Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
Первый уровень фискальной системы связан со сферой возникновения фискальных обязательств и находится вне правового
поля, поскольку возникновение экономических оснований принудительных изъятий обусловлено особенностями социально-экономического развития государства и имеет в большей степени политический и философский подтексты. Например, ретроспективный
анализ экономического и политического развития государства на
ранних этапах
позволяет выделить существовавшие ранее прообразы нынешних форм фискальных взиманий. Так, источником, из
которого берут начало современные налоги, является дань, взимаемая с побежденного народа
1
. Прообразом государственной по-
шлины, которая в настоящий момент взимается при обращении в
государственные органы, следует считать существовавшее ранее
подношение даров дьякам или подьячим, от которых зависело решение по иску или жалобе
2
.
Непосредственно в рамках правового поля находятся элементы фискальной системы, связанные с материально-правовыми и
процессуально-правовыми аспектами регулирования фискальных
взиманий. Так, материально-правовой блок регулирования фискальной системы включает в себя положения о правовой природе фискальных взиманий, иных видов принудительных изъятий,
их системе, механизме налогообложения (обложения по сборам).
Данные положения имеют закрепление в законодательных актах,
устанавливающих конструкцию элементов обложения по соответствующим фискальным обременениям.
Процессуально-правовой блок регулирования фискальной
системы закрепляет процедуры, связанные с исполнением обязанности должника по формированию публичных денежных фондов, возникшей в рамках конкретного фискального обязательства.
Кроме того, данный блок определяет порядок регулирования процедур
взыскания фискальных взиманий с применением мер госу-
дарственного принуждения.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том,
что формирование фискального права направлено на создание
1
Брызгалин А. В. Берник В. Р. Головкин А. Н. Налоги. Люди. Вре-
мя… или этот безграничный Мир Налогов. Екб., 2008. С. 26.
2
Брызгалин А. В. Этюды о налогах… Прогулки по миру налогов с
Аркадием Брызгалиным. Екб., 2013. С. 115.
161
единого правового поля функционирования фискальной системы
государства, подвергающейся в условиях глобализации серьезным изменениям.
Учитывая значимость фискального права в механизме управления бюджетными ресурсами, следует отметить, что его нормы не способны оказывать влияние на находящиеся за рамками
правового поля причины и условия формирования доходных источников. Так, на сегодняшний день
причинами острой нехватки
доходных источников являются, во-первых, осложнение внешнеполитических отношений с участием Российской Федерации, повлекшее отток инвестиционных ресурсов из экономики России
1
Во-вторых, вхождение в состав России двух новых субъектов
(Республика Крым и город федерального значения Севастополь)
требует значительных финансовых вливаний в экономику этих регионов. Очевидно, что подобные причины, негативно влияющие
на формирование доходной базы бюджета, не могут быть устранены посредством применения отдельных положений фискального
права.
Однако помимо указанных
внешнеполитических факторов
проблемы, связанные с формированием доходной базы публичных фондов на территории России, вызваны несовершенством
законодательства Российской Федерации в обозначенной сфере.
Соответственно, их разрешение подпадает в сферу воздействия
фискального права. Так, анализ нормативных правовых актов позволяет выделить следующие внутригосударственные причины,
негативно влияющие на порядок формирования доходной базы
публичных
фондов: 1) отсутствие действенных механизмов адми-
нистрирования доходных источников. Изложенное обусловлено
.
1
Международные суды принимают политически ангажированные
решения, на основании которых удовлетворяются требования об обращении взыскания на имущество, составляющее казну Российской Федерации. Так, Международный третейский арбитраж в Гааге присудил
акционерам компании «Юкос» 50 млрд. дол., а Европейский суд по правам человека постановил возместить всем акционерам ущерб в размере
1,866 млрд. евро. В 2013 г. Европейский Суд общей юрисдикции вынес
ряд решений, в соответствии с которыми была признана правомерность
антидемпинговых мер, применяемых ЕС к импорту из России минеральных удобрений. В подобной ситуации решения международных судов, в
частности ЕСПЧ, заслуживают критического подхода.
162
тем, что «…сегодня нет ни одного ведомства, для которого было
бы важно увеличение доходов, а не расходов»
1
; 2) бессистемное
применение гражданско-правовых способов регулирования отношений, складывающихся в сфере формирования публичных денежных фондов.
Однако законодатель не стремится устранить обозначенные
причины, находящиеся в рамках финансово-правового поля, посредством корректировки финансового законодательства.
Вместо совершенствования сформированных неэффективных
механизмов правового регулирования государственных доходов
Правительство РФ предпринимает меры, направленные на поиск
дополнительных доходных источников.
Основными такими мерами сейчас являются следующие:
1) увеличение фискальной нагрузки на участников гражданского оборота; 2) принудительное изъятия средств пенсионных накоплений; 3) переложения ряда социально-значимых расходов на
граждан.
На первый взгляд в сферой регулирования фискального права
охватываются только меры, связанные с увеличением фискальной
нагрузки, поскольку именно они напрямую
связаны с механизмом
установления и взимания фискальных обременений.
Однако при внимательном изучении становится понятно, что
и принудительное изъятие средств пенсионных накоплений, и переложение ряда социально-значимых расходов на граждан также
охватываются сферой регулирования права публичных доходов.
Следует отметить, что применяемые правила, на основании
которых происходит формирование публичных денежных фондов
, искажают такие основные принципы функционирования
фискальной системы России, как принцип экономического основания фиска (принцип справедливого распределения фискального бремени), принцип недопустимости необоснованного изъятия
имущества, находящегося в собственности участников гражданского оборота, принцип защиты прав физических лиц и организаций от неправомерных фискальных взиманий.
Регулирование порядка формирования публичных денежных
фондов
в обход обозначенных принципов осуществляется по-
1
Сухова С. То, что происходит — это латание дыр. Беседа с главой
Счетной палаты Голиковой Т.// Коммерсантъ. 2014. 28 июля.
163
средством встраивания финансовых обязательств либо в гражданско-правовую плоскость, либо в сферу управления государственными доходами, что не исключает применения способов
гражданско-правового воздействия. Так, с учетом сложившихся
правил изъятие пенсионных накоплений граждан происходит в
рамках отношений, складывающихся в процессе распределения
государственных доходов между публичными фондами денежных
средств. При таком
раскладе указанные отношения не входят в
предмет регулирования фискального права, а соответственно нет
основания для применения конституционных принципов формирования фискальной системы. Однако, если обратить внимание на
правовую природу пенсионных накоплений граждан, становится
понятно, что по сути при их изъятии речь идет о принудительном
отобрании имущества, находящегося в собственности физических лиц.
Переложение социально-значимых расходов на граждан представляет собой ни что иное как механизм встраивания фискальных взиманий в гражданско-правовую плоскость.
Иными словами, законодатель в стремлении получить дополнительные доходные источники пытается «искусственно» вывести отношения по взысканию принудительных изъятий из сферы
воздействия фискального права.
Необходимо понимать, что
критерии установления принудительных изъятий имеют конституционное закрепление. Так,
Конституция РФ, закрепляя социальные гарантии прав граждан,
определяет тем самым правила, в соответствии с которыми вытекающие из публичных обязательств государства расходы, связанные с социальной защитой населения, ни при каких условиях не
могут перелагаться на граждан.
Нарушение указанных конституционных предписаний
являются недопустимыми и не могут быть оправданы кризисной ситуацией в экономике и нехваткой средства государственного бюджета.
Очевидно, что механизм формирования и распределения
доходных источников, применяемый через призму гражданскоправовой материи, искажается и не соответствует базовым конституционным предписаниям о справедливости и соблюдении
основных гарантий защиты прав участников фискального
право-
отношения.
164
Несправедливый механизм распределения фискального бремени, а также финансовых ресурсов, выражающийся в неисполнении социальных обязательств перед гражданами может вылиться в серьезные конфликты, последствия которых могут повлиять
на государственную целостность. Так, на сегодняшний день мир
охватила борьба за фискальную независимость. Например, посредством проведения референдума фискальную независимость
пытались отстоять граждане
Каталонии. Ранее подобная попытка была предпринята населением Шотландии. Одной из причин
разрушения государственной целостности Украины является «искаженный» механизм распределения финансовых ресурсов, явившийся толчком для отдельных регионов отстоять финансовую независимость.
Внутригосударственные конфликты, основой которых послужила проводимая фискальная политика, имели место и в России.
Например, причиной Соляного
на соль в 1646 г.
1
Кровавое воскресенье 9 января 1905 г. также не
бунта послужило введение налога
обошлось без налогов. Так, одним из требований манифестантов
по Петиции Гапона, которую несли безоружные рабочие на вручение царю, было замена косвенных налогов прямым прогрессивным подоходным налогом
2
.
В конце 1980-х гг. налоги выступили «разменной монетой» в
политическом противостоянии СССР и РСФСР
3
. Так, в соответствии с законом РСФСР «О порядке применении Закона СССР
«О налогах с предприятий, объединений и организаций» предпри-
ятиям, перешедшим под юрисдикцию России, гарантировалась
хозяйственная самостоятельность, устанавливался более благоприятный налоговый режим»
4
.
1
См.: Брызгалин А. В., Берник В. Р., Головкин А. Н. Указ. соч. С. 65—
66.
2
Брызгалин А. В. Этюды о налогах… Прогулки по Миру Налогов
с Аркадием Брызгалиным. Екб., 2013. С. 47.; Майбуров И. А. Теория и
история налогообложения: ученик для студентов вузов обучающихся по
специальности «Налоги и налогообложение». М., 2007. С. 65—66.
3
Майбуров И. А. Указ. соч. С. 65—66.
4
См.: Закон РСФСР от 1 декабря 1990 г. «О порядке применения на
территории РСФСР в 1991 году Закона СССР «О налогах с предприятий,
объединений и организаций»// Документ утратил силу.
165
Автор убежден, что увеличение доходных источников, необходимых для финансового обеспечения предусмотренных законодательными актами расходных обязательств, может быть
осуществлено посредством проведения кропотливой работы, направленной на внесение поправок в финансовое законодательство
по следующим направлениям: 1) совершенствование правил перераспределения доходных источников между уровнями бюджетной
системы; 2) повышение эффективности государственных расходов; 3) совершенствование
правил управления доходными источниками; 4) совершенствование механизмов администрирования
штрафов и иных видов принудительных изъятий; 5) унификация
доходных источников, не относящихся к налогам
1
.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том,
что формирование фискального права направлено на создание
единого правового поля функционирования фискальной системы
государства, подвергающейся в условиях глобализации серьезным изменениям.
Фискальное право базируется на конструкциях и моделях регулирования имущественных отношений, используемых в налоговом законодательстве, сферой регулирования которого в настоящий
момент охватывается ограниченный перечень фискальных
взиманий (принудительных изъятий).
Отношения, регулируемые законодательством о налогах и
сборах, охватываются сферой действия фискального права, а налоговая система является составной частью фискальной системы
государства.
1
Следует отметить, что одно из основных предложений Сове-
та Федерации Федерального Собрания РФ по вопросу формирования
концепции федерального бюджета связано с необходимостью совершенствования законодательства РФ в части некодифицированных платежей, имеющих признаки налога и сбора (см.: Постановление Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 20 апреля
2014 г. № 181—СФ «О предложениях Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации по формированию концепции федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»).
166
2.3. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
РАСХОДОВ БЮДЖЕТА
I. Категория расходов бюджетов широко используется в юридической науке и в законодательстве. В то же время среди ученых отсутствует единство в их понимании. Существует большое
число исследований, посвященных понятию расходов бюджетов
1
Упоминаются различные подходы к их пониманию. В литературе,
например, предлагается рассматривать расходы бюджетов в материальном, в организационном и в юридическом аспекте
риальном, экономическом и юридическом смысле
2
3
; в мате-
. Здесь можно
провести аналогию с различным пониманием термина бюджет в
финансовом праве
4
.
Сложно сформулировать единое понимание расходов бюджетов, которое отражало бы одновременно все их аспекты. В связи
с этим более продуктивным является выявление признаков расходов бюджетов, рассматриваемых с различных сторон, с учетом их
различного понимания.
1. В первую очередь расходы бюджета могут быть рассмотрены в экономическом смысле, как совокупность экономических
отношений. Как известно, именно экономические отношения
являются предметом регулирования финансового права и мно-
.
1
См.: Агамян А. А. К проблеме толкования понятия бюджетных рас-
ходов// Административное и муниципальное право. 2013. № 11; Бабкова Ю. Б. Наука финансового права — о бюджетных расходах// Финан-
совое право. 2009. № 9. С. 7—11; Голубев А. В. Расходы бюджетов как
финансово-правовое понятие// Финансовое право. 2012. № 2. С. 16—21;
Ильин А. В. Правовые основы расходов бюджета. М.: Статут, 2014. С. 21;
Поветкина Н. А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности//
Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 65—70; и др.
2
Финансовое право: Учебник для вузов по спец. «Юриспруден-
ция»/ Отв.ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ,
1999. С. 527—531.
3
Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.,
2004. С. 234—236.
4
См., напр.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право: (основ-
ные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971. С. 16; Комягин Д. Л. К вопросу о
понятии военного бюджета// Финансовое право. 2008. № 2. С. 12; Сат-
тарова Н. А. К вопросу о бюджете// Финансовое право. 2008. № 1. С. 2,
3; и др.
167
гих других отраслей права. При таком подходе расходы бюджетов представляют собой совокупность экономических отношений, в рамках которых осуществляется перемещение бюджетных
средств из бюджетов (от публично-правовых образований) получателям средств из бюджетов. Ю. А. Крохина определяет расходы бюджетов как «публичные, не создающие и не погашающие
финансовых требований непрерывные
затраты государства в виде
строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных
фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций
государства»
1
.
С точки зрения предмета финансового права, стадий публичной финансовой деятельности расходы бюджетов в экономическом смысле охватывают отношения, связанные с распределением
и использованием государственных и муниципальных бюджетных
фондов. Хотя отношения по распределению выделяется не всеми
учеными
2
. Учеными отмечается, что «при функционировании го-
сударственных финансов имеют место два тесно взаимосвязанных процесса: мобилизация финансовых ресурсов в распоряжение государства (уполномоченных государственных органов) и
использование этих средств на различные государственные потребности. Первый из данных процессов выражается в понятии
государственных доходов, второй — государственных расходов»
3
В литературе указывается, что «как бы ни были сложны операции
с государственными денежными средствами, они всегда сводятся либо к поступлениям, либо к их выдаче из государственных
4
касс»
.
Говорить о существовании отношений по распределению
бюджетных средств можно лишь тогда, когда бюджетная система
рассматривается в целом. Здесь на самом деле есть внутренние
(распределительные) отношения, в рамках которых осуществляется распределение денежных средств между бюджетами различ-
.
1
Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм/ Под
ред. Н. И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 228.
2
См., напр.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права/
Под ред. В. М. Манохина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979. С. 20—21.
3
Савин А. Ю. Финансовое право. М.: Финстатинформ, 1997. С. 94.
4
Годме П. М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 65.
168
ных уровней бюджетной системы, между различными публичноправовыми образованиями
1
. Тем не менее, вряд ли можно гово-
рить о таких отношениях в рамках отдельно взятого бюджета. Для
отдельного бюджета существуют лишь отношения по образованию бюджетных средств и отношения по их расходованию. Данное обстоятельство, например, приводит к тому, что инструменты
распределения средств между бюджетами (дотации, субвенции,
субсидии) при их
исследовании в рамках одного бюджета рассматриваются либо как доходы, либо как расходы бюджета. Иными
словами, при таком подходе анализируются не отношения по распределению бюджетных средств, а отношения по образованию и
отношения по использованию бюджетных средств
2
.
Анализ расходов бюджетов в экономическом смысле позволяет увидеть в целом (комплексно) отношения, связанные с выплатой средств из бюджетов, их субъектный состав, объект, содержание, а также определить границы между бюджетным правом и
иными нормами, регулирующими отношения по выплате средств
из бюджетов.
В настоящее время в бюджетном законодательстве пониманию расходов бюджетов в экономическом смысле в определенной
мере соответствует понятие расходного обязательства, если это
обязательство рассматривается как обязательственное отноше-
3
ние
. Хотя более глубокий анализ отношений, связанных с осуществлением расходов бюджетов, позволяет обеспечить выделение не одного, а нескольких отношений при рассмотрении расходов бюджетов как совокупности отношений
4
.
2. Расходы бюджетов в материальном смысле представляют
собой денежные средства, выплачиваемые из бюджетов. В насто-
1
См.: Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. М. В. Карасева. 3-е
изд., перераб. и доп. С. 25; Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В.
Бюджетное право России: Учеб. пособие. С. 18, 72.
2
См.: Пешкова Х. В. Правовое регулирование финансовой помощи
общественно-территориальным образованиям: теория и практика/ Под
ред. М. В. Карасевой. Воронеж: Истоки, 2005. 284 с.
3
См., напр.: Омелехина Н. В. Денежные обязательства в системе
финансовых правоотношений. Новосибирск: Наука, 2015. С. 68—79.
4
Подробнее см.: Ильин А. В. Правовые основы расходов бюджета.
М.: Статут, 2014. С. 17—21.
169
ящее время понятие расходов бюджетов в материальном смысле
закреплено в ст. 6 БК РФ, в соответствии с которой расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования
дефицита бюджета. Ученые, добавляя к такому понятию расходов
бюджетов основания их возникновения и дополняя его уточняющими признаками, указывают
, что «под расходами бюджета в
широком смысле понимаются обусловленные закрепленными в
специальном нормативном правовом акте расходными обязательствами денежные средства, выплачиваемые из бюджетов бюджетной системы РФ в определенном объеме и эффективно используемые уполномоченными органами на строго определенные цели, в
рамках финансирования задач и функций государства
1
.
Понимание расходов бюджетов в материальном смысле взаимосвязано с их рассмотрением в экономическом смысле. Выплачиваемые из бюджета денежные средства являются объектами
экономических отношений, связанных с распределением и использованием бюджетных фондов.
Расходы бюджетов — это не просто денежные (бюджетные)
средства, а средства, которые имеют определенную направленность, вектор движения. В
литературе отмечено, что «законодатель в ситуациях движения денежных средств (процессуальный
аспект) обычно прибегает к терминам «доходы» или «расходы
бюджета», а когда необходимо урегулировать имущественную составляющую, выбирает термин «бюджетные средства» (материальный аспект)»
2
.
Не так давно понимание расходов бюджетов претерпело существенную корректировку. Из состава расходов бюджетов были
выведены денежные средства, выплата которых осуществляется
на возвратной основе (бюджетные кредиты). Ранее такие выплаты
включались в состав расходов бюджетов, в связи с чем традици-
1
Поветкина Н. А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенно-
сти// Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8// СПС «КонсультантПлюс».
2
Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы
правового регулирования в период социально-экономических реформ.
СПб.: Издат. дом С.-Петерб. гос. ун-та, Изд-во юрид. фак. С.-Петерб. гос.
ун-та, 2004. С. 50.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]