Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
В целом, в настоящий момент более восьми тысяч различных
типов государственных учреждений выступают в роли администраторов «скрытых» фискальных взиманий, которые законодателем позиционируются в качестве доходов от платных услуг,
оказываемых казенными и бюджетными и автономными учреждениями. При этом в отличие от казенных учреждений доходы,
полученные бюджетными и автономными учреждениями
от оказания платных услуг, не являются доходами бюджета, а соответственно, поступают в распоряжение бюджетного и автономного
учреждения.
В-пятых, полномочиями по администрированию доходов публичных денежных фондов помимо государственных органов обладают коммерческие организации, что абсолютно несвойственно
их правовой природе. Например, сегодня взимание платы в возмещение вреда,
причиняемого автомобильным дорогам, базируется
на функционировании системы «Платон», финансовое обеспечение которой осуществляется в рамках концессионного соглашения за счет средств федерального бюджета. Иными словами, особенность механизма взимания этой платы состоит в том, что «…
между плательщиками сборов и государством появилось частное
юридическое лицо»
1
.
Такой механизм мобилизации доходов, появившийся в российском законодательстве, не вписывается в сложившиеся принципы и порядок реализации государственных полномочий. Как
справедливо отмечается в правовой доктрине, «…если плата относится к разряду фискальных платежей, то должен применяться
общий порядок перечисления собираемых средств в бюджет, исключающий посредников».
В-шестых, разрабатываемой
государственными органами
концепцией единства регулирования фискальных взиманий (принудительных изъятий) не охватываются отдельные фискальные
взимания, установление которых противоречит конституционным
предписаниям о гарантиях социальной защиты населения. Так,
ярким примером нарушения положений Конституции РФ о социальных гарантиях граждан является введение взносов на капи-
1
Родин В. Система Закрепление единого, целостного механизма
установления и администрирования Платон противоречит Конституции
РФ// Парламентская газета. 16 дек. 2015 г.
151
тальный ремонт многоквартирных домов. Установление данных
фискальных обременений представляет собой не что иное как
переложение обязательств государства по финансовому обеспечению расходов на капитальный ремонт на граждан
1
.
Введенная в ноябре 2015 года плата в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам транспортными средствами,
имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн,
является нарушением конституционных предписаний о недопустимости установления таможенных границ, пошлин, сборов и
каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств
2
.
Рассматриваемая плата, а также механизм ее взимания заимствованы из зарубежной практики. Так, в середине 2000-х годов
в правовой доктрине США рассматривался вопрос о введении
платы за пробег по автомобильным дорогам вместо существующего motor fuel tax, взимание которого не позволяет обеспечить
возмещение расходов, которые несут штаты в сфере дорожного
хозяйства
3
.
Иными словами, в рассматриваемом случае происходит «превращение» фискального взимания налогового типа в компенсационный платеж, не охватываемый сферой действия налогового
законодательства, что не вписывается в концепцию единства регулирования фискальных платежей
4
.
1
Вопреки обозначенному подходу высшие судебные инстанции отметили, что установление взносов на капитальный ремонт не свидетельствует о снижении установленного федеральным законодателем уровня
правовых гарантий граждан. (Определение Верховного Суда Российской
Федерации от 2 декабря 2015 г. №5—АПГ15—128, Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2016 г. № 10—П).
2
Обозначенный платеж установлен Федеральным законом о 8 ноя-
бря 2007. г. № 257 «Об автомобильных дорогах города» и Постановлением Правительства РФ от 14 июня 2013 года № 504 «О взимании платы в
счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего
пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн».
3
Forkenbrock D. Implementing a mileage-based road user charge//
Public works management & Policy. Vol. 10. № 2. October. 2005 p. p. 87—
100.
4
Васянина Е. Л. Государственные доходы требуют единого регули-
рования// Бизнес, менеджмент и право. 2015. № 2. С. 100—105.
152
В-седьмых, анализ практики применения законодательства
позволяет сделать вывод о том, что в ряде случаев государственные органы наделены неограниченными полномочиями в сфере
фискального администрирования и контроля. Иными словами, администраторы доходных источников осуществляют обязанности,
которые не закреплены законодательными актами. Сложившийся
подход основан на «…существовавшем на протяжении столетий
в России «вотчинном
» методе управления, проявляющемся в наделении уполномоченного органа в пределах территории или отрасли неограниченными полномочиями»
1
.
Например, сегодня налоговые органы осуществляют не предусмотренную налоговым законодательством Российской Федерации форму контроля — контроль за расходами физического лица.
Они применяют расчетный путь определения сумм налогов с расходов, не подтвержденных доходами, как средство защиты интересов бюджета в целях соблюдение баланса частных и публичных
интересов
2
.
Указанная негативная практика налоговых органов была пресечена Верховным Судом РФ. Так, Суд указал, что факт приобретения имущества, в отсутствии иных доказательств, не свидетельствует о получении физическим лицом дохода в размере стоимости этого имущества и об уклонении от уплаты налога на доходы
физических лиц
3
.
Другим примером превышения фискальными администраторами предоставленных им полномочий является осуществление
территориальными инспекциями Федеральной налоговой службы
контроля за трансфертными ценами, который согласно положениям НК РФ относится к исключительному ведению Федеральной
1
Запольский С. В. Об эволюции исполнительной власти и методах
ее осуществления// Оппонент. 2015. № 12. С. 12—14.
2
Апелляционное Определение судебной коллегии по гражданским
делам Белгородского областного суда от 20 августа 2013 по делу № 33—
2588/2013; Апелляционное Определение судебной коллегии по граждан-
ским делам Белгородского областного суда от 3 сентября 2013 по делу
№ 33—3283/2013.
3
Апелляционное определение Кировского областного суда от 14
апреля 2015 г. № 33—1445; Обзор судебной практики № 2 (2015), утвержден Президиумом ВС РФ 26. 06. 2015 г.; Письмо ФНС России от 16.
11. 2015 г. №БС-4—11/20019@.
153
налоговой службы России. Так, в силу прямого запрета, установленного в абзаце 3 пункта 1 статьи 105.17 НК РФ, контроль соответствия цен, примененных в контролируемых сделках, не может
быть предметом выездных и камеральных проверок.
Вместе с тем, практика применения НК РФ складывается
иным образом. Так, Верховный Суд РФ поддержал позицию Федеральной налоговой
службы и Министерства финансов РФ о
том, что территориальные налоговые органы вправе проводить
проверки цены для целей налогообложения даже если сделка не
является контролируемой
1
.
На современном этапе правового регулирования сложившаяся
ситуация связана с тем, что закрепленные нормативными правовыми актами государственные функции «подменяют» обязанности органов исполнительной власти, что приводит к размыванию
границ полномочий властных субъектов.
Исследуя функции государственного управления Г. В. Ф. Гегель писал, что «…подобно тому как деятельность ведомств есть
исполнение
есть связанное со случайностью право»
обязанностей, так и осуществляемая ими функция
2
. Соответственно опре-
деление границ полномочий органов власти, в том числе в сфере
реализации процедур мобилизации доходов в публичные фонды,
возможно только в условиях четко закрепленных на законодательном уровне обязанностей, выполнение которых «одновременно
является реализацией прав в отношении конкретных субъектов
правоотношений»
3
.
На основании проведенного анализа законодательства, судебной практики, а также правовой доктрины по проблемам управления бюджетными ресурсами, автор приходит к следующим выводам.
1
Апелляционное определение Кировского областного суда от 14
апреля 2015 г. № 33—1445; Обзор судебной практики № 2 (2015), утвержден Президиумом ВС РФ 26. 06. 2015 г.; Письмо ФНС России от 16.
11. 2015 г. №БС-4—11/20019@.
2
Гегель Г. В. Ф. Философия права. Издательство «Мысль». 1990.
С. 333.
3
Ласкина Н. В., Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному
закону от 4 мая 2011 г. № 99 —ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности (постатейный)// СПС «КонсультантПлюс»
154
Во-первых, необходимо принять комплекс мер, направленных
на закрепление критериев определения оптимального уровня фискальной нагрузки на участников гражданского оборота, не препятствующего социально-экономическому развитию государства.
Во-вторых, концепция единства регулирования процедур
мобилизации доходов в публичные денежные фонды должна базироваться на установленной НК РФ модели фискального администрирования и
контроля, что исключает возможность передачи
полномочий в указанной сфере коммерческим организациям.
В-третьих, из механизма администрирования фискальных
взиманий следует исключить государственные учреждения, находящиеся в ведении государственных органов исполнительной
власти и оказывающие услуги, являющиеся необходимыми для
реализации государственными органами властных полномочий.
Полномочия по оказанию названных услуг должны быть переданы
государственным органам исполнительной власти, в веде-
нии которых находятся эти государственные учреждения.
Такой подход позволит перевести плату за данные услуги из
разряда «скрытых» фискальных взиманий в статус государственной пошлины, охватываемой сферой действия налогового законодательства, что соответствует концепции единства регулирования
фискальных взиманий.
Кроме того, это позволит сократить бюджетные расходы на
финансирование деятельности государственных учреждений, целью создание которых является оказание государственных услуг,
напрямую относящихся к полномочиям органов государственной
власти.
В-четвертых, целесообразно рассмотреть следующие варианты совершенствования действующего законодательства в сфере
управления бюджетными ресурсами: а) создание единого кодекса
государственных доходов, что позволит унифицировать процедуры мобилизации фискальных доходов государства; б)
расширение сферы применения НК РФ посредством инкорпорации в него
существующих вне пределов налогово-правового регулирования
фискальных взиманий; в) принятие закона, регламентирующего
порядок установления и взимания фискальных обременений, не
охватываемых НК РФ.
В-пятых, единый реестр доходных обязательств наряду с до-
ходами бюджетов должен охватывать доходы публичных денеж-
155
ных фондов, сформированных за рамками бюджетной системы
Российской Федерации.
Обозначенный подход направлен на унификацию правил регулирования фискальных взиманий в соответствии с конституционными предписаниями о законности установления налогов и
сборов.
Кроме того, создание единого реестра источников доходов публичных денежных фондов позволит сдержать произвол органов
государственной власти в сфере установления
фискальных обременений и обеспечить снижение уровня фискальной нагрузки
на участников гражданского оборота путем их освобождения от
уплаты тех фискальных взиманий, которые не будут включены в
этот реестр
1
.
2.2. ФИСКАЛЬНОЕ ПРАВО В МЕХАНИЗМЕ УПРАВЛЕНИЯ
БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ
Разрешение проблем, возникающих в сфере управления бюджетными ресурсами, видится в развитии такой подотрасли, как
право публичных доходов (фискальное право), место которой в
системе финансового права предопределено порядком осуществления деятельности государства по управлению финансовыми
ресурсами и публичными доходами.
Мысли о существовании фискального
права имеют закрепление как в российской, так и иностранной юридической литературе. Например, отмечается, что регулирование имущественных
отношений в разных сферах осуществляется по формуле «общее
право — специальное право». Таким же образом в публично-правовой сфере сформировалось право фиска (фискальное право)
2
В подтверждение изложенного Г. А. Воробей отмечает, что «…поскольку все без исключения источники доходов всей бюджетной
.
1
Идея об освобождении от уплаты неналоговых сборов, не вклю-
ченных в реестр доходных источников, обсуждалась и была одобрена
президентом России на встрече с главой Торгово-промышленной палаты
(ТПП). Владимир Путин поддержал создание единого реестра неналоговых сборов// Коммерсантъ 19 декабря 2015 г.
2
Винницкий Д. В. Российское налоговое право. СПб. 2003. С. 64.
156
системы страны выполняют главным образом фискальную функцию, целесообразно объединить их в одну такую подотрасль финансового права, каковой должно быть фискальное право»
1
. Иное
видение фискального права предложено И. Т. Тарасовым, который
отмечал, что содержание фискального права составляют имуще-
2
ственные права государства
.
Анализ работ зарубежных авторов позволяет прийти к выводу, что в некоторых государствах, например в Великобритании,
прослеживается тенденция к выделению права публичных доходов в качестве самостоятельного правового образования
3
.
Недостаточная изученность на современном этапе развития
законодательства и правовой доктрины вопроса о роли права публичных доходов в механизме формирования публичных денежных фондов обусловлена особенностями становления юридической науки в советский период, когда «…разработка финансовоправовых проблем …казалась делом неактуальным и бесперспективным, поскольку юридическая наука была охвачена ожиданием
отмирания финансов»
4
. Более того, «…сами проблемы, ставив-
шиеся авторами XVIII — начала XX века носили политический и
конституционный характер в преломлении в экономическую плоскость, нежели в конкретный финансово-правовой аспект»
5
.
Положения, регулирующие отношения в сфере управления
финансовыми ресурсами, содержатся во многих нормативных
правовых актах, являющихся источниками различных отраслей
права. Таким образом, право публичных доходов (фискальное
право) охватывает собой обширную сферу регулирования, что с
учетом позиций, выработанных в теории права, позволяет охарак-
1
Воробей Г. А. Фискальное право Республики Беларусь// Налоги
(газета). 2011. № 42.
2
Финансы и налоги: очерки теории и политики. М. 2004. С. 50—51.
3
Lee №. Revenue Law: Principles and Practice. 32 ed. Total Publishing.
2014// http://www.amazon.co.uk/Revenue-Law-Principles-Natalie-Lee/
dp/1780434316#reader_1780434316 (Дата обращения 10 августа 2015
года); Tiley J., Loutzenhiser G. Revenue law: Introduction to UK Tax law;
Income tax; capital gains tax; Inharitance tax. Oxford Pertland, Oregon.2012//
4
Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. С. 270.
5
Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки.
С. 126, 127.
157
теризовать его в качестве вторичного интегрированного комплексного образования
1
.
Не являясь кодифицированным законодательство, регулирующее отношения в сфере формирования публичных денежных фондов, «…представляет собой нормативный массив, не прошедший
еще должной научной и технико-юридической обработки, «сооружение», работы по отделке которого не завершены»
2
. Отсутствие
единого кодифицированного акта, распространяющегося на сферу управления финансовыми ресурсами, осложняет реализацию
процесса применения финансово-правовых механизмов при регулировании отношений в обозначенной сфере. Процедуры администрирования фискальных взиманий, а также правила исполнения обязанности по формированию публичных денежных фондов
нуждаются в серьезной корректировке.
Выделение права публичных доходов государства
в качестве
подотрасли финансового права связано с юридической техникой
систематизации нормативных правовых актов, проведение которой позволит унифицировать правила регулирования отношений
в сфере формирования публичных доходов, поступление которых
обеспечивается государственным принуждением.
Очевидно, что фискальное право обладает собственной системой. Если исходить из пандектной структуры отрасли права, то
можно выделить общую часть
фискального права, включающую
общие положения, применяемые при регулировании фискальной
системы, и особенную часть, охватывающую отдельные разновидности фисков.
Общая часть фискального права содержит положения о финансовых обязательствах, принципах регулирования отношений,
складывающихся в сфере формирования публичных денежных
фондов, общие условия установления фискальных взиманий, ме-
1
Например, С. С. Алексеев охарактеризовал в качестве вторично-
го интегрированного комплексного образования право государственной
собственности, поскольку юридические нормы, регулирующие отношения государственной социалистической собственности содержатся во
многих основных отраслях советского права. См.: Алексеев С. С. Собрание сочинений: в 10 т. Т. 2: Специальные вопросы правоведения. М.,
2010. С., 117— 118.
2
Мамутов В. К. Хозяйственное право. Избранные труды. Екатерин-
бург: Бизнес, менеджмент и право, 2008. С. 67.
158
ханизм их администрирования, положения о контроле за исполнением должником обязанности по формированию публичных
денежных фондов, а также институт защиты прав участников фискальных правоотношений. Выделение общей части фискального
права позволит обеспечить единство регулирования отношений,
складывающихся в сфере управления финансовыми ресурсами.
Особенная часть фискального права охватывает отдельные
виды фискальных взиманий, институт
фискального деликтного
права, в рамках которого закрепляется правовой режим финансовых обязательств, возникающих из деликта. Выделение особенной части фискального права направлено на закрепление особенностей правового регулирования отдельных разновидностей
фисков, как-то: налогов, сборов, страховых взносов, природоресурсных платежей; фискальных взиманий, существующих в плоскости внешнеэкономических отношений, являющихся мерами
тарифного регулирования (таможенные пошлины) и мерами нетарифного регулирования (антидемпинговые, компенсационные
пошлины); принудительных изъятий, экономическое основание
которых обусловлено наличием противоправного деяния лица и
связано с процессами криминализации деяний и пенализации.
Выделяя право публичных доходов в качестве подотрасли в
системе финансового права в теоретическом и практическом плане необходимо рассмотреть вопрос о
соотношении фискального
права (права публичных доходов) и налогового права.
На сегодняшний день налоговое право, получив в силу чрезмерной публичности стремительное развитие, регулирует узкий
участок отношений в области формирования фондов денежных
средств. Только некоторая часть фискальных взиманий, поступающих в публичные фонды, охватывается сферой налогово-правового регулирования. Так, в
предмет налогового права входят отношения по установлению, введению, взиманию налогов и сборов.
Однако, «…налоги и сборы, хоть и существенные, но не единственные источники доходов бюджетной системы государства…
иные, так называемые неналоговые, источники доходов как бы дополняют налоговые, которые составляют примерно 10—20% всех
доходов государства»
1
.
1
Воробей Г. А. Фискальное право Республики Беларусь// Налоги.
2011. № 42.
159
Несмотря на проблемные вопросы, складывающиеся в прак-
тике применения налогового законодательства
1
, налоговое право
закрепляет достаточно совершенную, выстроенную на основе
конституционных предписаний модель управления бюджетными
2
ресурсами
.
Фискальное право должно базироваться на конструкциях и
моделях регулирования имущественных отношений, используемых в налоговом праве, сферой регулирования которого охватывается ограниченный перечень фискальных взиманий (принудительных изъятий). Иными словами, отношения, регулируемые
законодательством о налогах и сборах, охватываются сферой действия фискального права, а налоговая система является составной
частью фискальной
системы государства.
Итак, фискальное право регулирует отношения, складывающиеся в сфере становления и развития фискальной системы государства, включающей в себя следующие элементы: 1) регулирование оснований возникновения фискальных обязательств; 2) материально-правовое регулирование фискальных взиманий и иных
принудительных изъятий; 3) процессуально-правовое регулирование фискальных взиманий и иных принудительных изъятий.
1
Следует отметить, что несовершенства налогового законодатель-
ства в части регламентации взыскания задолженности по налогам выражается в том, что в ряде случаев такие правила не имеют закрепления
в НК РФ, а сформулированы лишь в текстах решений (актов) высших
судебных инстанций. Например, положения о взыскании не удержанной налоговым агентом суммы налога с доходов, перечисленных нерезиденту, закреплено в постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июля
2013 г. № 57. Указанные положения являются исключением из общего
закрепленного НК РФ правила о невозможности применения в отношении налогового агента механизма принудительного взыскания налога, не
удержанного с доходов, выплаченных налогоплательщику.
2
Подобные правила администрирования фискальных взиманий
имеют закрепление в Федеральных законах от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ
«О страховых взносах в Пенсионный Фонд, Фонд социального страхова-
ния, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» и от
27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской
Федерации». Модель администрирования страховых взносов, изложенная в указанных законах во многом повторяет правила, закрепленные в
НК РФ.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]