Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Охрана окружающей среды и качество жизни. Правовые аспекты. Сборник научных трудов
.pdf
организмов. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения благоприятного
состояния окружающей среды. На практике это важно иметь в виду
в случае необходимости, к примеру, защиты права граждан на благоприятную окружающую среду. Состояние вод, почв, атмосферного воздуха,
приятное, свидетельствует либо об отсутствии антропогенной
нагрузки на природу, либо о высокой эффективности действия
механизма по охране окружающей среды. И наоборот.
Выше мы не случайно воспроизвели законодательные требования по нормированию качества окружающей среды. Что объединяет названные важнейшие нормы законов, принятых в разное
время
, со столь значительным промежутком?
Во-первых, то, что каждая из норм в научном отношении
вполне обоснована и потенциально весьма полезна как фактор
обеспечения качества жизни.
Во-вторых, эти нормы касаются важнейшей и первейшей в
эколого-правовом механизме меры охраны природы – экологического нормирования.
В-третьих, эти нормы не были исполнены
тия и формирования системы экологического нормирования качества окружающей среды, ни в части учета природных и иных
особенностей при разработке нормативов, что имело крайне негативные последствия для природы и общества. Что еще хуже,
они в значительной степени не были обеспечены в природоохранной практике.
Что и
тему «Нормирование качества окружающей природной среды» в
ноябре 1998 г. в Государственной Думе Федерального Собрания
РФ. Другими словами, требования национальных законов не были
исполнены. Позднее, в условиях перманентной реорганизации
системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, сокращения и без того малочисленного
нодательных требований существенно ухудшились, уменьшились.
Правовой механизм соблюдения нормативов качества окружающей среды. Правовым средством обеспечения выполнения,
соблюдения нормативов качества окружающей среды являются
нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду, или нормативы предельно допусти-
соответствующее нормативам качества, т.е. благо-
ни в части разви-
было констатировано на парламентских слушаниях на
штата работников, возможности исполнения этих зако-
31
мого вредного воздействия на состояние окружающей среды,
установленные для отдельных источников – предприятий, транспортных средств. Данная группа нормативов включает: нормативы
предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ;
нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;
нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия;
предельно допустимые нормы применения химических средств в
сельском и лесном хозяйствах.
В наиболее общем виде требования к этим нормативам, в частности об их соотношении с нормативами качества окружающей
среды, другими экологическими нормативами, установлены ст. 23
Федерального закона «Об охране окружающей среды»: нормативы
допустимых выбросов и
танавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной
и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.
Более правильно вопрос о соотношении нормативов выбросов и
сферного воздуха, направленных на охрану атмосферного воздуха
(а этот вопрос – принципиальный в праве и природоохранной
практике), решался в прежнем Законе РСФСР от 14 июля 1982 г.
«Об охране атмосферного воздуха». Согласно ст. 13 нормативы
предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и предельно допустимых вредных
на нее устанавливались на уровне, при котором выбросы загряз-
няющих веществ и вредные физические воздействия от конкретного и всех других источников в данном районе с учетом перспективы его развития не приведут к превышению нормативов
предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в
атмосферном воздухе и предельно допустимых уровней
физических воздействий.
требования к нормированию в области охраны вод (ст. 23 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
правильное, научно обоснованное решение проблемы охраны окружающей среды от вредных воздействий посредством нормиро-
иных вредных воздействий и нормативов качества атмо-
Аналогичным образом регулируются в законодательстве
Таким образом, в законодательстве закреплено в основном
сбросов веществ и микроорганизмов ус-
физических воздействий
вредных
32
вания. Суть правового механизма заключается в установлении для
каждого источника таких воздействий – стационарных и передвижных – величин выбросов (сбросов) с тем расчетом, чтобы
суммарно обеспечивалось соблюдение соответствующих нормативов качества окружающей среды
1
. Выполнение этого правила, а
именно эта задача сформулирована в экологическом законодательстве, свидетельствует о реальном обеспечении качества жизни в
той части, в какой это связано с названными выше экологическими
нормативами. Если это правило не выполняется, то происходит
загрязнение вод, атмосферного воздуха сверх установленных нормативов качества со всеми сопутствующими последствиями –
причинение вреда здоровью человека, деградация живой природы.
Соответственно, качество жизни по ее экологической составляющей не обеспечивается.
Отступление от правила по нормированию допустимых
выбросов и сбросов вредных веществ. Согласно ст. 22 Федераль-
ного закона «Об охране окружающей среды» «при невозможности
соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ
и микроорганизмов могут устанавливаться
лимиты на выбросы и
сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения
наилучших существующих технологий и (или) реализации других
природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ
и микроорганизмов.
Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается
только
при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими
государственное управление в области охраны окружающей среды».
В статье 12 Федерального закона «Об охране атмосферного
воздуха» эта норма сформулирована более полно, с большим потенциалом для реализации: «В случае невозможности соблюдения
юридическими лицами, имеющими источники выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы федерального органа
исполнительной власти в области охраны окружающей среды мо-
1
Заметим, что в России действуют преимущественно единые для террито-
рии всей страны нормативы качества окружающей среды, так как законодательные требования об их дифференциации не были исполнены уполномоченными
государственными органами.
33
гут устанавливать для таких источников временно согласованные
выбросы по согласованию с территориальными органами других
федеральных органов исполнительной власти.
Временно согласованные выбросы устанавливаются на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов при
условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ
в атмосферный воздух.
Сроки поэтапного
росов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ по представлению соответствующих территориальных
органов специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха.
План уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух разрабатывается и осуществляется
юридическими лицами, для которых устанавливаются временно
согласованные выбросы, с
веществ для здоровья человека и окружающей среды».
В целом установление лимитов или нормативов временно
согласованных выбросов – это разумная законодательная мера.
Из-за того, что на многих предприятиях технология производства или состояние очистных установок не соответствуют современным экологическим требованиям, практика применения
лимитов, временно согласованных нормативов
точно распространена в природоохранной деятельности в России.
При этом в контексте темы статьи важно подчеркнуть, что установление для предприятия лимитов, временно согласованных
нормативов выбросов (сбросов), а не нормативов предельно допустимых выбросов (сбросов) изначально означает, что на соответствующей территории не обеспечивается соблюдение нормативов качества окружающей среды
соответствующей территории допускается загрязнение природы
сверх нормативов качества окружающей среды, причинение экологического и экзогенного вреда.
Соответственно, на данной территории экологическая составляющая качества жизни не обеспечивается. Из этого обстоятельства вытекает: потребность активных, целенаправленных, волевых действий специально уполномоченных государственных
органов в области охраны
выполнения на предприятиях планов эколого-технической модернизации; юридическая и моральная ответственность этих органов.
достижения предельно допустимых выб-
учетом степени опасности указанных
выбросов доста-
. Из этого следует, что на
природы, направленных на обеспечение
34
На практике за время действия нормы о временно согласованных выбросах она, как правило, не соблюдалась. Для ее реализации требовалось внедрение на предприятиях технических решений: либо строительства эффективных очистных сооружений, либо
модернизации всей технологии производства. То и другое требует
средств и воли. То и другое оказалось весьма дефицитным.
Многое зависело от специально уполномоченных органов, которые по
закону должны были обеспечивать поэтапное достижение предельно допустимых выбросов при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и выполнение плана уменьшения
выбросов (сбросов) вредных веществ в окружающую среду.
Но государство в это время было в основном занято перманентными реорганизациями системы природоохранных
органов, что в
результате вело лишь к ослаблению управления. Общее объяснение ситуации дал министр природных ресурсов и экологии РФ на
прошедшем в мае 2010 г. заседании Президиума Госсовета по вопросам реформирования законодательства в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации: «на протяжении последних
практически ста лет вопросы охраны окружающей среды находились в России на обочине внимания государства»1. В контексте
этого высказывания можно судить и об отношении государства к
качеству жизни.
Состояние природы и вред здоровью человека. Показате-
лем выполнения вышеупомянутых научно обоснованных норм об
экологическом нормировании является состояние природы. Обратимся к официальной информации.
На Президиуме Госсовета по вопросам экологии в мае
2010 г. Президент говорил: «В стране до сих пор не создана комплексная система государственного экологического мониторинга
,
во многих регионах, что скрывать, этой системы просто нет, а в
ряде случаев там, где она существует, она очень старая, просто не
менялась уже на протяжении десятилетий.
По официальным данным, в целом по России около 40%
городского населения проживает на территориях, где не проводятся
наблюдения за загрязнением атмосферы. Почти 40%. А в 34
субъектах РФ наблюдения проводятся только в нескольких частях этих
субъектов: в одном, двух, трех городах».
О чем говорит эта информация? При отсутствии налаженного
эффективного государственного экологического мониторинга едва
1
Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/7872 (14 января 2011 г.)
35
ли можно иметь объективные данные о состоянии природы, об
уровнях ее загрязнения.
Даже по официальным оценкам, в Указе Президента РФ от
1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» 16% территории России, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные.
По данным Министерства природных
ресурсов и экологии
РФ, в 136 городах России (в которых в общей сложности проживает
55% городского населения страны) уровень загрязнения воздуха
характеризуется как высокий и очень высокий
1
.
Россия, в отличие от многих других стран, обладает огромными запасами воды. Но на значительных пространствах природная вода загрязнена, и для ее использования требуется весьма затратная очистка не только для нужд человека, но и в качестве
сырья в технологических процессах.
С потреблением воды, как отмечается, «у нас вообще
беда.
Страна стоит на грани медицинской катастрофы: используя всего
2% запасов воды, Россия загрязняет почти 90% природных вод на
своей территории. В процессе очистки воды используются технологии, которые никак нельзя назвать передовыми. Почти 80% водоканалов чистят воду лошадиными дозами хлора, что ведет к
образованию побочных продуктов… Этот коктейль пьют больше
половины
жителей России. Он узаконен как экологический стандарт или «норматив по хлороформу в очищенной воде» – 200 мкг/л,
в то время как в ЕС подобный стандарт – 10–60 мкг/л. Даже в остальных странах БРИК норматив составляет 60–90 мкг хлороформа
на литр очищенной воды»
2
.
Неблагоприятное состояние природы отражается на здоровье
человека. «Здоровье населения, безусловно, ухудшается в резуль-
1
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды
Российской Федерации в 2008 году». – М., 2009. – С. 7.
2
Емельяненко В. Болезнь роста: История о том, как российская природа
была принесена в жертву экономическому подъему // Зеленый мир. – М., 2010. –
№ 9/12. – С. 16; Профиль. –М., 2009. – 6 июля.
Хроническое загрязнение водоемов привело к серьезному ухудшению условий воспроизводства ценных видов рыб, сокращению их запасов и уловов.
Так, загрязненность волжской воды уже сказалась на речных
рыб-мутантов на разных участках реки за 2007 г., по данным исследований, составляло около 90%. В 2008 г. число врожденных уродств у отдельных популяций
мальков достигает 100%. См.: Экологическое досье России. – М., 2010. – № 1. – С. 9.
36
обитателях – доля
тате загрязнения, хотя человек, по-видимому, хорошо адаптирован
к продуктам сгорания древесины и ископаемого топлива, так как
всегда вдыхал их в пещерах, землянках, курных избах, освоив
культуру использования огня на самых ранних стадиях существования. Гораздо существеннее влияет на здоровье человека то, что
он разрушил свою экологическую нишу на значительной
территории суши, а так как нет никаких доказательств того, что биологические законы не распространяются на человека, то очевидно, что
идет распад генома человека в результате прекращения действия
механизмов, удерживающих распад вида на определенном уровне
в естественной экологической нише.
О распаде генома человека свидетельствуют данные о росте
генетических заболеваний в
развитых странах прежде всего психических заболеваний и врожденных нарушений. Социальные последствия этого процесса требуют пристального внимания, так
как, возможно, именно с ними связаны распространение алкоголизма и наркомании, вспышки невиданной жестокости при локальных конфликтах, снижение иммунного статуса организма человека, возникновение новых болезней, расширение круга людей,
затрагиваемых
уже, казалось бы, искорененными болезнями (например, холерой и малярией), нарушение запретов и тормозящих
процессов. Таким образом, то, что обычно называется «экологическими» заболеваниями и непосредственно связывают с загрязнением среды, оказывается верхушкой айсберга. За «очевидными»
причинами лежат глубинные механизмы, ведущие к распаду генома
человека, намного более опасные, но невидимые и
подобно ионизирующему излучению»
1
.
неощутимые,
Обратим внимание на «частный» случай. Есть под Самарой
городок Чапаевск, где раньше был завод по производству химоружия, теперь – завод по уничтожению химоружия. По оценкам специалистов, сегодня содержание диоксина в почве Чапаевска превышает предельно допустимую норму концентрации в 140 раз, в
молоке домашних животных – в 10 раз, в молоке кормящих
матерей – в 400 раз! А ведь диоксин по токсичности превосходит
многие отравляющие вещества. Но основная его опасность – «долговременность» поражения и непросчитываемость отдаленных
последствий хронического отравления крайне малыми дозами.
1
Окружающая среда: от новых технологий к новому мышлению / Горшков В.Г.,
Кондратьев К.Я., Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С. // Зеленый мир. – М., 1994. –
№ 19. – С. 8.
37
Средняя продолжительность жизни у мужчин здесь – 40 лет, у
женщин – 50 лет
1
.
«Врачи, исследовавшие ситуацию в этом городе, выявили
“Чапаевский синдром”: патологического старения и интеллекту-
ального вырождения детей. Он появляется у детей в следующем
поколении и дальше остается и передается»
По данным ВОЗ, в 2004 г. от загрязнения окружающей среды
в России умерли 493 тыс. человек
3
. Официально заместителем ру-
ководителя Росприроднадзора недавно было признано, что «из-за
плохой экологии умирают ежегодно более 350 тыс. россиян»
2
.
4
.
Помимо самой высокой цены безответственности в экологическом праве – жизни человека, общество несет вынужденные огромные материальные потери. Так, материальный ущерб от потери
здоровья населения только в связи с потреблением некачественной
питьевой воды в целом по России оценивается почти в 34 млрд.
руб. в год
5
.
Позиция власти по перспективам экологического нормирования. Такая позиция была ясно выражена во вступительном
слове Президента РФ на заседании Президиума Госсовета 27 мая
2010 г., где, как отмечалось выше, обсуждался вопрос о реформи-
ровании законодательства в сфере охраны окружающей среды
Российской Федерации, и в докладе министра природных ресурсов
и экологии России.
По оценкам автора статьи, это заседание выделяется широтой поставленных правовых проблем по вопросам охраны природы
и намерением их решить в современной России. Открывая его,
Президент РФ отметил, что «как минимум радует уже то, что мы
1
Зеленый мир. – М., 2009. – № 9/10. – С. 1.
«Американский город с 50-тысячным населением, имевший сходную проб-
лему, признали негодным для житья и полностью отселили, а территорию засыпали 9-метровым слоем грунта».
2
Режим доступа: http://narodinfo.ru/articles/69974.html
3
Зеленый мир. – М., 2008. – № 23/24. – С. 19.
В контексте темы сборника эту страшную статистику особенно важно
оценивать на фоне ст. 2 Конституции РФ: Человек, его права и свободы являются
высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина – обязанность государства. А также ст. 42: Каждый имеет право на
благоприятную окружающую среду,
на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
4
Рос. газета. – М., 2008. – 28 мая; Зеленый мир. – М., 2009. – № 15/16. – с. 11.
5
Рос. газета. – М., 2009. – 23 июня. – С. А7.
38
достоверную информацию о ее состоянии и
стали эту тему рассматривать как традиционную, а не экстраординарную, потому что все-таки в нашем обществе созрело понимание того, что без учета современного состояния окружающей среды,
без жесткого следования экологическим стандартам у нас просто
нет будущего. Может быть, это просто уже означает, что мы несколько повзрослели за
кровенно, лет десять назад разговоры об экологии воспринимались
как экзотика»
1
.
последние годы, потому что, скажем от-
И далее Президент РФ подчеркнул: «…Ситуация требует от
нас вполне четких и адекватных мер. Необходимо завершить кодификацию законодательства об охране окружающей среды и как
минимум в юридическом плане покончить уже с экологическим
нигилизмом. Понятно, это проблема ментальная, но мы говорим о
том, что пренебрежение к праву – вообще наша одна
из очень существенных бед, и пренебрежение к экологическому законодательству в том числе. Нужен и план конкретных действий, и пакетный режим подготовки соответствующих нормативных актов.
Наконец, нужны специальные реестры и методики, которые утверждают порядки, регламенты, обеспечивающие эффективные
решения разных задач.
Каковы эти задачи? Я несколько из них назову
, не претендуя
на исключительность, вы в своих выступлениях это разовьете.
Во-первых, нужно усовершенствовать систему нормирования негативного воздействия на окружающую среду, перейти (уже несколько
раз даже эта тема на совещаниях с моим участием поднималась) на
так называемые принципы НСТ – наилучших существующих технологий. В настоящее время используются разработанные в 40–50-
прошлого века санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные нормативы
2
. В большинстве случаев они, во-первых, практически не-
е годы
выполнимы и, во-вторых, не учитывают так называемое реальное
1
Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/7872 (14 января 2011 г.)
На фоне страшных экологических проблем и жертв такая откровенность
Президента об «экологии как экзотике» звучит странно. Президентом РФ в 1996 г.
было признано, что 16% территории России, где проживает больше половины
населения, характеризуются как экологически неблагополучные. Хороша экзотика – жить в отравленной природе!
2
Выше в статье уже отмечалось, что «санитарно-гигиенические норма-
тивы» 1940–1950-х годов остаются таковыми, так как они не были переработаны
уполномоченными природоохранными органами, как это предусматривалось
законодательством, в экологические.
39
или фоновое состояние окружающей среды, специфические особенности территорий и другие проблемы».
Особое значение имеет директива Президента: «нужно усовершенствовать систему нормирования негативного воздействия
на окружающую среду, перейти на так называемые принципы НСТ –
наилучших существующих технологий»
1
.
Этот подход на Президиуме Госсовета был развит в докладе
министра природных ресурсов и экологии РФ. Обращаясь к Президенту, Ю. Трутнев заявил: «К сегодняшнему заседанию Президиума Госсовета Министерством природных ресурсов и экологии
РФ подготовлены необходимые системные решения, позволяющие
осуществить переход России к устойчивому развитию, избежать
неумеренного использования природных ресурсов.
Эти решения оформлены в законопроекты, полностью гармонизированы с лучшим мировым опытом в области охраны ок-
ружающей среды.
Очевидно, с нами не все согласны. Желающих продолжать
работать на устаревшем оборудовании, складывая деньги в карман,
а не инвестировать их в новые технологии, – всегда достаточно.
Сегодняшнее заседание Госсовета должно стать поворотной
точкой на
пути Российской Федерации к модернизации, чистым
технологиям, повышению эффективности экономики.
Перед тем как перейти к предложениям по реформированию
законодательства, несколько слов об экологической ситуации в
России. Ситуация по выбросам в воздух, сбросам в воду и образованию отходов в целом стабильна
2
, с некоторой тенденцией к
снижению. Тем не менее, очевидно, что эти тенденции скорее связаны с кризисом, чем с эффективностью госрегулирования».
К принципиальным проблемам государственного регулирования в области охраны окружающей среды министр отнес систему
нормирования, которая, по его мнению, субъективна и позволяет
предприятиям оказывать неограниченное воздействие на окружающую
среду.
«Одним из самых важных инструментов государственного
регулирования в сфере экологии является система нормирования.
1
Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/7872 (14 января 2011 г.)
2
Что имел в виду министр, говоря о «в целом стабильной ситуации»? Одно
дело – стабильно «хорошая», стабильно «удовлетворительная». И совсем иное
дело – то, что мы имеем в России.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]