характеризоваться вся бюджетная система как целостная, иерархически
устроенная совокупность элементов и связей между ними. Соот
ветствие бюджета признаку устойчивости предполагает правовое
закрепление адекватного набора мер, препятствующих и нивелирующих негативное воздействии внешних и внутренних неблагоприятных экономических факторов.
Насколько сбалансированным является бюджет, свидетельствует размер его дефицита (профицита) и наличие источников
его финансирования. Показателем же устойчивости бюджета является, том числе, система мер управления и
минимизации рисков, отвечающая требованиям своевременности и эффективности и обеспечивающая устойчивое развитие соответствующего
публично-правового образования. В свою очередь, устойчивое
развитие — это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности
1
Стоит отметить, что концепция устойчивого развития является общепризнанной мировым сообществом. Ее последовательная
и эффективная реализация предполагает новые подходы к формированию большинства отраслей права, «отвечающих» за соответствующие сферы, — конституционного, административного,
гражданского
2
.
В финансовой системе колебания в ту или иную сторону являются объективным отражением происходящих в стране и за
ее пределами политических и экономических процессов. В этих
условиях правовое регулирование данного блока общественных
отношений должно обеспечивать не любое, а эффективное, удов-
-
.
1
Степанова А. А. Управление территориальным развитием муни-
ципальных образований с позиции устойчивого развития// Публичноправовые исследования (электронный журнал). 2011. № 3—4. С. 1—24.
2
Бринчук М. М., Вершило Н. Д. Концепция устойчивого развития и
задачи правовой науки// «Черные дыры» в российском законодательстве.
2008. № 5. С. 97.
294
летворяющее потребностям общества, распределение и перераспределение финансовых ресурсов.
Таким образом, еще большую актуальность приобретает
правовое обеспечение не только сбалансированности, но и устойчивости бюджетной системы, в связи с чем остановимся на положениях Проекта Бюджетного кодекса РФ, закрепляющих соответствующие требования.
Как и в действующем кодексе, в Проекте сбалансированность бюджета рассматривается в качестве принципа бюджетной
системы. Но назван он иначе: «Принцип сбалансированности и
устойчивости бюджета». Имеются и содержательные отличия.
Позволим себе привести всю статью 16 Проекта БК РФ: «Принцип сбалансированности и устойчивости бюджета означает, что:
1) при планировании бюджета используются реалистичные
(консервативные) показатели прогноза социально-экономическо-
го развития;
2)
планирование бюджета осуществляется при разработке и
корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с
оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых
решений;
3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные
правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита
бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета;
4) принятие новых расходных обязательств осуществляется
при
условии обеспечения гарантированного и безусловного ис-
полнения действующих расходных обязательств;
5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение
долговых обязательств и необходимость их реструктуризации».
Здесь привлекает внимание нормативное установление взаимосвязи сбалансированности бюджета и его планирования, а также ограничение принятия новых расходных обязательств требованием исполнения
обязательств действующих, что представляется
весьма обоснованным.
Однако исключение положения об обязанности уполномоченных органов при составлении, утверждении и исполнении ими
бюджета исходить из необходимости минимизации размера дефи-
295
цита бюджета является, по нашему мнению, преждевременным.
Действующая редакция ст. 33 БК РФ именно обязывает участников бюджетного процесса «помнить и не забывать» о бюджетной
сбалансированности, тогда как в проектной формулировке акцент
сделан на обеспечении доходами общего объема расходов. Отметим, в качестве недостатка, что в Проекте БК РФ сбалансированность бюджетной
системы и сбалансированность бюджета по-
прежнему содержательно не разграничиваются.
Итак, понятие «сбалансированность» в бюджетно-правовом
аспекте применяется весьма широко и многообразно. Зачастую
сбалансированность бюджета и сбалансированность бюджетной
системы исследователями не разграничиваются и рассматриваются как взаимозаменяемые категории, что обусловлено положениями действующего бюджетного законодательства. Однако ряд
ученых достаточно четко проводят
различия между сбалансированностью бюджета как элементом национальной бюджетной
системы и сбалансированностью всей бюджетной системы. При
этом сбалансированность бюджетной системы, взаимоувязанная с
проблемами эффективного распределения национального дохода
и сглаживания территориальных различий, безусловно, зависит от
состояния отдельных бюджетов, характера бюджетных потоков в
многоуровневой системе и нормативного обеспечения способности адаптироваться к изменяющимся
условиям.
Следовательно, публично-правовые образования в лице уполномоченных органов обязаны осуществлять свое правотворчество
и правореализационную деятельность в бюджетной сфере таким
образом, чтобы обеспечить «подвижное равновесие», баланс и
адаптогенность (приспосабливаемость) своих бюджетов к внешним влияниям.
Сбалансированность бюджетной системы, по мнению автора — это интегральный принцип бюджетной системы, согласно
которому
закрепленная нормами финансового права организация,
структура и динамика доходов и расходов всех уровней бюджетной системы в Российской Федерации, а также бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивает согласованное, паритетное, эффективное функционирование публично-правовых образований, соответствующее конституционным характеристикам Российского государства
и интересам гражданского общества.
296
Сбалансированность бюджета, на наш взгляд, представляет
собой, во-первых, свойство, качество бюджета, состоящее в его
бездефицитности (равно как и в безпрофицитности), т. е. сбалансированный бюджет — это бюджет, в котором доходная и расходная части приблизительно равны.
Во-вторых, сбалансированность бюджета может быть определена, с опорой на нормативное закрепление, как
принцип бюджет-
ной системы, и еще шире — как принцип бюджетного права.
В-третьих, сбалансированность бюджета можно рассматривать и как институт (подинститут) бюджетного права.
3.3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ
СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТОВ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Противоречия между децентрализацией расходных обязательств, централизацией налогово-бюджетных полномочий и
формальной бюджетной самостоятельностью субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований усугубляются
неустойчивостью макроэкономических условий, традициями государственного патернализма, социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Все это
приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву
предпосылок для устойчивого экономического
роста, усложнению проведения структурных реформ, дальнейшему усилению
межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности и, в итоге — к несбалансированности и
бюджетной системы, и бюджетов отдельных публично-правовых
образований.
Несмотря на постоянные теоретические исследования вопроса о достижении сбалансированности бюджета, до сих пор не установлено точных методов обеспечения
правильного соотношения
бюджетных доходов и бюджетных расходов. Представляется, что
правовое закрепление совокупности указанных методов является
297
важной гарантией сбалансированного состояния, как отдельных
уровней, так и всей бюджетной системы в Российской Федерации.
Метод — (от греч. methodos — путь исследования, теория,
учение), способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи; совокупность приемов или операций практического
или теоретического освоения (познания) действительности
1
.
Методы сбалансированности бюджета являются методами
управления бюджетными потоками и определяют характер взаимосвязей между участниками правоотношений, возникающих
при реализации норм бюджетного права, устанавливающими порядок предотвращения и сокращения его дефицита (профицита).
С учетом изложенного, метод сбалансированности бюджета — это
закрепленное финансово-правовыми нормами требование (требования) осуществления уполномоченными органами государственной
власти и местного самоуправления мер экономического
характера, в целях устранения и предупреждения несоответствия
доходной и расходной частей бюджета публично-правового образования.
Набор и интенсивность использования таких методов весьма
динамичны и зависят от множества экономических, политических
и правовых факторов
2
, что актуализирует задачу установления ос-
нований для их (методов) классификации.
В качестве первого классификационного критерия методов
сбалансированности можно назвать характеристику бюджета —
доходы или расходы, выступающую объектом правового воздействия. Отсюда можно говорить о методах сбалансированности
бюджета по доходам и по расходам.
В свою очередь, методы сбалансированности по доходам неоднородны
и могут быть разграничены в зависимости от типов
сбалансированности бюджета. Следовательно, можно говорить о
методах достижения оптимальной сбалансированности (достигается «собственными силами», за счет налоговых и неналоговых
доходов территории), методах регулируемой сбалансированно-
1
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского
языка. М., 1977. С. 353.
2
См.: Гришанова О. А. Сбалансированность бюджетов субъектов
Российской Федерации: теория и методы: дис. … д-ра экон. наук. Иваново, 2005. С. 411.
298
сти (при недостатке собственных ресурсов привлекаются межбюджетные трансферты), методах общей сбалансированности
(источником финансирования дефицита выступают возвратные
средства).
К методам сбалансированности бюджета по расходам можно
отнести оптимизацию расходов, а также секвестр. В условиях
истощения резервов и одновременном не снижающемся объеме
социальных обязательств государство ищет потенциал для экономии расходов. Между
тем, признать управление в сфере оптимизации расходов бюджетов достаточным и удовлетворительным сложно.
Так, Минфином России в соответствии с пунктом 2 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2016 г. № ДМ-П13—14пр о повышении
эффективности осуществления расходов отдельными главными
распорядителями средств федерального бюджета, расходов государственных
1
ем
, был разработан график подготовки проектов нормативных
корпораций и компаний с государственным участи-
правовых актов в целях реализации мер по совершенствованию
законодательства Российской Федерации в части повышения эффективности использования бюджетных ассигнований указанными субъектами бюджетного процесса. График включает 11 мер
по совершенствованию законодательства Российской Федерации
в части повышения эффективности использования бюджетных
средств, для реализации которых необходимо принять 20
нормативных правовых актов, из которых девять должны быть внесены
в Правительство Российской Федерации в первом полугодии 2016
года. Однако по состоянию на 21 июля 2016 года указанный проект графика так и не был утвержден
2
, что свидетельствует о край-
не низкой исполнительской дисциплине и неудовлетворительных
перспективах правового обеспечения оптимизации расходов федерального бюджета.
1
Официальный сайт Правительства РФ// URL: http://government.ru/
news/21761/ (дата обращения: 10.06.2016).
2
См.: Оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета за январь-июнь 2016 года// Сайт Счетной палаты РФ. URL:http://
audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/27560/ (дата обращения:
04.08.2016).
299
Также с учетом того, что сбалансированность является чрезвычайно подвижным состоянием, критерием выделения групп методов сбалансированности может стать временной фактор. В соответствии с ним можно различать превентивные методы достижения сбалансированности — бюджетное планирование, создание резервных и чрезвычайных фондов (своего рода — «подушка
безопасности»), введение временной финансовой администрации,
мониторинг
качества финансового менеджмента и другие механизмы, препятствующих появлению дисбаланса в будущем, и
чрезвычайные методы сокращения несбалансированности, применяемые в случаях экстренной необходимости — оптимизация и
секвестр расходов, новые налоги, кредиты.
Методы указанных групп различаются такими признаками,
как: способ определения юридических прав и обязанностей участников бюджетного процесса; степень определенности предоставленных
прав и самостоятельность действий субъектов; взаимное
положение участников правоотношений — юридическое неравенство субъектов бюджетного права; способы и средства осуществления бюджетных прав.
Разное соотношение способов правового воздействия на общественные отношения, разный качественный состав юридических фактов, из которых возникают, изменяются или прекращаются правоотношения, их разный субъектный состав и
характер взаимосвязи субъектов правоотношений создают специфику метода,
определяют его особый юридический режим.
Не все методы и процедуры сбалансированности одинаково
активно применяются на практике. Для определения их актуальности будут иметь значение основные направления текущей внутренней и внешней государственной политики, стадия экономического цикла развития экономики страны, текущие и перспектив
ные геополитические задачи и риски.
Отметим, что финансирование дефицита федерального бюджета-2016 в основном обеспечивается за счет использования
средств Резервного фонда (780 000,0 млн. рублей), а также размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации,
номинальная стоимость которых указана в валюте Российской
Федерации (498 447,9 млн. рублей), средств во временном распоряжении (90 823,9 млн. рублей), средств
бюджетных и авто-
номных учреждений (501 699,9 млн. рублей), средств бюджетов
-
300
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]