Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Природопользование и экологический менеджмент. Учебное пособие
.pdf
3) согласованные критерии экоаудита, включая ссылки на докумен-
ты, на основании которых были приняты эти критерии, программу (план)
экоаудита;
4) заявление о конфиденциальном характере содержания отчета;
5) краткое изложение процесса экоаудита, включая полученные сви-
детельства и выявленные несоответствия, указание периода времени,
в течение которого проводился экоаудит;
6) экоаудиторское заключение;
7) рекомендации по устранению выявленных несоответствий (по со-
гласованию с клиентом);
8) список рассылки отчета (определяется клиентом).
Отчет с заключением по экоаудиту – это документ, имеющий юриди-
ческое значение для всех юридических и физических лиц, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и судебных
органов, содержащий результаты реализации плана и программы экоаудита
(если она имеется) в соответствии с договором о проведении экоаудита. Отчет по экоаудиту является собственностью предприятия-заказчика. Дополнительная рассылка отчетов по экоаудиту требует его разрешения. За несанкционированное разглашение сведений о предприятии-заказчике виновники
несут ответственность в соответствии с законодательством РФ и, если они
являются экоаудиторами, то может быть поставлен вопрос о лишении их лицензии на право экоаудиторской деятельности.
Экоаудит считается завершенным после того, как закончены все дей-
ствия, предусмотренные планом экоаудита, и отчет по экоаудиту принят
клиентом.
Экологический аудит муниципальных образований
Основные требования к совершенствованию управления природоохранной деятельностью обусловлены Концепцией перехода РФ к устойчивому развитию, Концепцией национальной безопасности РФ, Концепцией экологической безопасности РФ. В соответствии с данными документами необходимо:
1) повысить ответственность органов местного самоуправления
в решении вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны
окружающей среды на подведомственных им территориях;
2) передать часть полномочий федеральных органов исполнительной
власти в области охраны окружающей среды органам исполнительной власти субъектов РФ и муниципального образования;
3) обеспечить взаимодействие органов исполнительной власти с экологическими общественными организациями и движениями, объединениями
51
предпринимателей, профессиональными союзами и другими общественными
организациями в решении вопросов природоохранной деятельности;
4) развивать систему особо охраняемых территорий местного значения.
Инструментом управления окружающей средой на муниципальном
уровне может являться экологический аудит муниципального образования
(муниципальный экологический аудит или сокращенно МЭА). В ходе
проведения МЭА чаще всего предполагается получить ответы на следующие вопросы:
1. Каково влияние города на окружающую среду?
2. Правильны ли действия городских властей в вопросах, связанных
с окружающей средой? Прежде всего это относится к качеству воды
и воздуха, санитарному состоянию почв, обращению с твердыми отходами, а
также к осведомленности общественности об экологических проблемах в
связи с выполнением мероприятий по охране окружающей среды в городе.
3. Насколько эффективны меры по экологическому управлению на
местном уровне?
4. В какой мере созданы возможности для действий граждан?
Особенности МЭА:
1) выполнение программ по охране окружающей среды оценивается
на основе обзора состояния окружающей среды;
2) аудит преследует широкие цели, так как существуют прямое воз-
действие государственных и частных предприятий и воздействие, производимое населением;
3) аудит помогает в принятии управленческих решений на муници-
пальном уровне;
4) обеспечивает многоуровневость принятия решений, совмещение
публичной и частной деятельности;
5) обеспечивает клиентам и лицам, принимающим экономические
решения, надлежащий имидж.
Существует объективная потребность в сотрудничестве органов вла-
сти муниципальных образований и экоаудиторских организаций.
Препятствуют этому сотрудничеству следующие причины:
– муниципальная администрация опасается, что результаты экологи-
ческого аудита, став достоянием общественности, могут быть использованы против нее;
– органы местного самоуправления иногда ставят под сомнение целе-
сообразность проведения экологического аудита, считая его бесполезным;
– в местном бюджете не закладываются средства на проведение эко-
логического аудита.
Экологический аудит муниципальных образований проводится по
тому же алгоритму, что и экологический аудит предприятий. Главная
52
цель МЭА – информировать общественность о ходе выполнения муниципальных программ, связанных с окружающей средой, и дать необходимые
рекомендации руководству города с целью совершенствования экологически безопасного управления.
Аудит носит повторяющийся характер, поэтому неверные выводы
должны со временем пересматриваться. Периодичность аудита зависит от
конкретных условий. Год – в большинстве случаев слишком короткий
срок. На муниципальном уровне наиболее подходящим является срок в 23 года (может быть принят и более краткосрочный период). Удобно проводить аудит в нескольких областях, пользуясь годовыми экологическими
отчетами, которые регулярно подают многие муниципалитеты. Таким образом, работают с экологическими параметрами, подлежащими систематическому мониторингу, для которых существуют ПДК или иные нормативы. С другой стороны, более общие результаты («отсутствие информации»
или «неопределенность ответственности») требуют больше времени для
анализа, и ежегодный аудит здесь не подходит. Если отчет составлен правильно, он влечет за собой устранение недостатков.
С другой стороны, естественным продолжением аудита служит опо-
вещение населения о его результатах и – после того, как экологические
проблемы станут достоянием общественности – обеспечение их решения
местной администрацией. Документально оформленные данные и выводы
аудита должны сохраняться для будущего использования. При этом важна
правильность датировки и подписи на всех документах, сдаваемых в архив. Иначе они окажутся бесполезны, так как за период аудита может составляться несколько вариантов заключения, и нужно, чтобы была возможность даже спустя многие годы найти его последнюю версию.
2.3. Экологический контроль и общественное
экологическое движение
Экологический контроль – составная часть системы экологического
управления, одно из проявлений экологической функции Российского государства. Кроме того, он является составной частью механизма реализации
эколого-правовых предписаний не только на уровне государства, но и юри-
дических лиц – предприятий и других организаций. Экологический кон-
троль (ЭК) в основном выражается в проверке соблюдения экологических
требований по охране ОПС и обеспечению экологической безопасности.
Поэтому основная задача данного вида контроля – обеспечение соблюдения
экологического законодательства, его норм (нормативов) и правил, а также
выполнения планов и мероприятий по охране ОПС всеми организациями –
предприятиями, учреждениями, а также государственными органами, долж-
53
ностными лицами и гражданами – независимо от правого статуса, форм
собственности и подчиненности. Таким образом, экологический контроль
имеет неведомственный характер. Цель его – охрана окружающей природной среды путем предупреждения и устранения правонарушений.
Будучи комплексным, тем не менее, по своим формам экоконтроль
(с определенной долей условности) может быть подразделен на «информационный», «предупредительный» и «карательный».
Информационная форма контроля выражается преимущественно
в сборе и анализе соответствующей экологической информации, необходимой для принятия государственными органами решений в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения безопасности
в экологической сфере. Данная форма осуществляется в основном через
систему экологического мониторинга и государственного статистического
наблюдения («экологического учета»).
Что касается предупредительной формы контроля, то она, прежде
всего, направлена на предупреждение экологических правонарушений и, следовательно, на недопущение наступления вредных последствий, которые
могли бы возникнуть. Предупредительную форму контроля осуществляют
инспекционные и экспертные, а также надзорные подразделения соответствующих государственных природоохранных органов, экологические службы предприятий и общественные экологические организации (объединения).
Карательная форма контроля выражается в применении мер госу-
дарственного принуждения к физическим, должностным и юридическим
лицам, нарушающим экологическое законодательство. К этой форме помимо вышеуказанных природоохранных органов в Российском государстве подключены также государственные надзорные и правоохранительные органы.
В п. 2 ст. 64 Закона «Об охране окружающей среды» закреплено, что
в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный экологический контроль. Вопросы государственной службы наблюдения за состоянием ОПС в основном относятся к области экологического мониторинга.
Государственный экологический контроль (ГЭК) (ст. 65 ФЗ
«Об охране окружающей среды»). В пределах предоставленных полномочий государственный экологический контроль осуществляют органы власти всех уровней, а также специально уполномоченные органы РФ в области охраны ОПС. В связи с тем, что в предыдущих разделах рассматриваются перечни этих органов и освещены их функции, здесь подлежат рассмотрению полномочия только их должностных лиц (на примере МПР
России) и экологические функции органов общей компетенции в области
государственного экологического контроля.
54
Должностные лица и специалисты центрального аппарата и террито-
риальных органов МПР РФ вправе:
1) беспрепятственно посещать объединения, предприятия и органи-
зации;
2) требовать предоставления информации, касающейся природо-
охранной деятельности;
3) знакомиться с документами, отражающими природоохранную де-
ятельность;
4) проводить проверки соблюдения норм и правил природоохранно-
го законодательства, в том числе проверять соблюдение правил эксплуатации газоочистных, водоочистных и пылеулавливающих установок, других
очистных сооружений, оснащенность ими предприятий, организацию учета выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
5) вносить обязательные для исполнения предписания и другие акты,
направленные на устранение выявленных нарушений законодательства
об охране ОПС;
6) ограничивать, приостанавливать или запрещать выбросы и сбросы
загрязняющих веществ в атмосферу и водные объекты, вплоть до прекращения деятельности предприятий, цехов, участков и агрегатов;
7) налагать запреты на строительство, реконструкцию или расширение объектов промышленного или иного назначения, когда нарушаются
нормы и правила охраны ОПС;
8) приостанавливать или запрещать эксплуатацию передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха, у которых содержание вредных веществ в выбросах превышает установленные нормативы;
9) аннулировать или давать предписания об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов
при нарушении условий, установленных в них;
10) предъявлять иски в суды и арбитражные суды о взыскании
средств в возмещение ущерба, причиненного загрязнением ОС;
11) привлекать лиц, нарушивших природоохранное законодательство, к административной ответственности;
12) ставить вопрос перед руководителями предприятий и других
органов о привлечении к дисциплинарной и материальной ответственности лиц, допустивших нарушение правил и норм по охране окружающей
среды;
13) направлять материалы, содержащие признаки преступлений,
в органы прокуратуры или МВД РФ для решения вопроса о возбуждении
уголовного дела.
Указанные лица также в праве отбирать пробы из сбросов и выбро-
сов, а также пробы воды, воздуха и других средств на анализ, проводить
55
проверку работоспособности очистного оборудования и средств контроля,
производить другого рода замеры и расчеты.
Органы МПР РФ кроме вышеуказанного вправе также прекращать,
приостанавливать или ограничивать пользование недрами в случаях нарушения правил геологического изучения, использования и охраны недр.
Схожими полномочиями по существу обладают должностные лица
и специалисты других специально уполномоченных органов в области
охраны ОПС с учетом профиля их деятельности, рамок подведомственного
им пространства, природных ресурсов, находящихся в их ведении. Так,
государственные санитарные врачи вправе приостанавливать или запре-
щать эксплуатацию действующих производственных объектов промышленности, транспорта, сельского хозяйства и др. впредь до проведения необходимых санитарных и противоэпидемиологических мероприятий; лишать предприятия, учреждения и организации санитарных паспортов при
несоблюдении санитарных норм и правил радиационной безопасности.
Ветеринарные врачи вправе приостанавливать или запрещать до про-
ведения необходимых мероприятий и устранения имеющихся нарушений
производство, хранение, перевозку и реализацию продуктов животноводства.
В законодательстве закреплена обязательность исполнения решений
органов экологического контроля для всех министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан. На основании этих решений соответствующие банковские учреждения обязаны
прекращать финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом ГЭЭ.
Рассмотрим контрольные функции государственных органов общей
компетенции.
Конституционный суд Российской Федерации, конституционные
суды республик. Этот суд в порядке контроля рассматривает дела о соот-
ветствии федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, конституций, уставов и иных актов субъектов Федерации (в том числе и по
вопросам природопользования и охраны ОС), Конституции РФ.
Верховный суд Российской Федерации, верховные суды республик
в составе России, краевые, областные, городские, автономных образований, районные и иные суды:
1) рассматривают исковые заявления физических и юридических лиц
о возмещении вреда (ущерба), причиненного нарушениями законодательства об охране ОПС;
2) рассматривают уголовные дела, в том числе и об экологических
преступлениях, выявляемых органами экологического контроля.
Высший арбитражный суд Российской Федерации, федеральные
арбитражные суды округов, арбитражные суды республик, краев, областей,
56
городов, автономной области, автономных округов разрешают споры между юридическими лицами, связанные с причинением вреда в результате
нарушений законодательства об охране ОПС (в том числе по данным экологического контроля).
Органы МВД России в основном через полицию, в рамках предо-
ставленной им компетенции оказывают содействие органам экологического контроля в задержании правонарушителей, изъятии у них запрещенных
орудий лова, охоты, незаконно добытого промысла и т. д.; оформляют протоколы (акты) на лиц, совершивших административные правонарушения,
возбуждают в пределах подследственности уголовные дела и ведут по ним
предварительное следствие.
Производственный экологический контроль (ст. 67 ФЗ
«Об охране окружающей среды»). Обычно на предприятиях, в учреждениях и организациях приказом руководителя назначается (определяется)
должностное лицо, непосредственно отвечающее за вопросы охраны ОПС.
Им может быть заместитель директора, главный инженер, главный технолог, главный конструктор или другое руководящее должностное лицо.
Кроме этого на предприятиях (обычно средних и крупных) создаются
структурные специальные природоохранные подразделения. В зависимости от масштаба, профиля, степени вредности производства, применяемых
технологий и используемого сырья создаются отделы, службы, лаборатории (в том числе санитарные или ветеринарные), инспекции, цеха, участки
и др. На больших предприятиях чаще функционируют отделы охраны природы, имеющие специалистов разного профиля, на средних – экологические, санитарные и реже ветеринарные лаборатории. На малых предприятиях обычно ограничиваются выделением всего лишь одного специалистаэколога или его обязанности выполняет сам руководитель.
Муниципальный и общественный экологический контроль (ст. 68
ФЗ «Об охране окружающей среды»). Муниципальный экологический контроль осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами на территории муниципалитетов. Общественный контроль осуществляется профсоюзными организациями, общественными, в основном экологическими, объединениями (движениями), и другими организациями, партиями, трудовыми коллективами и гражданами. Его главной задачей является независимая проверка исполнения требований природоохранного (экологического) законодательства министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности и подчиненности, должностными лицами, а также гражданами.
В рамках общественного контроля граждане имеют право:
1) создавать экологические общественные объединения, фонды, иные
общественные формирования, обладающие контрольными функциями;
57
2) принимать участие в собраниях, митингах, шествиях, демонстра-
циях, пикетах, референдумах по охране ОПС;
3) запрашивать государственные органы власти об информации, ха-
рактеризующей состояние ОС и меры по ее охране;
4) требовать в административном или судебном порядке отмены ре-
шений о ведении хозяйственной или иной деятельности осуществляемой с
нарушениями экологических требований и условий;
5) ставить вопрос о привлечении к ответственности юридических
лиц и граждан за нарушение экологических требований и условий, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан.
Общественные экологические объединения вправе:
1) требовать предоставления достоверной информации о состоянии
ОС, мероприятиях по ликвидации экологических последствий и катастроф,
о возмещении вреда, причиненного имуществу и здоровью граждан;
2) направлять материалы ОЭК в органы государственной власти,
а также в средства массовой информации;
3) осуществлять общественный контроль за выполнением экологиче-
ских требований и условий при организации и ведении хозяйственной и
иной деятельности;
4) требовать от органов государственной власти рассмотрения и вы-
несения в установленном законом порядке заключения по предложениям и
рекомендациям общественности, связанным с обеспечением выполнения
экологических требований и условий;
5) требовать в судебном порядке отмены решений о размещении,
проектировании, строительстве новых, реконструкции, расширении,
техническом перевооружении и эксплуатации объектов хозяйственной
и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований и условий;
6) требовать назначения ГЭЭ, рекомендовать своих представителей
для участия в такой экспертизе;
7) могут проводить общественную экологическую экспертизу;
8) создавать общественные экологические фонды и контролировать
порядок их функционирования и расходования средств.
Законодательство Российской Федерации на сегодняшний день
предоставляет гражданам и общественным объединениям разнообразные
возможности участия в сфере экологического контроля.
Под экологическим контролем, вероятно, следует понимать не только превентивные меры, направленные на предотвращение экологического
правонарушения, но и действия, предпринятые с целью пресечения экологически вредной деятельности и исправления ее последствий. Такая трак-
58
товка понятия «экологический контроль» базируется на том, что, осуществляя действия, направленные на пресечение экологически вредной деятельности и исправления ее последствий, граждане и общественные объединения создают условия, в которых экологически вредная деятельность
попадает под пристальное внимание общественности, а следовательно,
контролируется ею.
Оптимальным уровнем общественного экологического контроля
следует считать положение, при котором любое экологическое правонарушение предается гласности и карается в соответствии с действующими
правовыми нормами. При этом общественные объединения являются необходимым звеном помощи в деятельности государственных органов и не
стоят в оппозиции к ним.
Право на информацию является одним из основных прав человека.
Информация, представляющая общественный интерес или осведомляющая
об экологических нарушениях, затрагивающая интересы граждан, должна
быть открыта для них и общественных организаций.
Держатели информации – государственные должностные лица
должны систематически информировать граждан о предполагаемых или
принятых решениях, а граждане вправе контролировать деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемые ими решения.
Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам, являющимися открытыми и общедоступными, есть
основа осуществления общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики,
экологии и других сфер общественной жизни.
Отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователем заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в
судебном порядке.
Граждане и общественные организации используют перечисленные
и иные права, предоставленные названным законодательством, могут получать по запросу об информации сведения, позволяющие осуществлять
эффективный общественный контроль в сфере экологии.
Общественное экологическое движение в России представлено об-
щероссийскими, региональными и местными природоохранными и экологическими организациями и движениями, различными по организационной
структуре, уставным задачам, принципам, формам и методам работы, срокам деятельности. Его основу составляют сетевые общероссийские общественные объединения, такие как Всероссийское общество охраны природы
(ВООП), Социально-Экологический союз (СоЭС), Российский экологиче-
59
ский союз (РЭС), Российский Зеленый Крест (РЗК), Ассоциация развития
российской экологической прессы (РосЭкопресс), Общественное экологическое движение «Кедр», Российское экологическое движение (РЭК) и др.
Число местных природоохранных организаций не поддается учету.
К сожалению, необходимо отметить, что в России общественный
экологический контроль, общественная экологическая экспертиза и другие
институты общественного участия в экологическом управлении все еще
находятся в «зачаточном» состоянии.
2.4. Экологическое нормирование, стандартизация
и паспортизация
Экологическое нормирование
Каждый гражданин России имеет право на благоприятную окружа-
ющую среду (ОС) и на достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42
Конституции РФ). Это право обеспечивается нормированием качества ОС
(«экологическим нормированием»), реализуемым, в том числе, через эко-
логическую стандартизацию.
Нормирование и стандартизация являются важнейшими средствами
охраны ОС, регулирования природопользования и обеспечения безопасности в экологической сфере, которые широко применяются как в отечественной, так и зарубежной практике экологического менеджмента.
Экологическое нормирование – это установление показателей ка-
чества природной среды и предельно допустимых воздействий на нее,
научная, правовая, административная и иная деятельность, направленная
на установление предельно допустимых норм воздействия на ОС, при соблюдении которых не происходит деградация экосистем, гарантируется
сохранение биологического разнообразия и экологическая безопасность
населения. Среди таких нормативов различают эколого-гигиенические
(например, санитарные), эколого-защитные (нормативы биоразнообразия
и ООПТ) и нормы предельной нагрузки на экосистемы.
Часто используют термин «нормирование качества среды» –
установление пределов, в которых допускается изменение ее естествен-
ных свойств, хотя экологическое нормирование является более широким
понятием, включающим последнее в себя. В правовом смысле под его синонимом – «нормирование в области природопользования и охраны
окружающей среды» понимается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с
требованиями законодательства. В России существует немало норматив-
ных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]