Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля. Учебное пособие
.pdf
41
предварительного следствия), составивших 16,2 % от всех жалоб в защиту
28
гражданских прав.
Более чем на четверть возросло количество поступивших жалоб на
деятельность администрации учреждений уголовно-исполнительной
системы, что составило уже 16 % по сравнению с 14,7 % в прошлом году.
При этом соотношение жалоб на условия отбывания наказания в
исправительных учреждениях и на отказ в переводе в другую колонию,
ближе к дому, практически не изменилось (4 к 1)28.
Таковы данные отчѐтов Уполномоченного по правам человека в
итоговом виде. Их интерпретация с точки зрения эффективности созданного
института затруднительна, ибо потребовалось бы проведение трудоѐмкого
исследования группой специалистов, как поступающих жалоб, так и
адекватности мер реагирования на них. Однако если завершение
рассмотрения большей части жалоб (58,3% в 2004 г. и 57,5% в 2005 г.)
приводит к «разъяснению заявителю правовых средств защиты», то вопросы
эффективности деятельности по защите прав человека и гражданина
Уполномоченным наводит на некоторые не вполне оптимистические
размышления и оценки. Эта цифра несопоставима с объемом юридической
помощи, оказываемой населению адвокатами и прокурорами, причѐм также
бесплатно.
Около 60% обращений к Уполномоченному, реагирование на которые
ограничиваются разъяснениями методов защиты прав, составляет в
абсолютном выражении около 26 000. Адвокатами дается населению устных
консультаций ежегодно свыше 4-х млн, причѐм более половины бесплатно.
Бесплатно для граждан ими также ежегодно составляется свыше 700 тысяч
документов (жалоб, заявлений). Качество этой юридической помощи
контролируется жестким отбором претендентов на статус адвоката и
органами корпоративного самоуправления. При этом следует учитывать, что
Из доклада Уполномоченного по правам человека РФ за 2005 г.
42
юридическая помощь адвокатов населению бесплатна не только для
гражданина, она не налагает бремени расходов и на государственный
бюджет. Работа же Уполномоченного и его аппарата финансируется из
бюджета «отдельной строкой».
Ныне действующий Уполномоченный по правам человека (В. Лукин)
назначен Государственной Думой 13 февраля 2004 г. Его видение места этого
института, достижения в выполнении поставленных задач и пути повышения
эффективности деятельности отражены в отчѐте за 2004 г.
Доклад, отмечается в преамбуле, составлен на базе мониторинга
ситуации в области прав человека в Российской Федерации,
осуществляемого путем обобщения итогов рассмотрения письменных
обращений граждан, встреч с населением, сведений, полученных в
результате инспекций отделов внутренних дел, следственных изоляторов,
мест лишения свободы, воинских частей и закрытых территориальных
образований, психиатрических учреждений; специальных исследований,
результатов научно-практических конференций и семинаров, сообщений
средств массовой информации и данных, полученных от государственных
органов и неправительственных правозащитных организаций.
«Базовая функция Уполномоченного - быть арбитром между властью и
обществом - обуславливает его независимость и неподотчетность каким-либо
государственным органам и должностным лицам. Свобода и независимость
Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу
являются непременным условием его эффективной правозащитной
деятельности, гарантией объективности и беспристрастности».
Отчѐт содержат материалы, убедительно свидетельствующие о
неблагополучном положении с обеспечением прав человека в различных
областях общественных отношений. Констатируются несовершенство ряда
федеральных законов, содержатся суждения о неразвитости гражданского
общества и необходимости укрепления взаимодействия с
неправительственными правозащитными организациями.
43
Вопросы повышения эффективности акций Уполномоченного по
правам человека связаны в основном не с анализом организации и качества
этой деятельности, а отнесены к проблеме упрочения престижа института
через средства массовой информации и проблемам недостатков закона об
Уполномоченном.
Отмечается, что практика деятельности Уполномоченного по правам
человека выявила ряд проблем, связанных с необходимостью развития
законодательной базы самого института Уполномоченного.
Дословно: «Остро нуждается в определенной корректировке
Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации", поскольку ряд положений этого закона
неоправданно ограничивает возможности Уполномоченного. Основные
проблемы связаны с отсутствием у Уполномоченного права законодательной
инициативы, а также ограниченностью возможностей для обращения в
Конституционный Суд Российской Федерации (в том числе по вопросам
толкования действующего законодательства и международных договоров)».
О недостатках права, препятствующих эффективному выполнению функций
Уполномоченного, речь идѐт в приложениях к отчетам, в которых даются
конкретные формулировки к процессуальным нормам. Эти предложения
согласовывались с руководителями судебных органов, Генеральным
прокурором и направлялись в Государственную Думу. К сожалению, пока
нет сведений о реакции Законодателя, хотя предложения Уполномоченного,
на наш взгляд, заслуживают поддержки.
Так, к числу изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации, предлагается: А. Предоставить право
Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и
уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации
в пределах соответствующей территории знакомиться с материалом об
отказе в возбуждении уголовного дела, с уголовным делом, производство
44
по которому прекращено, и обжаловать постановление дознавателя,
следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, о
прекращении уголовного дела, в порядке, установленном главой 16
настоящего Кодекса.
Б. Дополнить статью 402 УПК РФ частью второй следующего
содержания: «В целях обеспечения гарантий государственной защиты
прав и свобод человека и гражданина по результатам рассмотрения
жалобы участников, указанных в части первой настоящей статьи,
знакомиться с уголовным делом, приговор, определение, постановление
суда по которому вступило в законную силу, и ходатайствовать об их
пересмотре в порядке, установленном настоящей главой, вправе
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и
уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации
в пределах соответствующей территории."
В. Часть вторую статьи 407 дополнить словами: "В судебном
заседании вправе присутствовать Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в
субъекте Российской Федерации либо их представитель."
Ряд предложений, направленных на расширение возможностей влияния
Уполномоченного и его представителей на обеспечение интересов граждан,
вносится и в другие отрасли процессуального законодательства –
гражданского, арбитражного, административного. Приложения к отчету
содержат также сведения о количестве и тематике обращений граждан
Российской Федерации в 2004 г. Некоторые из этих сведений мы привели
выше, убедившись, что подавляющая часть правозащитных акций
Уполномоченного связана с разъяснениями порядка защиты ущемленного
права и с отправлением жалобы «надлежащему адресату».
45
Если исходить из того, что незащищенность населения России обретает
29
30
в последнее десятилетие все более острые формы, то любые способы
обеспечения требований ст. 48 Конституции РФ о праве каждого на
квалифицированную юридическую помощь должны приветствоваться.
Ежегодные отчеты Уполномоченного убеждают в несомненной полезности
этого института для современной России.
Институт уполномоченного (омбудсмена) как защитника
фундаментальных личных прав пришел к нам из-за рубежа. Его
происхождение связано с появлением должностного лица шведского
парламента, призванного способствовать справедливому разрешению
конфликтов государственных и индивидуальных интересов. «Упрочение
омбудсмена можно оценить как ответ гражданского общества на усиление
государственного влияния,… сопровождавшееся ослаблением норм
общественной и управленческой морали».29
Международной ассоциацией юристов институт омбудсмена
определѐн как «служба, предусмотренная конституцией или актом
законодательной власти и возглавляемая независимым публичным
должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед
законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на
государственные органы, служащих, нанимателей или действуют по
собственному усмотрению, и уполномочено проводить расследования,
рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады»30.
Будучи ориентированным на преимущественную защиту
индивидуальных интересов, институт омбудсмена оказался весьма
привлекательным для наименее защищенных членов общества. Высокий
статус и независимость от властей при выполнении полномочий
правозащитника предопределили продвижение этого института во многие
В.В. Бойцова. Народный правозащитник: статус и функционирование. Часть 1. Тверь 1994 г. с. 37.
Там же. Стр. 41. Обстоятельное рассмотрение статуса и деятельности омбудсмена см. в книге В.В.
Бойцовой – Служба защиты прав человека: Мировой опыт. М. 1997 г.
46
страны Запада и США. По общему правилу омбудсмен вводился там, где
падало доверие к администрации.
Термин «омбудсмен» прививался не везде. Во многих странах Европы
и в различных штатах Северной Америки и Канады использовались
различные наименования, при сохранении сути института. Это мог быть
Общественный защитник, Защитник по правам человека, просто
Парламентский уполномоченный и пр. Являясь субсидиарным средством
правовой защиты, он как бы восполнял пробелы в контроле за
исполнительной властью. Его привлекательность - в отсутствии
бюрократического формализма во взаимоотношениях с жалобщиками; его
оружие - критика, убеждение и …гласность.
Негативное отношение к институту омбудсмена исходит, как правило,
от исполнительных органов государственной власти, бюрократии.
Отмечается, что деятельностью омбудсмена причиняется ущерб имиджу
властных институтов, что в работе этого правозащитника присутствует и
популизм, и мелочные придирки, что расходы на него не окупаются
реальными результатами.
О том, что эта критика может содержать и элементы истины,
подтвердил своей деятельностью первый Российский Уполномоченный по
правам человека, в своѐ время небезосновательно смещенный: для него
политические дивиденды оказались важнее блага народа, на защиту которого
он был определен.
ГЛАВА III. Институты гражданского общества и возможности их
влияния на реализацию правозащитной функции государства.
Показателем зрелости гражданского общества является наличие
развитой системы общественных объединений, способных обеспечить
защиту интересов входящих в них лиц либо общества в целом и влиять на
деятельность государственных структур в пределах уставных задач
47
объединения. Роль общественных объединений для нормального
31
функционирования демократического государства высоко оценивалась
мыслителями прошлого, когда о самой демократии можно было судить
скорее в духе желаемого, нежели сущего. Так, А. де Токвиль указывал, что
политические объединения «способны пресекать деспотизм партий или
произвол правителя», а Гегель считал, что корпорация (терминология
римского права) «наряду с семьѐй составляет второй существующий в
гражданском обществе нравственный корень государства»31.
Международные пакты (Всеобщая декларация прав человека 1948 г.,
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.,
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и
др.) относят право на объединение к числу важнейших прав человека.
Конституцией РФ 1993 г. предусмотрено право каждого на
объединение, в частности, создание профессионального союза «для защиты
своих интересов» (ст. 30). Затрагивается проблема общественных
объединений и в ст. 13, предусматривающей политическое многообразие и
многопартийность. Подчеркивается, что общественные объединения равны
перед законом и не могут создаваться в целях, противоречащих
Конституции, т.е. направленных на насильственное изменение основ
конституционного строя и пр.
Правовое регулирование порядка создания общественных
объединений, их форм, прав и обязанностей, взаимоотношений с органами
государственной власти и пр. осуществляется в соответствии с Федеральным
законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». Общественным
объединением признается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое
формирование, созданное по инициативе граждан для реализации общих
целей, указанных в уставных документах формирования.
Цитируется по статье С.С. Юрьева Общественные объединения. Российская юридическая энциклопедия.
М. 1999 г. с. 622.
48
Возможны несколько видов общественных объединений:
32
33
34
общественные организации, общественные движения, общественные фонды,
общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. Как
правило, они регистрируются в органах юстиции. Незарегистрированные
общественные объединения прав юридического лица не приобретают, и
участвовать в избирательных кампаниях не вправе. В связи с вступлением в
силу закона о новом порядке регистрации некоммерческих
неправительственных организаций (18 апреля 2006 г.) подсчитано их общее
количество – «около полумиллиона»32
В числе общественных объединений в «смутное время» т.н.
переходного периода значительное, причѐм всѐ возрастающее, место заняли
неправительственные правозащитные организации (НПО).
Публикуемые материалы свидетельствуют о том, что в России
зарегистрировано более тысячи неправительственных правозащитных
организаций33. Некоторые источники свидетельствуют, что только в Москве
«прошли перерегистрацию и действуют 17,5 тысяч негосударственных
некоммерческих организаций, из которых более 9 тысяч – общественные
объединения, работающие в социальной сфере по 55 направлениям, включая
благотворительные, правозащитные, национальные, женские, молодежные,
детские, творческие, экологические и многие другие».34
Результаты деятельности многих общественных объединений чаще
всего остаются неизвестными, но есть и такие институты гражданского
общества, которые оставляют заметные следы в общественном сознании и
хотя бы косвенно влияют на социальные процессы и внутреннюю политику
государства. Это, конечно же, профсоюзы, политические партии,
Хельсинская группа, общество Мемориал, общество потребителей, Комитет
солдатских матерей, Российский союз налогоплательщиков и др.
См. Российская газета. «Сосчитают всех» - 18 апреля 2006 г.
Данные за 1999 г. См. Становление и развитие института уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации и ее субъектах. Сборник документов. М. 2000 г. с. 82.
См. Формирование гражданского общества. Толерантность. Программа Правительства Москвы, мнение
граждан, взгляд социологов, М. 2003, с.29.
49
Объединяющим идеологическим центром общественных движений и
неправительственных организаций становится, судя по всему, Всероссийский
гражданский конгресс, второй съезд которого был проведен в декабре 2004 г.
Гражданское общество в России, как видим, не только проходит подспудно
стадию активного формирования, но и способно заявить о себе в решениях
своего представительного органа. «Новой газетой» опубликована
пространная статья сопредседателя Всероссийского гражданского конгресса
Г. Сатарова, написанная им в соавторстве с председателем Национального
антикоррупционного комитета К.Кабановым, навеянная материалами
второго съезда и недавними «шпионскими событиями» (Н.Г. № 09, 02.2006),
с громким названием «Спецоперация «Россия-2». К сожалению, читатель,
пытающийся найти в ней сведения о вкладе институтов гражданского
общества в решение уставных задач защиты прав и свобод человека и
гражданина, будет разочарован. Статья предельно политизирована, что видно
уже из устрашающего подзаголовка – «Власть перешла к
широкомасштабному подавлению гражданского общества». Авторы
констатируют вполне сочувственно тот факт, что к середине 2004 г. ранее
политически нейтральные организации стали перемещать акценты своей
активности в сферу политики. «Поэтому именно тогда режимом было
принято решение о новой масштабной операции по подавлению гражданской
активности». Упрѐки печати в адрес некоторых правозащитных организаций
в получении средств из не вполне чистых рук зарубежных спецслужб, авторы
расценили как обвинение их в шпионаже и попытке создания очередного
образа врага.
Едва ли такая позиция откровенного противопоставления
неправительственных правозащитных организаций «злонамеренному»
государству является конструктивной. Идея плодотворного сотрудничества
гражданского общества и государства, ещѐ не утвердившаяся, вытесняется
искусственно нагнетаемой конфронтацией. Власть, какой бы она ни была,
остаѐтся властью, и вступление с нею в диалог – неизбежность, оправданная
50
даже для самых радикальных оппозиционеров. Это тем более естественно,
когда сама власть делает шаги навстречу гражданскому обществу,
способствуя созданию его институтов.
К сожалению и резолюция второго съезда Всероссийского
гражданского конгресса вызывает недоумение своим показным
радикализмом и юридической некорректностью.
«Мы требуем отмены обвинительных приговоров адвокату Михаилу
Трепашкину, ученым Валентину Данилову и Игорю Сутягину, вынесенных
под давлением прокуратуры и ФСБ с грубыми нарушениями законности»…
«Мы требуем немедленного изменения меры пресечения в отношении
Ходорковского, Лебедева, Пичугина, Малаховского, Аграновской и Бахминой,
и в отношении арестованных членов Национал-Большевистской Партии,
обвиненных в проникновении в здание Министерства социального
обеспечения и здравоохранения».
Таков тон и форма критики судебных решений. Естественен вопрос, к
кому обращены эти требования. Исполнительная власть, включая
Президента, вмешиваться в судебную деятельность не вправе (ст. 10
Конституции РФ). Значит к суду? Но любой грамотный юрист сказал бы, что
это есть способ вмешательства в деятельность независимой Судебной власти,
способ еѐ дискредитации и проявления неуважения к суду, которое в
определѐнных случаях влечет уголовную ответственность. Наше отношение
к конкретному судебному решению может быть и критическим, и
негативным. Но недопустимо перенесение его на правосудие как таковое.
Для критики судебного решения, вплоть до постановки вопроса о его отмене,
есть законный процессуальный путь, признанный правовыми системами
всего цивилизованного мира. Есть слабая надежда на то, что этап
«мегафонного права» пройден российской демократией. Нужно ли убивать
эту надежду эмоционально-анархическими всплесками? Из нашей памяти
ещѐ не изгладились иезуитские способы борьбы с так называемыми врагами
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]