Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Природопользование и экологический менеджмент. Учебное пособие
.pdf
4. Создание комплексных целевых программ управления охраной
окружающей природной среды и использования природных ресурсов. Общее руководство разработкой и реализацией таких программ осуществляют заместители министра природных ресурсов РФ или председатели органов управления регионов, для которых эти программы разрабатываются.
Разработку ведут научные организации, а реализацию – министерства, ведомства, предприятия и учреждения, местные органы власти.
5. Организация управления охраной природной среды на предприяти-
ях. Общее руководство работой по охране окружающей природной среды
на предприятии осуществляет руководитель предприятия, который назначает для координации этой деятельности и ее методического обеспечения
специальное подразделение по охране природной среды или поручает эту
работу одному из структурных подразделений. Управлению подлежит весь
процесс воспроизводства, связанный с использованием природных ресурсов и получением продукции или отходов, способных воздействовать на
окружающую природную среду.
6. Организация контроля охраны природной среды, целью и объек-
том которого является сбор, обобщение и передача информации о состоянии и развитии природной среды, о выполнении планов и мероприятий по
охране природы, о соблюдении природоохранного законодательства
и требований соответствующих норм, принятие мер по предупреждению и
пресечению нарушений, восстановлению объектов охраны.
Форма контроля может быть информационная, предупредительная
и карательная. Методами контроля могут быть наблюдение, сбор информации, проверка, предупреждение, пресечение, привлечение к ответственности.
4.1. Правовые основы охраны окружающей среды
и рационального использования природных ресурсов
Решение проблемы охраны ОС и рационального использования при-
родных ресурсов сопряжено с регулированием взаимоотношений человека
и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил.
Правовая охрана природы представляет собой совокупность уста-
новленных государством правовых норм и возникающих в результате их
реализации правоотношений, направленных на выполнение мероприятий
по сохранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей человека жизненной среды
в интересах настоящего и будущих поколений. Это система государственных мероприятий, закрепленных в праве и направленных на сохранение,
111
восстановление и улучшение благоприятных условий, необходимых для
жизни людей и развития материального производства.
В систему правовой охраны природы России входят четыре группы
юридических мероприятий:
1. Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.
2. Организация воспитания и обучения кадров, финансирование
и материально-техническое обеспечение природоохранных действий.
3. Государственный и общественный контроль за выполнением требований охраны природы.
4. Юридическая ответственность правонарушителей.
Правовая база деятельности по охране окружающей природной
среды и рациональному природопользованию в России включает Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях, а также специальные законы, регламентирующие экологические аспекты хозяйственной и иной деятельности.
Экологическое законодательство – объективированные в докумен-
тальном виде акты правотворчества, т.е. нормативно-правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Понятие «экологическое законодательство»
является более узким по отношению к понятию «источники экологического права», так как из системы источников экологического права в него
входят нормативно-правовые акты до уровня местного самоуправления,
при этом регулирующие только охрану окружающей среды, регламентация
и использование природных ресурсов, зачастую в понятие «законодательство» не включается уровень подзаконных актов, а только законы (федеральные и субъектов РФ).
Основной целью экологического законодательства РФ является
регулирование отношений в области взаимодействия общества с окружающей природной средой для:
– сохранения естественной среды обитания;
– предотвращения негативного воздействия на природу процессов
жизнедеятельности;
– стимулирования экобезопасного хозяйствования и рационального
природопользования.
В основе системы экологического законодательства лежат классификации составляющих его актов. В соответствии с тем или иным критерием выделяют следующие классификации экологических нормативных актов:
1) по юридической силе и форме – Конституцию, конституционные
законы, законы и подзаконные акты, т.е. указы Президента и акты губернаторов, мэров, акты Правительства, а также ведомственные акты.
112
Экологическое право России базируется на Конституции РФ, федеральных договорах, международных договорах РФ, общепризнанных нормах международного права, федеральных законах, нормативных указах и
распоряжениях Президента РФ, нормативных постановлениях Правительства РФ, Конституции, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, нормативных правовых актах министерств и ведомств,
органов местного самоуправления и т. д.
Основу экологического права, как и всех остальных прав, составляет Конституция РФ. Центральное место среди экологических норм
Конституции РФ занимает ст. 9, ч. 1, где указывается, что земля и другие
природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Кроме того, в Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из
которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или
имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на
частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2).
Другими важнейшими источниками экологического права служат
законы РФ «Об охране окружающей природной среды» (от 10.01.2002 г.
№ 7-ФЗ), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
(от 30.03.99 г. № 52-ФЗ) и Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья (1993 г.).
По юридической силе законодательные документы (в том числе
и природоохранные) делят на законы, акты высших органов государственного управления, ведомственные акты, а также решения местных органов
власти.
Законы – это акты Государственной думы, которые имеют высшую
юридическую силу. Руководящее место среди них занимает Основной закон нашего государства – Конституция РФ.
Акты природоохранного законодательства высших органов госу-
дарственного управления – это Постановления Правительства и Указы
Президента Российской Федерации.
Ведомственные акты – акты, устанавливающие, как правило, стандарты окружающей среды, производственно-хозяйственные стандарты допустимых норм загрязнения и т. д., издаются соответствующими министерствами и ведомствами.
2) по территориальному действию – распространяющиеся на все
страны, группу стран, территорию Российской Федерации в целом и действующие на территории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные;
113
3) по предмету регулирования – общие экологические, специальные
экологические и содержащие отдельные экологические нормы или обеспечивающие реализацию, защиту экологических предписаний, но относящиеся к другим отраслям законодательства нормы;
4) по объекту регулирования – устанавливающие правила:
– охраны и использования средообразующих элементов (земель, ле-
сов, недр, вод, воздуха, животного мира);
– осуществления отдельных видов деятельности (например, биотех-
нологий и генной инженерии, мелиорации, рекультивации земель, ветеринарии и т.п.);
– функционирования отдельных групп объектов или отраслей народ-
ного хозяйства (например, регулирующие промышленную безопасность
опасных производственных объектов, безопасность гидротехнических сооружений);
– обращения с отдельными видами материалов, веществ, отходов
производства и потребления, пестицидов и агрохимикатов; к этой группе
относятся и акты, в которых содержатся обеспечивающие нормы, устанавливающие ответственность за нарушение экологического законодательства
(УК РФ, КоАП РФ) и т. д.;
5) по субъекту принятия – принятые парламентом, главой испол-
нительной власти, правительством, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т.п.
Наконец, необходимо учитывать, что по источникам права в массиве
экологических норм выделяются предписания, содержащиеся в:
– законодательных актах;
– нормативных актах органов управления (исполнительной власти);
– правовых обычаях;
– судебной практике и судебном прецеденте;
– правовой доктрине (юридической науке);
– нормативных актах частных организаций;
– договорах;
– актах общественных организаций, в том числе программах партий,
уставах и т.п.
Особенности экологического законодательства РФ:
1) в соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лес-
ное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей
среды отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов, эколого-правовые нормы могут устанавливаться на соответствующих уровнях;
2) эколого-правовые нормы могут содержаться в законодательных
актах иных отраслей права;
114
3) в системе источников экологического законодательства содержит-
ся самое большое число кодифицированных актов;
4) динамизм развития экологического законодательство как на феде-
ральном уровне, так и региональном.
Конституция определяет права и обязанности граждан, должностных лиц, органов власти и управления в природоохранной области.
Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за экологические правонарушения; обязанности физических и юридических лиц по
возмещению вреда, причиненного экоправонарушением.
Специальные экологические законы регламентируют деятельность хозяйствующих субъектов по использованию, восстановлению и
охране окружающей природной среды.
Система экологического законодательства включает законодательные акты, носящие комплексный и отраслевой характер.
К комплексным относятся законы, регулирующие вопросы комплексной охраны окружающей природной среды (окружающей природной
среды в целом), в частности ФЗ «Об охране окружающей среды» от
12.01.2002 г. № 7-ФЗ.
К отраслевым относятся законы, регламентирующие деятельность хозяйствующих субъектов в отношении отдельного объекта природы: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «О животном мире», Закон РФ «О недрах».
Экологическое законодательство определяет принципы взаимодействия граждан и юридических лиц с окружающей природной средой при
осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности:
– приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха населения;
– научно обоснованное сочетание экологических и экономических
интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на
здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
– рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы;
– гласность в работе и наличие тесной взаимосвязи с общественными
организациями и населением в решении природоохранных задач;
– осуществление международного сотрудничества в природоохранной области.
Система экологического законодательства, руководствующаяся идеями основополагающих конституционных актов, включает в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство.
Регулирование отношений в области природоресурсного законодательства предусматривается Земельным кодексом РФ, Законом о недрах
115
РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Федеральным законом
«О животном мире», а также другими законодательными и нормативными
актами.
Исключительно важную роль в реализации основ экологического за-
конодательства играют органы управления, контроля и надзора в обла-
сти охраны окружающей природной среды России. Действующей струк-
турой органов управления ОПС предусматриваются две категории: органы
общей и специальной компетенции.
К государственным органам общей компетенции относятся: Прези-
дент, Федеральное собрание, Государственная дума, Правительство РФ,
представительные и исполнительные органы.
К государственным органам специальной компетенции относятся
те, которые предназначены выполнять только природоохранные
функции.
Охрану и защиту прав собственности на природные ресурсы, экологических прав и законных интересов человека и гражданина, выполнение
правовых требований природопользования и охраны ОС обеспечивают в
нашей стране правоохранительные органы (полиция, прокуратура, Конституционный суд РФ, общие и арбитражные суды).
Правовая структура органов международного сотрудничества
в области охраны окружающей природной среды составляют:
– центральные учреждения ООН: программа ООН по окружающей
среде – ЮНЕП (межправительственная программа ООН по окружающей
среде) и специализированные – ЮНЕСКО (Организация Объединенных
Наций по образованию, науке и культуре), ФАО (продовольственная и
сельскохозяйственная организация ООН);
– межправительственные региональные программы сотрудничества
между странами-участниками Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, на базе региональных экономических комиссий ООН;
– многосторонние межправительственные соглашения (по рекам
Рейну, Дунаю, Северному и Балтийскому морям);
– двусторонние межправительственные соглашения;
– международные неправительственные организации – Международный союз по охране природы, Зеленый крест, Гринпис и др.
Международное сотрудничество позволяет создать систему мо-
ниторинга с целью получения данных для организации управления состо-
янием природной среды.
Развитие общества, научно-технический прогресс создают новые
экологические проблемы, связанные с охраной ОПС и рациональным природопользованием ее ресурсов. Поэтому развитие эколого-правовых
норм – процесс непрерывный и неизбежный.
116
4.2. Характеристика экологического
правонарушения
При ведении хозяйственной деятельности, оказывающей негативное
воздействие на окружающую природную среду, возникает два вида ответственности: эколого-экономическая и эколого-правовая.
Под эколого-экономической ответственностью хозяйствующего
субъекта подразумевают необходимость возмещения ущерба природной
среде, наносимого в нормативном рабочем режиме (без нарушений технологического процесса). При этом возмещение ущерба природным объектам
осуществляется в виде внесения платежей за природные ресурсы и загрязнения.
Эколого-правовая ответственность возникает в случае совершения
экологического правонарушения.
Экологическое правонарушение – это виновное, противоправное
деяние, нарушающее природоохранное законодательство, причиняющее
вред окружающей природной среде, здоровью граждан и имущественным
интересам физических и юридических лиц.
Субъектами экологического правонарушения могут являться
юридические и физические лица.
Объекты экологического правонарушения – природные объекты,
здоровье человека, имущество физических и юридических лиц, состояние
которых зависит от качества окружающей природной среды.
Экологическое правонарушение характеризуется виновностью,
противоправностью, наличием вреда, нанесенного природной среде
(рис. 5).
Рис. 5. Характеристика экологического правонарушения
Вина за совершение экологического правонарушения может быть
обусловлена двумя причинами: умыслом и неосторожностью (незнанием).
При этом ответственность наступает в обоих случаях (незнание закона не
освобождает от ответственности).
117
Пример 1
Гражданин С. занимался рыбной ловлей с использованием динамит-
ных шашек, что в результате привело к массовой гибели рыбы в водоеме.
Вопрос: В какой форме проявлялась вина в данном экологическом
правонарушении?
Ответ: В виде умысла.
Пример 2
В деревне Е. Пензенской области местные жители занимались заго-
товкой дров для использования в собственном хозяйстве (некоммерческие
цели). Рубка леса осуществлялась без лесорубочного билета, о необходимости оформления которого они не были поставлены в известность.
Вопрос: Какова форма вины при совершении экологического право-
нарушения в этом случае?
Ответ: Неосторожность (незнание).
Главный признак экологического правонарушения – нанесение
вреда окружающей природной среде.
Факт нанесения вреда природной среде должен быть документально
подтвержден. При отсутствии вреда природным объектам действия экоправонарушением не считаются.
Так, загрязнение воздуха в производственном помещении нельзя
считать экологическим правонарушением, поскольку природному объекту
вред нанесен не был.
Пример 3
Строительный кооператив приступил к сооружению на пустыре мно-
гоэтажного гаража без согласования с местными органами управления.
Вопрос: Является ли самовольный захват земли под гаражное строи-
тельство экологическим правонарушением?
Ответ: Нет, так как не нанесен ущерб природе. Это земельно-
правовое нарушение.
По факту совершения экологического правонарушения потерпевшей
стороной предъявляются претензии, на основании которых определяется
размер нанесенного ущерба и формы его компенсации.
Основаниями для возбуждения претензии по экологическому
правонарушению являются следующие обстоятельства:
– нарушение природоохранного законодательства;
– нарушение нормального хода хозяйственной деятельности (произ-
водства);
118
– наличие документов, подтверждающих факт нарушения; наличие
реального ущерба окружающей природной среде (наличие возможности
для определения его размера).
Вред, причиненный окружающей природной среде, оценивается
на основе фактически установленного, инструментально измеренного
и документально подтвержденного негативного воздействия на природные
объекты в результате аварии.
Выявление обстоятельств совершенного экологического правонарушения и его последствий осуществляется территориальными органами
Министерства природных ресурсов РФ.
Первичным документом, на основании которого оформляется факт
нанесения вреда окружающей природной среде, т.е. совершения экологического правонарушения, является Протокол об экологическом правонарушении.
В Протоколе об экологическом правонарушении указываются:
– дата и место составления протокола;
– должность и профессия лица, составляющего протокол;
– сведения о личности нарушителя, месте, времени и характере экологического правонарушения;
– нормативный акт, предусматривающий ответственность заданное
правонарушение;
– фамилии и адреса свидетелей;
– объяснение нарушителя;
– иные сведения.
Протокол подписывается лицом, его составлявшим и лицом, совершившим правонарушение.
Сбор доказательств, необходимых для подтверждения факта экологического правонарушения, оценка масштабов экологических последствий
и расчетов компенсации за ущерб, принесенный в результате аварии,
а также стоимостная оценка ущерба производятся с использованием нормативно-методических документов.
Сбор доказательств по экологическому правонарушению осуществляется также с применением инструментальных методов и средств:
проведение фото-, кино- или видеосъемки, отбор проб, фиксирование показаний приборов.
Исчисление убытков от экологических правонарушений, осуществляется территориальными органами Министерства природных ресурсов. По результатам составляется акт о размерах причиненных убытков. Акт прилагается к постановлению о возмещении вреда окружающей
природной среде.
119
При исчислении убытков используются прямые методы счета, а так-
же экспертные оценки. Полученные данные о причиненных убытках,
включая упущенную выгоду, оформляются документально.
При исчислении убытков рекомендуется учитывать:
– затраты на проведение работ по оценке вредного воздействия на
окружающую природную среду, исчислению убытков и оформлению соответствующих документов;
– убытки потерпевшей стороны, связанные с ликвидацией послед-
ствий экологического правонарушения, которые рассчитываются по документам, представленным потерпевшей стороной.
Убытки, связанные с ликвидацией последствий аварии, понесен-
ные лицом, совершившим экологическое правонарушение, не учитываются
при определении общей суммы убытков.
Если требования Постановления о возмещении вреда лицами, виновными в совершении правонарушения, не выполняются, то потерпевшая
сторона имеет право подать иск в суд или арбитражный суд о возмещении
вреда.
К исковому заявлению прилагаются:
1. Протокол об экологическом правонарушении.
2. Документы, содержащие фактические данные, подтверждающие
факт совершения экологического правонарушения, в том числе фотодокументы, картосхемы, акты об отборе и анализах проб, заключения о массе
загрязняющего вещества, документы, содержащие количественную оценку
гибели и заражении биосферы, повреждении растительного и почвенного
покрова.
3. Имеющиеся свидетельские показания. Заключение экспертов по
оценке косвенного ущерба от экологического правонарушения.
4. Расчет убытков, причиненных негативным воздействием на объек-
ты природной среды.
5. Иные документы.
Истцами по искам о возмещении ущерба и убытков, причиненных
в результате экологического правонарушения, могут выступать как потерпевшая сторона, так и местные территориальные органы (если объект, которому нанесен ущерб, находится в общем пользовании).
4.3. Ответственность за экологические
правонарушения
Сочетание обязанностей природопользователей и ответственности за
их невыполнение является важнейшим и непременным условием эффективного экологического управления, касающегося любого вида деятельности в
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]