Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы). Монография
.pdf
вариваемую каким-либо целевым направлением средств1; как
бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету безвозмездно и безвозвратно для покрытия текущих расходов, при
недостаточности собственных доходов и других средств бюджетного регулирования2.
С помощью дотаций средства бюджетной системы распределяются между ее элементами более равномерно, а «дотационные
регионы» получают возможность выравнивания своей минимальной бюджетной обеспеченности и выполнения собственных расходных обязательств. Прослеживается связь вида межбюджетного
трансферта и его функции: «дотация — выравнивание».
Межбюджетные субсидии являются одним из основных
видов трансфертов. В отличие
от дотаций и субвенций, понятие субсидии в бюджетном законодательстве, действующем до
БК РФ, не определялось. Между тем, субсидия обладает рядом
специфических признаков. Общим условием получения субсидий является долевое финансирование целевых расходов (софинансирование).
Отметим тот факт, что в действующей редакции БК РФ в од-
них статьях говорится о межбюджетных
субсидиях (ст. ст. 21, 31,
41 БК РФ), а в других — просто о субсидиях (ст. 129, 132, 135 и
др.). Возможно потому, что в последнем случае они расположены
в главе, посвященной межбюджетным трансфертам. Между тем
такая неоднородность «размывает» признаки субсидии как межбюджетного трансферта и требует приведения содержания норм
БК в этом разрезе к «единому знаменателю
»: в тех случаях, когда
средства перечисляются из одного бюджета в другой, речь идет
о межбюджетной субсидии, а если это условие не соблюдается,
речь идет о иной, не «межбюджетной» субсидии, предоставляемой юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям,
физическим лицам.
1
См.: Химичева Н. И. Бюджетное право и бюджетное устройство в
РФ// Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2003.
С. 182.
2
См.: Химичева Н. И. Бюджетное право и бюджетное устройство в
РФ// Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2003.
С. 182.
311
Действующие межбюджетные субсидии1 в зависимости от софинансируемого мероприятия можно подразделить на: субсидии
на осуществление капитальных расходов (ст. 79.1 БК РФ); субсидии на модернизацию бюджетного сектора; субсидии на обеспечение мер социальной поддержки населения; субсидии на поддержку определенной отрасли экономики; «обратные» субсидии
(ст. 138.1 БК РФ).
Из перечисленных, по мнению специалистов, наиболее эф
фективными являются субсидии, предоставляемые для осуществления капитальных расходов и модернизации бюджетного
сектора, а наименее эффективными — субсидии на поддержку
определенного вида деятельности. Связано это с тем, что «Приоритетные сектора экономики, а также методы их стимулирования столь существенно отличаются в различных регионах России,
что выбор какой-либо отрасли, а
тем более одного набора методов
поддержки на федеральном уровне и закрепление этого выбора
через систему субсидий, представляется нецелесообразным»
2
.
Итак, субсидия как вид межбюджетного трансферта имеет
одну важную особенность — она выделяется на долевых началах
и на целевые расходы, приоритетные с точки зрения публичноправового образования их предоставляющего
3
. Здесь прослежива-
ется функциональная связь: «субсидия — стимулирование», но (!)
по направлениям, важным с точки зрения субъекта межбюджетных отношений — публично-правового образования, наделенного
полномочием предоставлять этот вид трансфертов.
Объединяющей чертой дотаций и межбюджетных субсидий
является то, что они предоставляются для решения вопросов, отнесенных к ведению публично-правового образования — получателя
трансфертов, тогда как субвенции носят компенсационный
-
1
В контексте настоящего исследования термины «субсидия» и
«межбюджетная субсидия» употребляются как равнозначные, если по
тексту не оговаривается иное.
2
Межбюджетная политика// Стратегия 2020. URL: http://2020strategy.
ru/data/2011/07/15/1214720540/17.doc (дата обращения: 16.06.2016).
3
См.: Пенюгалова А. В., Кочесокова Т. Е. Горизонтальное и верти-
кальное бюджетное выравнивание как механизм обеспечения сбалансированности местных бюджетов// Научный журнал КубГАУ. 2010. № 63
(09).
312
характер и обеспечивают выполнение полномочий, ему (получателю) переданных
1
. Следовательно, основная функция субвен-
ций — компенсационная.
Субвенция как вид межбюджетных трансфертов — это имеющая целевой характер, конкретно определенная денежная сумма,
предоставляемая безвозмездно и безвозвратно из бюджета вышестоящего уровня нижестоящему уровню бюджетной системы для
финансового обеспечения расходных обязательств, обусловленных передачей отдельных государственных полномочий, и подлежащая взысканию в случае
нецелевого использования.
За счет субвенций, предоставляемых из федерального и региональных бюджетов, исполняются расходные обязательства
публично-правовых образований, возникающие в связи с осуществлением ими полномочий, переданных в соответствии с упоминавшимися Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и
Федеральным законом «Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации». Последний непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления
указанных полномочий, контроля за ним, а также право органов
местного самоуправления не производить расходы на осуществление отдельных государственных полномочий за счет собственных доходов (ст. 19—21).
Значение
субвенции как инструмента бюджетного регулирования существенно выросло в связи с проводимыми в стране
мероприятиями по разграничению доходов и расходов бюджетов
всех уровней бюджетной системы, а также реформой местного самоуправления. Субвенции являются вторым по сумме, после дотаций, видом федеральных межбюджетных трансфертов
2
. За счет
передаваемых федеральных субвенций субъектами Российской
1
См.: Болтинова О. В. Бюджетное право: учебное пособие. М.,
2013. С. 104.
2
См.: Заключение Счетной палаты на проект федерального закона
«О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016
годов»: утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
(протокол от 10 октября 2013 г. № 41К (932).
313
Федерации финансируются выплаты пособий гражданам, имеющим детей, не подлежащих обязательному социальному страхованию; организовывается лекарственное обеспечение лиц, больных
гемофилией, рассеянным склерозом и другими тяжелыми наследственными заболеваниями; реализуются федеральные полномочия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан; по
социальной поддержке безработных граждан; на осуществление
первичного воинского учета; на осуществление федеральных
номочий в области лесных и водных отношений и др.
1
пол-
Начиная с 2014 года в целях повышения самостоятельности
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и уменьшения рисков управления государственными и муниципальными финансами предусматривается единая (так называемая «блочная») субвенция, правила формирования и предоставления которой утверждены Постановлением Правительства РФ от
27 марта 2013 года № 275
2
.
Особым видом межбюджетных трансфертов являются иные
межбюджетные трансферты (ст. 132
1
, 135, 1391 БК РФ). Специ-
фика этого инструмента бюджетного регулирования становится
заметна в процессе анализа подзаконных нормативных актов —
постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также актов
конкретных министерств — главных администраторов доходов
федерального бюджета.
Общим признаком рассматриваемых трансфертов является их
целевой характер, кроме того, они не бывают «отрицательными»
и предоставляются, как правило, на
условиях софинансирования.
Правом получать иные межбюджетные трансферты обладают
как все субъекты Российской Федерации, так и группы — категории субъектов, а также отдельные регионы. Например, иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам Рос-
1
На основе анализа приложений к Федеральному закону от
02.12.2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на пла-
новый период 2015 и 2016 годов»// Российская газета. 2013. 06 декабря.
№ 276.
2
Постановление Правительства РФ от 27.03.2013 г. № 275 «Об ут-
верждении Правил формирования и предоставления из федерального
бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2013. № 13. Ст. 1576.
314
сийской Федерации на выплату региональных социальных доплат
к пенсии
1
по своему режиму близки к субсидиям, их получают все
субъекты федерации, соблюдающие условия, предусмотренные
соответствующими правилами; они распределяются в порядке,
определяемом Министерством труда и социального развития на
соответствующий год.
Получать иные межбюджетные трансферты могут группы
субъектов Российской Федерации. Например, иные межбюджетные трансферты предоставляются на софинансирование мероприятий по экономическому
и социальному развитию коренных малочисленных народов субъектам России, на территории которых
постоянно проживают коренные малочисленные народы, ведущие
традиционный образ жизни и занимающиеся традиционными
видами хозяйственной деятельности
2
. При этом распределение
трансфертов на соответствующий год утверждается Правительством РФ, а орган исполнительной власти публично-правового
образования — получателя должен подать заявку в Федеральное
агентство по делам национальностей.
Иные межбюджетные трансферты могут предоставляться
отдельным субъектам РФ на реализацию конкретных мероприятий и проектов. В этом случае в большей степени осуществляется «точечная» финансовая поддержка программ, проводимых на
территории того или иного региона и имеющих общефедеральное
значение. В качестве примера можно указать иные межбюджетные трансферты, предоставленные Краснодарскому краю на реализацию мероприятий, связанных с направлением медицинского
персонала для работы в медицинских организациях, участвующих
1
См.: Постановление Правительства РФ от 11.11.2009 г. № 915
«О предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату региональных социальных доплат к пенсии»// Собрание законодательства РФ.
2009. № 47. Ст. 5655.
2
Постановление Правительства РФ от 10.03.2009г. № 217 «Об ут-
верждении Правил распределения и предоставления из федерального
бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2009.
№ 12. Ст. 1428.
315
в медицинском обеспечении XXII Олимпийских зимних игр и XI
Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи
1
; иные межбюд-
жетные трансферты Красноярскому краю на реализацию мероприятий по сохранению объектов культурного наследия в г. Ени-
2
сейске
; иные межбюджетные трансферты Приморскому краю,
Калужской области и Свердловской области на финансирование
их расходных обязательств, связанных с реализацией мероприятий по созданию инновационных культурных центров
3
.
В указанных случаях финансовая помощь предоставляется
при наличии соглашения, заключенного между соответствующим федеральным исполнительным органом государственной
власти (который и разрабатывает форму соглашения) и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта федерации.
При этом возникают финансово-правовые отношения по контролю осуществления расходов публично-правового образования —
получателя федеральных бюджетных средств, источником
фи-
нансового обеспечения которых являются иные межбюджетные
1
Постановление Правительства РФ от 19.12.2013г. № 1183 «Об ут-
верждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджету Краснодарского края на реализацию
мероприятий, связанных с направлением медицинского персонала для
работы в медицинских организациях, участвующих в медицинском обеспечении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних
игр 2014 года в г. Сочи»// Собрание законодательства РФ. 2013. № 52
(Ч. II). Ст. 7177.
2
Постановление Правительства РФ от 26.12.2013г. № 1276 «Об ут-
верждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджету Красноярского края на реализацию
мероприятий по сохранению объектов культурного наследия в г. Енисейске Красноярского края»// Собрание законодательства РФ. 2014. № 2
(Ч. I). Ст. 103.
3
Постановление Правительства РФ от 06.04.2013г. № 304 «Об утверждении Правил предоставления в 2013 и 2014 годах иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам Приморского
края, Калужской области и Свердловской области на реализацию мероприятий по созданию инновационных культурных центров и распределения в 2013 и 2014 годах иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам Приморского края, Калужской области и
Свердловской области на реализацию мероприятий по созданию инновационных культурных центров»// Собрание законодательства РФ. 2013.
№ 15. Ст. 1790.
316
трансферты, с участием не только Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, но и профильного министерства — стороны соглашения.
Кроме того, иные межбюджетные трансферты могут выполнять функцию стимулирования. Например, средства на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
(в рамках оценки их деятельности в
соответствии с подпрограммой «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием» государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения»
Согласно ст. 139
1
БК РФ иные межбюджетные трансферты
1
).
могут передаваться из региональных бюджетов в местные бюджеты. Указанные трансферты предоставляются в случаях и порядке,
предусмотренных законами субъектов России и принимаемыми
в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами
региональных органов власти (что вполне логично и совпадает с
режимом федеральных трансфертов этого вида). Особенностью
является возможность предоставления иных межбюджетных
трансфертов в форме дотаций, а также лимит — 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета
субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций), в
пределах которого муниципальные образования могут рассчитывать на иные межбюджетные трансферты.
Таким образом, правовое регулирование структуры и целе-
вой направленности иных межбюджетных трансфертов
демонстрирует значительное разнообразие селективных критериев для
их предоставления. Данный вид финансовой помощи позволяет
обеспечить «дополнительную» настройку сбалансированного
функционирования бюджетов тех субъектов Российской Федерации, которые осуществляют реализацию отдельных, специально
оговоренных законодательством, государственно-значимых полномочий, в порядке и на условиях, определяемых (как правило)
профильными администраторами доходов вышестоящего уровня
бюджетной
системы.
1
Федеральный закон от 02.12.2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном
бюджете на 2014 год и на плановый период 2015—2016 годов».
317
Итак, основными функциями межбюджетных трансфертов
являются выравнивающая, стимулирующая и компенсационная
функции.
В зависимости от степени активности реализации той или
иной функции в межбюджетных отношениях представляется возможным оценивать модель этих отношений как выравнивающую,
стимулирующую или компенсационную. Применительно к бюджетной системе в Российской Федерации межбюджетные трансферты выполняют преимущественно функции выравнивания
и
компенсации.
Представляется, что основным направлением совершенствования межбюджетных трансфертов как метода сбалансированности бюджетов является нахождение оптимального соотношения,
«золотой середины» в реализации ими функции бюджетного выравнивания и бюджетного стимулирования. Финансовая помощь
не должна снижать заинтересованность органов государственной
власти и местного самоуправления в расширении собственной доходной базы. Более
того, она может быть направлена на решение
проблем усиления инвестиционной активности, наращивания налогового потенциала, проведение структурных преобразований в
социально-экономической сфере.
В связи со сказанным вполне обоснованными представляются возражения специалистов относительно невключения нормативных положений о межбюджетных трансфертах в раздел IV
«Сбалансированность бюджетов» упомянутого ранее Проекта БК
1
РФ
. Межбюджетные трансферты, формы которых, хотя прямо и
не называются, но фактически не изменились по сравнению с действующим БК РФ, рассматриваются теперь в качестве вида расходов бюджетов в соответствующем, третьем разделе Проекта.
Согласиться с таким подходом авторов законопроекта доста-
точно сложно, хотя бы потому, что межбюджетные трансферты
(если следовать
букве самого Проекта) — это денежные средства,
предоставляемые из одного бюджета другому бюджету на безвозмездной основе (за исключением бюджетных кредитов). Т. е.
1
См.: Золотарева А. Б. Отзыв на Проект новой редакции Бюджетно-
го кодекса Российской Федерации// Сайт Института экономической политики Е. Т. Гайдара (Институт Гайдара): URL: http://iep.ru/ru/publikatcii/
publication/7528.html (дата обращения 10.06.2016).
318
это не только расходы, но и доходы, которые Проект определяет
как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением
средств, являющихся, в соответствии с настоящим Кодексом, источниками финансирования бюджета. В качестве источников финансирования бюджета межбюджетные трансферты не указаны.
Обратимся к финансово-правовой доктрине. По мнению
А. Г. Пауля «С правовой
точки зрения доходы бюджетов — это
закрепленные в законах (решениях) о бюджете бюджетные показатели, определяющие прогнозируемый объем безвозвратных
поступлений бюджетов, а также планируемые нормативы отчислений в другие бюджеты и планируемые суммы межбюджетных
трансфертов, поступающих в соответствующие бюджеты»
1
. Боль-
шинство авторов также включают в состав доходов бюджетов
межбюджетные трансферты
2
; отмечается материальный, властно-
имущественный и доходно-расходный характер возникающих в
этой сфере отношений
3
.
Межбюджетные трансферты — это элемент механизма межбюджетного регулирования и метод бюджетной сбалансированности. Исключая положения о межбюджетных трансфертах из раздела, посвященного сбалансированности бюджетов, авторы законопроекта существенно обедняют цель существования финансово-правового механизма перераспределения публичных ресурсов
между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации, а
именно — ее сбалансированность.
Традиционным
и наиболее востребованным способом сглаживания бюджетных дисбалансов является кредит — государственный, муниципальный, банковский.
Представители экономической науки рассматривают его как
определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях срочности, возвратности и плат-
1
Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование):
автореф. … дис. д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 11.
2
См.: Финансовое право: учебник/ Отв. ред. Н. И. Химичева. М.:
Норма, 2008. С. 212.
3
См.: Бочкарева Е. А. Финансовая помощь субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям: вопросы теории и правового регулирования. Краснодар, 2007. С. 76—78.
319
ности1. Субъектами этих отношений, называемых кредитными,
являются кредитор и заемщик, а объектом — ссудный капитал2;
сущность исследуемой категории раскрывают основные принципы кредитования, к которым относят: возвратность, срочность,
дифференцированность, обеспеченность, платность
3
, целевой ха-
рактер4. В экономической литературе выделяют несколько форм
кредита, одной из которых является государственный кредит, подразделяемый на собственно государственный кредит и государственный долг5.
В финансово-правовой науке государственный и муниципальный кредит (публичный кредит) рассматривают в двух аспектах: в
экономическом (по содержанию совпадает с приведенным выше)
и правовом6. В последнем случае под ним понимают самостоятельный институт финансового права, представляющий собой
совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств
юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах
добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях
покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения7.
1
См.: Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник/ Под ред.
М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М., 2001. С. 336, 532; Финансы.
Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/ Под ред. Г. Б. Поляка.
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 364.
2
См.: Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник/ Под ред.
М. В. Романовского, О. В. Врублевской. С. 364—365.
3
См.: Архипов А. И. Кредит и его функции/ Финансы, денежное об-
ращение и кредит: Учебник/ Отв. ред. В. К. Сенчагов, А. И. Архипов. М.,
2000. С. 325—327.
4
См.: Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/
Под ред. Г. Б. Поляка. С. 367.
5
См.: Архипов А. И. Кредит и его функции/ Финансы, денежное
обращение и кредит: Учебник/ Отв. ред. В. К. Сенчагов, А. И. Архипов.
С. 329.
6
См.: Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право/ Отв.
ред. Н. И. Химичева. М., 2005. С. 331.
7
См.: Финансовое право в вопросах и ответах: Учебное пособие/
Отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: ТК «Велби», 2003.
320
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]