Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля. Учебное пособие
.pdf
31
наиболее значимые судебно-правовые реформы и ориентированная на
22
выполнение государством правозащитной функции, именовалась: Правовые
и социальные проблемы защиты жертв преступлений.22
К сомнительным успехам государства в реализации правозащитной
функции можно бы добавить беспомощность институтов гражданского
общества, в частности, неправительственных правозащитных организаций,
лишенных реальных рычагов воздействия на органы государственной власти.
Определенные надежды на благоприятные изменения ныне связаны с
деятельностью комиссий Общественной палаты. Внесенные в закон «Об
Общественной палате РФ» изменения от 9 декабря 2005 г. наделили еѐ
функцией «общественного контроля над деятельностью Правительства
Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в
средствах массовой информации».
И, конечно же, постоянной заботой, и государства, и общественных
структур должна быть забота о повышении правовой культуры как
правоприменителей, так и тех, кто страдает от правового бескультурья.
Жертвы преступных посягательств, а равно правового и нравственного
нигилизма чиновников, должны научиться если уж не любви к праву, то хотя
бы - умению «воевать за свои права».
ГЛАВА 2. Институт уполномоченного по правам человека
Объявив верховенство прав человека конституционным принципом, а
их обеспечение - смыслом законов и деятельности всех трѐх ветвей власти
(ст. 18 Конституции РФ), государство и общество должны были озаботиться
поиском не только правовых, но и идеологических и организационных
средств реализации столь заманчивого лозунга. В идеологическом плане речь
См. сборник «Правовые и социальные проблемы защиты жертв преступлений». М. 1998 г.
32
должна была идти о признании автономии гражданского общества по
23
отношению к государству, а за человеком - свойства субъекта
неотчуждаемых прав, а не только гражданина государства. Трудность
состояла не столько в провозглашении необходимых правовых лозунгов, что
само по себе представлялось достаточно сложной задачей для
посттоталитарного государства, и не в выработке правовых и
организационных механизмов их обеспечения, и уж тем более не в
теоретическом обосновании новых подходов. Трудность состояла в
необходимости преодоления стереотипов социалистического правосознания
правоприменителей, ориентированного на искаженную шкалу ценностей, в
основе которой лежали мифические цели и государственные интересы.
Иными словами, требовался существенный сдвиг в менталитете россиянина
и, прежде всего – представителя власти, чиновника, которого следовало
приобщить к основам новой правовой идеологии и соответствующей
нравственной культуре. Даже и теперь, в итоге многолетних
демократических реформ и применения Конституции 1993 г., чиновник в
России всесилен, а рядовой гражданин, как и прежде, ощущает свою
беспомощность и бессилие перед ним.
Государство в лице своих функционеров должно было осознать
ответственность перед обществом и своѐ подчиненное положение слуги
общества. Для этого требовалось преодолеть укорененный в сознании
поколений государственный фетишизм, а это уже проблема социальной
психологии, решаемая не вдруг. «С переменами начала 90-х годов были
связаны большие надежды миллионов людей, однако ни власть, ни бизнес не
оправдали этих надежд». Это вынужден признать Президент в своѐм
последнем Послании23.
Вместе с тем, благие стремления современных идеологов к
возвеличению роли институтов гражданского общества таят в себе опасность
усиления конфронтации общества и государства, а общественные институты
Послание Федеральному собранию РФ. Российская газета 11 мая 2006 г.
33
могут оказаться не менее опасными, чем институты государства с их
24
извечными экспансионистскими устремлениями.
Утверждение о том, что «народ всегда прав», должно настораживать
уже потому, что единство в народе и наличие общей непротиворечивой идеи
просматривается далеко не всегда. И не всегда в противопоставлении «мы» и
«они» (мы – общество, а они – государство) первое олицетворяет добро, а
второе – однозначное зло. Все-таки государственная власть всегда (или почти
всегда) олицетворяет организующее начало, а общество, сотканное из
неоднородных слоѐв с несовпадающими интересами, чаще подвержено
анархическим всплескам и разрушительной активности. Революционные
перевороты в истории различных народов тому доказательство. Причем,
революции всегда били с одинаковой силой как по государству, так и по
обществу. Объявляя войну государству, радетели народных интересов чаще
всего подменяли их клановыми или собственными эгоистическими
интересами. Общественное прозрение всегда приходило с запозданием. Не
украшало «общественность» и т.н. мегафонное право недавних 90-х годов.
Советский опыт хрущѐвской эпохи, связанный с ориентацией на
общественность в решении правоохранительных задач, давал помимо
благостных образцов совестливых решений товарищеских судов и очищения
улиц от хулиганов патрулями ДНД, еще и образцы глумления над
личностью. Варваризация общественных отношений в стране под влиянием
ретивых общественников для некоторых еѐ регионов становилась вполне
ощутимой.24
Говоря о том, что всевластие государства поощряется безвластием
общества, мы каждый раз оказываемся между Сциллой и Харибдой. Без
осознания этих опасностей поиски гармонизации отношений между
государством и обществом могут завести в новый тупик.
Думаю, что обретший в своѐ время известность бандитскими приѐмами наведения общественного порядка
предводитель ДНД по фамилии Медник, подмявший в одном из южных городов СССР в шестидесятые годы
и правоохранительные органы и гражданское население, заслуживает того, чтобы войти в историю.
Очень убедительно показана роль коммунальной общественности в фильме «Бриллиантовая рука».
34
Введение института уполномоченного по правам человека было не
только актом признания слабости государственной правоохранительной
системы, но и определѐнным шагом государства навстречу обществу.
Первый Уполномоченный по правам человека в России был назначен
Государственной Думой 17 января 1994 г., а Федеральный закон о нем,
принятый и утвержденный палатами Федерального собрания, был подписан
Президентом РФ 26 февраля 1997 г.
В соответствии с законом деятельность Уполномоченного была
призвана дополнять существующие средства защиты прав и свобод граждан.
При осуществлении своей деятельности по рассмотрению жалоб граждан РФ
и находящихся на еѐ территории лиц без гражданства, Уполномоченный
независим и неподотчѐтен каким-либо государственным органам и
должностным лицам (ст., ст. 2, 3, 15 закона).
Эти правоположения в известной мере раскрывают природу нового для
России института, занимающего промежуточное место между органами
государства и гражданского общества. Не обладая властными
полномочиями, Уполномоченный выполняет контрольные функции по
отношению к государственным правоохранительным органам и функции
советчика-консультанта для жалобщика. Об этом свидетельствуют
возможные способы его деятельности по проверке обращений
заинтересованных лиц и реагирования на обращения, предусмотренные
статьями 23 и 29 закона.
«Статья 23
1. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти,
органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их
коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать
35
предприятия, учреждения и организации независимо от организационно
- правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные
объединения;
2) запрашивать и получать от государственных органов, органов
местного самоуправления и у должностных лиц и государственных
служащих сведения, документы и материалы, необходимые для
рассмотрения жалобы;
3) получать объяснения должностных лиц и государственных
служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в
ходе рассмотрения жалобы;
4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными
государственными органами, должностными лицами и
государственными служащими проверку деятельности государственных
органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;
5) поручать компетентным государственным учреждениям
проведение экспертных исследований и подготовку заключений по
вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об
административных правонарушениях, решения (приговоры) по
которым вступили в законную силу, а также с прекращенными
производством делами и материалами, по которым отказано в
возбуждении уголовных дел.
2. По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется
правом безотлагательного приема руководителями и другими
должностными лицами расположенных на территории Российской
Федерации органов государственной власти, органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо
от организационно - правовых форм и форм собственности,
руководителями общественных объединений, лицами начальствующего
состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и
36
воинских формирований, администрацией мест принудительного
25
26
содержания.»
Однако не все полномочия, установленные этой статьей, могут
осуществляться беспрепятственно. Слабая скоординированность различных
отраслей отечественного законодательства осложняет деятельность
субъектов правоприменения, что сказывается отрицательно и при реализации
Уполномоченным его правозащитной функции. Практика показала крайне
ограниченные возможности Уполномоченного по использованию в
интересах жалобщиков апелляцию к судебным органам. Свидетельства тому
– сетования сотрудников Уполномоченного на то, что судьи не дают им дела
для ознакомления.25 Тот факт, что п. 6 ч. 1 ст. 23 о праве Уполномоченного
знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об
административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым
вступили в законную силу, не действует, или действует ограниченно с
учѐтом усмотрения судьи, вызван тем, что УПК РФ такой нормы не имеет.
Между тем, ст. 7 ч. 1 и 2 УПК РФ запрещает судье, прокурору, следователю
и органу дознания «применять закон, противоречащий настоящему Кодексу».
Можно ли в данном случае говорить о противоречии законов, или только о
пробеле в УПК – дело толкования и усмотрения лица, применяющего УПК.
Толкование и усмотрение в данном случае чаще оказывается не в пользу
Уполномоченного, а значит и обратившихся к нему жалобщиков.26
Таковы неожиданности, подстерегающие Уполномоченного и
снижающие эффективность его деятельности по вине недостаточно
осмотрительного законодателя. Если же Уполномоченный, либо его
представитель, попытается получать объяснения судьи по вопросам,
См. Ю.А. Костанов – Блеск и нищета Уголовно-процессуального кодекса. М. 2005 г., с. 13.
Без противоречий не обошлось и решение вопроса о гарантиях независимости Уполномоченного по
правам человека. Ст 12 Закона установила, что Уполномоченный не может быть привлечен к уголовной
ответственности без согласия Государственной Думы. УПК же отнѐс решение этого вопроса исключительно
к компетенции Генерального прокурора (п. 7 ч. 1 ст. 448 УПК РФ).
37
подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы, он не может этого
сделать в силу п. 3 ч. 1 ст. 23 того же закона.
С учетом выявляющихся противоречий и несогласованностей в
различных законодательных актах появляются трудности в
правоприменении, не всегда преодолимые. Они неизбежны и при
использовании способов реагирования Уполномоченным на выявляемые
правонарушения, в частности, таких, как обращение за судебной защитой
интересов жалобщика, предусмотренные ст. 29 Закона.
«1. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный
вправе:
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод,
нарушенных решениями или действиями (бездействием)
государственного органа, органа местного самоуправления или
должностного лица, а также лично либо через своего представителя
участвовать в процессе в установленных законом формах;
2) обратиться в компетентные государственные органы с
ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного
производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в
решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются
нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке
вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения
или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе
вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении
дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с
жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан
38
законом, примененным или подлежащим применению в конкретном
27
Годы
1998с
22.05.98
1999
2000
2001
2002
2003
Всего
Количество жалоб
и обращений
6978
22815
24985
30056
33455
36634
154923
Прирост за год в %
- - 9,5
12
11,1
10,9
-
деле.
2. Заявление или жалоба, направляемые Уполномоченным в
соответствии с подпунктом 3 пункта 1 настоящей статьи,
государственной пошлиной не облагаются».
Анализируя приведенные ст. ст. 23 и 29 Закона, можно отметить, что
Уполномоченный как бы соединяет функции прокурорского надзора и
адвоката-правозащитника. Однако в отличие от прокурора он не связан ни
жесткими служебными правилами, ни волей вышестоящего в иерархии
ведомства должностного лица. В отличие от адвоката Уполномоченный
свободен и от диктата клиента, с которым он не связан ни договорными
обязательствами, ни гонораром. Этим определяется мера его свободы и
независимости, а значит и степень объективности принимаемых решений.
О том, насколько популярен институт Уполномоченного в
современной России, и насколько действенны принимаемые им меры по
защите прав и свобод человека, можно судить по его ежегодным отчѐтам.27
Примерно по каждой пятой-шестой от принятых к производству жалоб,
нарушенные права граждан удавалось восстановить в короткие сроки. Это
касалось в основном вопросов, связанных с трудовыми правоотношениями,
социальных льгот и пособий, пересмотра отдельных судебных решений,
защиты человека в уголовной и уголовно-исполнительной сферах и других
Общий итог за 4,5 года показывает, что наибольшее число жалоб (более 43
Эмпиричесекие данные и некоторые их оценки приводятся из ежегодных отчетов Уполномоченного по
правам человека РФ и с его официального сайта в Интернете.
39
процентов) связано с уголовной проблематикой. Около 27 процентов
Распределение жалоб по видам прав человека
2003
2004
ГРАЖДАНСКИЕ
58 %
42,9 %
ПОЛИТИЧЕСКИЕ
1,6 %
3,4 %
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
15,9 %
18,9 %
СОЦИАЛЬНЫЕ
24 %
34,4 %
КУЛЬТУРНЫЕ
0,5 %
0,4 %
обращений касаются вопросов гражданского права и жилищного
законодательства, 9 процентов - трудовых отношений, 6 процентов социальных и пенсионных проблем, около 5 процентов - нарушений в
области конституционных процедур и административного права. Письма
военнослужащих, а также членов их семей составляют почти 5 процентов,
жалобы от беженцев и вынужденных переселенцев - около 2,2 процента.
Жалобы и обращения рассматривались либо непосредственно
Уполномоченным, сотрудниками его рабочего аппарата, либо, по
представлению Уполномоченного соответствующими государственными
органами и органами местного самоуправления. По принятым к
рассмотрению жалобам, по которым не удается сразу добиться
положительного результата, работа ведется до тех пор, пока не будут
восстановлены нарушенные права заявителей.
В последние годы отмечается нарастание активности
Уполномоченного. В 2004 г. обращений к нему зарегистрировано 48231.
Всего же с 1998 г. по 2004 год число обращений составило 203 154.
Приведенные цифры увеличения числа обращений граждан к
Уполномоченному по правам человека РФ (почти вдвое, если сравнивать
2000 и 2004 годы) позволяют утверждать, что рост популярности
Уполномоченного очевиден и это связано, надо полагать, с его реальным
вкладом в защиту прав человека и гражданина.
Тематика обращений к Уполномоченному в 2004 году свидетельствует
о приоритетном поступлении жалоб по вопросам уголовного
40
судопроизводства, гражданского и жилищного законодательства, трудового
прав и пенсионного обеспечения. Сравнительный анализ тематики дел,
принятых к производству в 2003-2004 годах показывает возрастающий поток
жалоб по социально-экономическим проблемам. За 2004 год принято к
рассмотрению Уполномоченным 6,3 процента жалоб; принято к
рассмотрению Уполномоченным совместно с другими государственными
организациями, в соответствии с их компетенцией, 25 процентов, и принято к
рассмотрению с разъяснением заявителю правовых средств защиты
нарушенных прав 58,3 процента жалоб. В результате предпринятых мер по
жалобам удалось восстановить нарушенные права по каждому пятому
принятому к рассмотрению Уполномоченным обращению заявителей.
В 2005 году к Уполномоченному поступило 33425 жалоб граждан из
субъектов Российской Федерации и стран ближнего и дальнего зарубежья,
что почти на 13,2 % больше, чем в прошлом году. Совместно с другими
государственными организациями, в соответствии с их компетенцией,
Уполномоченным принимались меры по оказанию помощи 32.9 %
заявителей. По итогам рассмотрения 57,5 % жалоб заявителям
Уполномоченным направлены разъяснения о формах и методах дальнейшего
использования ими правовых средств защиты нарушенных прав.
По 9,6% жалоб Уполномоченный был вынужден направить заявителям
мотивированный отказ в рассмотрении обращений по причине их
несоответствия требованиям ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека
в Российской Федерации".
В жалобах граждан отражен весь спектр проблем современной жизни
российского общества, существующие нарушения всех конституционных
прав человека и гражданина.
Тревожным является рост на 45,2 % количества жалоб по общим
вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности
(жалоб на действия работников милиции, на нарушения в ходе дознания и
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]