Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
концепция бюджетного устройства объективно нуждается в формулировании, развитии целостного научно-теоретического подхода, учитывающего различные тенденции функционирования
государства.
В зарубежных государствах достигнута большая теоретикоюридическая ясность относительно сути бюджетного устройства.
Бюджетное устройство и соответствующие отношения законодательно отрегулированы на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствует обзор иностранной литературы
1
. Детально вопросы
бюджетного устройства исследованы американскими учеными.
Это объясняется тем, что в США активное развитие бюджетной
практики в соответствии с усложненным финансово-правовым
регулированием началось уже в 1785 г., когда получило распространение распределение бюджетных средств в виде федеральной
финансовой поддержки в пользу нижестоящих бюджетов
2
. Иссле-
дование особенностей зарубежного бюджетно-правового регулирования показывает, что в государствах, законодательством которых провозглашен принцип самостоятельности территориальных
бюджетов, подчеркивающий значение отдельного бюджета для
бюджетной и финансовой системы, сложилось довольно высокое качество теоретико-правовых, нормативных основ бюджетного устройства. При этом внимание специалистов к бюджетному устройству напрямую
зависит от осознания роли отношений,
опосредующих функционирование бюджета, для характеристики
государства, установления его правового статуса.
2. Учитывая выводы относительно отдельных характеристик
бюджетного устройства, определим особенности его терминологии с точки зрения формирования понятийно-категориального аппарата бюджетного права.
1
См.: Adrian C. R., Fine M. R. State and Local Politics. Chicago, 1991.
С. 98; Axelrod D.А Budget Quartet: Critical Policy and Management Issues.
№. Y., 1989. С. 135; Palumbo D. Contemporary Public Administration.
London, №. Y., 1993. С. 324; Wilson J. K. American Government. Institutions
and Politics. Lexington, Toronto, 1986. С. 57.
2
Cм.: Grant D., Omdahl L. Указ. соч. С. 26.
91
Считается, что научное познание общей и специальной тер-
минологии имеет важное методологическое значение
1
. В науке
выделено несколько способов формирования юридических понятий. Первый способ охватывает собственно юридические понятия, прямо относящиеся к юриспруденции и в иных науках не
употребляющиеся. Второй способ — возникновение понятий по
типу «органических» в различных областях знания, но используемых в сфере права и приобретших статус правовых («консолидированные» понятия).
Третий способ касается понятий из других областей знания, не имеющих самостоятельного правового
содержания, но получивших значимый для права смысл в связи
с употреблением с юридическими категориями («ассоциированные» понятия)
2
.
На наш взгляд, «бюджетное устройство государства» относится к «ассоциированным» понятиям. Это объясняется следующими доводами.
Понятие «устройство» самостоятельного юридического содержания не имеет. Оно является общим понятием, употребляющимся и на бытовом уровне. Согласно толковым словарям, устройство — «расположение», «соотношение частей», «конструкция»,
«установленный порядок», «механизм», «строй»
3
. Употребление
понятия «устройство» в сочетании с понятиями «бюджет», «государство» «наделяет» его юридическим — финансово-правовым —
смыслом, образуя понятие «бюджетное устройство государства».
Иными словами, характерные черты юридически устоявшихся
категорий определяют финансово-правовой аспект «устройства».
Оставляя за ним значения «механизм», «строй», «конструкция»,
«соотношение частей», «установленный порядок», они ограничивают пределы применения понятия
публичным бюджетным меха-
1
См.: Кузнецов П. У. Административная реформа в контексте фор-
мирования электронного правительства: терминологические проблемы
// РЮЖ. 2012. № 3. С. 37—47.
2
См.: Тарасов Н. Н. Методологические проблемы современного
правоведения: автореф. дис. … д. ю.н. Екатеринбург, 2002. С. 33—34.
О становлении категорий финансового права см.: Бельский К. С. Указ.
соч. С. 25—31.
3
См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 781; Ушаков
Д. Н. Указ. соч. С. 871.
92
низмом — государственным хозяйством, позволяя относить его к
разряду финансово-правовых категорий. Это объясняет предпринятый подход исследования сущности бюджетного устройства государства на основе выявления взаимосвязанных характеристик
бюджетного метода ведения государственного хозяйства, а также
«строя» — нормативного правового регулирования бюджетного
устройства; «конструкции», «соотношения частей» — состава
элементов бюджетного устройства; «установленного порядка» —
организационно-
процедурных основ бюджетного устройства1.
Наделение «устройства» финансово-правовым значением
выражает «специализацию» понятия. Она обусловлена особым
составом и статусом задействованных в данной сфере субъектов
(государство, публично-правовые образования, иные субъекты,
задействованные в реализации бюджетного устройства), а также
взаимосвязью бюджетного устройства и ведения государственного хозяйства, выявленной в предыдущем параграфе. Бюджетное
устройство связано с такой характеристикой
государства, как нормативное и организационное упорядочение ведения бюджетных
«дел» государством, к ведению которого относятся публичные
финансы, т. е. бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
Таким образом, категория «бюджетное устройство государства» в аспекте становления понятийно-категориального аппарата
юридической науки знаменовала придание специального значения устоявшимся понятиям и категориям, совершенствование
их
содержания.
В связи с обозначенными свойствами бюджетного устройства
государства напомним, что законодательство России его понятие
и содержание на дефинитивном уровне не закрепляет. Поэтому,
выявив прежде неоднозначность теоретико-правового понимания
бюджетного устройства, особенности формирования терминологии, мы подходим к задаче определения его сущности. Это позволит сформулировать дефиницию, максимально полно
охватываю-
щую свойства исследуемой категории.
1
Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России: монография. Мо-
сква: ИНФРА-М, 2014.
93
3. В науке признано, что сущность явлений познается в свя-
зях одних явлений с другими
1
. Поэтому целям исследования сущ-
ности бюджетного устройства способствует анализ его известных
сторон «на фоне» признаков иных категорий, характеризующих
государство, что, в свою очередь, позволит установить иные особенности бюджетного устройства.
3.1. Как было замечено, в основу терминологического обозначения бюджетного устройства государства положена категория «устройство государства»— «государственное устройство».
В связи
с этим необходимо обратиться к сути категории «государственное устройство», выявить ее влияние на содержание бюджетного устройства. Целесообразность постановки подобного вопроса объясняется также и тем, что по своей природе финансовое
право относится к разряду государствоведческих наук, в силу чего
информационную нагрузку выполняет исследование финансовоправовых категорий во взаимосвязи
категориями
2
.
с государственно-правовыми
Согласно распространенному в юридической науке подходу,
государственное устройство охватывает особенности правового
статуса территориальных (публично-правовых) образований в составе государства, связанные с осуществлением государственной
власти (государственным суверенитетом), управления уполномоченными органами, а также с административно-территориальной
структурой государства; систему взаимоотношений между «центральной» властью государства и территориальными образовани-
3
ями
. По критерию типа государственного устройства государства
делятся на унитарные (Италия, Польша, Венгрия, Англия, Франция, Япония, Китай, Швеция и др.) и федеративные (Россия, ФРГ,
США, Канада, Австралия, Индия, Союзная Республика Югос-
1
См.: Райбекас А. Я. Вещь, свойство, отношение как философские
категории. Томск, 1977. С. 132.
2
См. также: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мо-
ниторинг в современной России. С. 121.
3
См.: Румянцев О. Р. Основы конституционного строя России:
понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 20; Чертков
А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые ос-
новы. М., 2009. С. 10—14.
94
лавия, Бразилия и др.)1. Первые характеризуются политическим
единством, неделимостью, отсутствием у территорий в их составе
самостоятельного статуса, в т. ч. бюджетного; вторые — наделением территорий относительно самостоятельным статусом
2
. Ука-
занные свойства унитарных и федеративных государств являются
наиболее общими отличительными их чертами, обуславливающими их финансово-правовые различия.
Определим финансово-правовые — бюджетно-правовые —
особенности характеристики государств различных типов. Такой
подход позволит сделать вывод о специфике бюджетной деятельности, бюджетного метода ведения государственного хозяйства
государств различных типов, а значит, о
предпосылках установления юридической конструкции их модели бюджетного устройства
в том или ином содержании.
Анализ законодательства различных государств показывает,
что структура бюджетной системы устанавливается в зависимости от административно-территориальной структуры государства.
Так, согласно зарубежному законодательству, бюджетная система унитарных государств включает два звена: государственный
бюджет и местные бюджеты (коммуны — во
Франции; области,
провинции, коммуны — в Италии); бюджетная система федеративных — три звена: государственный (федеральный) бюджет,
бюджеты членов Федерации (ландов (земель) — в ФРГ; штатов —
в США, Нигерии, Бразилии; провинций — в Канаде; субъектов
РФ — в Российской Федерации) и местные бюджеты
3
.
1
См., напр.: гл. 1 Коммунального закона Швеции 1977/179; ст. 5
Конституции Италии 1947 г. // Конституции зарубежных государств.
С. 132—159; ст. 20, 28 Основного закона ФРГ; разд. I Конституции Французской Республики 1958 г.; ст. 1 Конституции Бразилии. См. также: гл. 3
Конституции РФ.
2
См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс
лекц. М., 1997. С. 149; Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. P. 96—97; Wilson
J. K. Указ. соч. P. 29.
3
По анализу ст. 1, 5, 72, гл. 8 Конституции РФ; преамбула, ст. 28
Основного закона ФРГ; ст. 72 Конституции Французской Республики;
ст. 114 Конституции Италии; ст. 137 Конституции Испании; ст. 18 Конституции Бразилии. Региональное законодательство федеративных государств также закрепляет основы построения разноуровневой бюджетной
системы.
95
Реформирование административно-территориального деления государства, в свою очередь, приводит к изменению структуры бюджетной системы. Например, в результате проведения
муниципальной реформы в Бельгии в 1976 г. упразднены мелкие
административные единицы (число муниципальных образований
было сокращено с 2359 до 596)
1
. Это привело к сокращению коли-
чества местных бюджетов и увеличению их объема. В свою очередь, присоединение новых территорий к государству усложняет
его административно-территориальное деление, а значит, и структуру бюджетной системы (увеличение количества бюджетов)
(пример Акта о соединении с Шотландией: Конституционный акт
Великобритании 1707 г.)
2
.
Отличительные черты государственного устройства обуславливают также особенности формирования и функционирования
бюджетов бюджетной системы, полномочия публично-правовых
образований по отношению к ним, образно говоря, возможности
«распределения» государственного суверенитета между публично-правовыми образованиями.
Нормативные требования к формированию и функционированию бюджетной системы унитарных государств основаны на том,
что бюджеты всех
уровней публично-правовых образований в составе государства по принципу единства объединяются в государственный бюджет, поэтому подвергаются управлению со стороны
самого государства. Например, государственный бюджет Китая
объединяет бюджеты провинций, автономных районов, городов,
уездов и др. (п. п. 2, 4 Закона о бюджете КНР)
3
.
Включение бюджетов публично-правовых образований в общегосударственный бюджет означает подчинение их бюджетной
компетенции превалирующему статусу государства. Бюджеты
нижестоящих уровней по отношению к государственному разрабатываются и исполняются при активном «участии» «центральных» органов власти в бюджетном процессе. Бюджетный процесс
и бюджетный контроль общегосударственного и местного уровня
«сливаются» вследствие централизации
управления. Это свиде-
1
См.: Черкасов А. И. Местное управление в зарубежных странах:
реформы и тенденции развития // РЮЖ. 2012. № 1. С. 97—105.
2
Конституции зарубежных государств. С. 11—13.
3
По матер.: Комягин Д. Л. Указ . соч. С. 55—63.
96
тельствует о неприменимости в унитарных государствах принципа самостоятельности бюджетов, характерного для федеративных
государств.
Следовательно, превалирующая роль общегосударственного
бюджета, низкий уровень самостоятельности территориальных
бюджетов объясняются тем, что в унитарных государствах значительная часть государственных функций находится в ведении
«центральных» органов власти, ответственных за финансовую
деятельность нижестоящих
органов1. Например, во Франции государственная администрация включает три уровня: центральные и
децентрализованные государственные службы и государственные
учреждения. Центральные службы напрямую подчинены министрам и государственным секретарям. Децентрализованные государственные службы, государственные учреждения реализуют
полномочия в административных округах
2
.
В унитарных государствах носит централизованный характер и финансово-правовое регулирование. Регионы в целях формирования доходов их бюджетов наделены правом взимать лишь
небольшое число местных налогов, при этом их начисление контролируется государством
3
. Например, области Италии имеют в
распоряжении отчисления от доходов государства, а также местные налоги в зависимости от затрат на финансирование выполнения их «обычных» функций (ст. 119 Конституции Италии). Такое
разграничение государственных и территориальных доходов в
пользу государственного бюджета усиливает роль бюджетного регулирования в связи с зависимостью территориальных бюджетов
от отчислений доходов из бюджета государства в рамках межбюджетных отношений «по вертикали».
Своего рода интеграция муниципальных бюджетов в бюджет
унитарного государства — одна из предпосылок того, что пере-
1
По анализу: разд. V Конституции Италии; разд. VIII Конституции
Испании; гл. VII Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446
от 14 нояб. 1901 г. (Италия).
2
По анализу разделов I—V, ХII Конституции Французской Респу-
блики. См. также: Евдокимов А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // ФП. 2007. № 7. С. 13—20.
3
По анализу: ст. 84 Конституции Японии; ст. 119 Конституции Ита-
лии; ст. 133 Конституции Испании.
97
чень вопросов местного значения, в т. ч. финансово-бюджетных,
устанавливается не в одном законе, нацеленном на регулирование местного самоуправления, а в нескольких, упорядочивающих
различные сферы государственной деятельности (Дания)
1
. Это
характеризует отличия федеративных государств от государств
унитарных, не всегда нуждающихся в целостном урегулировании
конфликтных вопросов установления и разграничения государственной и региональной компетенции.
Таким образом, особенности бюджетно-правовых характеристик унитарных государств обусловлены свойствами соответствующего типа государственного устройства. Применительно
к рассматриваемой сфере они заключаются в следующем: двухуровневая
бюджетная система, сформированная в соответствии
с двухуровневым административно-территориальным делением;
подчинение бюджетов публично-правовых образований единому
государственному бюджету; слияние бюджетного процесса и бюджетного контроля относительно государственных и территориальных бюджетов; ограниченный объем бюджетной компетенции
публично-правовых образований; централизованное финансовоправовое регулирование.
В федеративных государствах сложился иной подход к фор-
мированию
и функционированию бюджетов разных уровней бюджетной системы, соответственно, реализации бюджетной компетенции субъектов федерации, муниципальных образований.
В условиях децентрализации управления публично-правовые образования наделены довольно широкой бюджетной компетенцией,
их бюджеты функционируют самостоятельно при ограниченном
влиянии федеральных органов власти. Это означает установление
в законе следующих принципов бюджетной системы: самостоятельность бюджетов; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля на территориальных уровнях;
разграничение доходов и расходов, источников финансирования
дефицита между бюджетами бюджетной системы, учитывающее
разграничение бюджетной компетенции в соответствии с предме-
1
См.: Соколова О. С., Соколова Е. Д. Информационно-аналитиче-
ское обеспечение оптимизации экономического администрирования в
муниципалитете Копенгагена // ЗиЭ. 2009. № 12. С. 57.
98
тами ведения субъектов федерации и вопросами местного значения и др. (в России — гл. 5 БК РФ).
Отмеченное подчеркивает актуальность вопросов разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований,
делая их частью конституционного регулирования
1
. Так, по Ос-
новному закону ФРГ, Федерация и земли самостоятельны, независимы друг от друга в осуществлении финансовой (бюджетной)
деятельности; раздельно несут бюджетные расходы на решение
своих задач. В отдельных случаях «финансовым законом» могут
устанавливаться общие принципы бюджетного права и проведения бюджетной политики для Федерации и земель (ч. 1 ст. 104
а(1),
ст. 109(2)).
Согласно устоявшемуся в федерациях бюджетно-правовому
регулированию, если федеральный «финансовый закон» оказывает влияние на бюджетные правоотношения регионального уровня,
необходимо определить направления возможного влияния
2
. Важ-
но также нейтрализовать последствия такого влияния, выражающиеся, например, в недостатке финансовых средств у территорий,
предоставлением дополнительных средств из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регулирования.
Как правило, на федеральном уровне не устанавливаются
ограничения в твердой сумме на объемы заимствований региональных органов власти, в т. ч. в виде
кредитования из государственного бюджета. Во многих государствах региональные органы самостоятельно устанавливают ограничения на объем долга,
создание резервных фондов для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита (США, Мексика, ФРГ)
3
. В России на федераль-
1
По анализу: ст. 71—73; разделы 8, 10 Конституции США 1787 г.;
ст. 20—37, 70—82, 91—а, разд. Х Основного закона ФРГ; ст. 23, 24, гл. 3
Конституции Бразилии; разд. 2 Органического закона о федеральной публичной администрации (Мексика, 22 дек. 1976 г.); Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 г. (ФРГ) // Там же. С. 438—446; ст. 153
Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Kantor Z. The Hungarian
Status Law: nation building and /or minority protection. S., 2004. P. 58—87;
Morris R., Baskin L. The Framing of the Federal Constitution. W., 1986.
P. 25—35, 103.
2
П. 5 § 95 Регламента Бундестага ФРГ.
3
Например, согласно ст. 141 Конституции Земли Гессен (ФРГ), «де-
нежные средства могут быть взяты в кредит только в случае чрезвычайной надобности».
99
ном уровне установлено правило соответствия предельного объема заимствований субъектов РФ, муниципальных образований
сумме, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета (ст. 106 БК РФ). Напротив, в унитарных
государствах централизованно установлены жесткие ограничения
на осуществление территориальных заимствований
1
. Это объяс-
няется тем, правительство государства несет ответственность за
задолженность нижестоящих бюджетов.
В связи с проявлением сущности федеративного типа государственного устройства в сфере бюджетной деятельности государства в науке сформулировано понятие «бюджетный федерализм»,
отражающее одноименный принцип бюджетного права2. Бюджетный федерализм исследуется многими учеными3. Он рассматривается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и ее субъектов на основе децентрализации,
баланса общегосударственных и территориальных интересов.
Принцип федерализма в бюджетном праве определяет самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой бюджетной политикой4.
Это означает, что, например, в современном Российском государстве принимается не один государственный бюджет, а «целая
1
См., напр.: ст. 87 Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета
№ 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия).
2
См.: Тедеев А. А., Парыгина В. А. К вопросу о некоторых принци-
пах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной
деятельности // Налоги. 2010. № 1. С. 11—14.
3
См.: Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма.
М., 2002. С. 17; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект:
автореф. дис. … к. ю.н. М., 1999. С. 3—20; Каюров Е. А. Общая характе-
ристика истории становления и развития в России идей бюджетного федерализма // История государства и права. 2013. № 4. С. 46—52; Крохина
Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 39—74; Утешев
Р. Р. Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федера-
ции и Канаде: Сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. … к. ю.н.
М., 2004. С. 3—4; Фадеев Д. Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис. … к. ю.н. М.,
2003. С. 3—20.
4
См.: Галицкая С. В. Указ. соч. С. 17.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]