Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Охрана окружающей среды и качество жизни. Правовые аспекты. Сборник научных трудов
.pdf
Экономизация экологического права, по мнению автора,
вызвана: недостатками административного регулирования, в особенности в области предотвращения рисков; проблемами кадрового
обеспечения органов экологического управления; дисбалансом сил
в конфликтах, например с интернациональными концернами; глобальностью экологических нарушений, делающей национальное
регулирование неэффективным.
Автор подчеркивает, что развитие экономических инструментов не означает автоматически признания
слабости, а наоборот, может свидетельствовать о силе принимаемых им решений. Так, душащие всех налоги менее эффективны,
чем добровольно подписанные соглашения. На практике, пишет
Вустлих, провести четкое разграничение между административными и экономическими инструментами невозможно.
В статье Харальда Жински и Йорга Рехенберга «Экономизация в экологическом праве – о темной
идет прежде всего об опасностях, связанных c применением экономических подходов. По мнению авторов, экономизация экологического права приводит к изменению общей парадигмы. Меры
по охране окружающей среды, имеющие или потенциально могущие иметь реальное действие, стали почти нереализуемы как на
законодательном, так и на исполнительном уровнях. Это
того, что экономизация изменяет распределение бремени доказывания. Стало недостаточным, что защищающая окружающую среду
сторона докажет необходимость защиты объекта и представит
возможности и каталог мер по его защите, она еще должна задумываться о возможных экономических последствиях и о том, как
их предупредить, а еще желательно добиться позитивных последствий
. То есть приоритеты экономики перед профилактикой заложены на структурном уровне. Кроме того, это возлагает дополнительное бремя на экологические органы и министерства, хотя в
соответствии с «принципом причинителя» это бремя должно возлагаться на причинителя. Особенно пострадал Институт немецкого
экологического права об обращении с веществами, даже если применение
его обращение не удается по экономическим соображениям.
ской стратегии, которая в абз. 3.2 ст. 13 предписывает странам –
членам ЕС перед введением новой меры по защите морской среды
проводить оценку последствий, включая экономический анализ
затрат и пользы. Кроме большого количества
вещества связано с определенными рисками, ограничить
Другим примером является рамочная Директива ЕС о мор-
стороне власти!» (1) речь
государством своей
следствие
работы для соответ-
131
ствующих органов, это перекладывает на них бремя доказывания,
которое должно лежать на том, кто хочет каким-либо образом
влиять на окружающую среду. Авторы замечают, что хотя экономический анализ представляет собой вполне оправданный инструмент, но он не может заменить решения о назначении мер по охране каких-либо объектов
Кроме того, экономические инструменты часто используются
в меркантильных целях. Принимающие решения органы смотрят
на вещи микро-, а не макроэкономически, как следовало бы. Например, при запрете определенного вещества могут возникнуть
негативные последствия для предприятия. Но при этом с точки
зрения макроэкономики в таком запрете могут быть заложены и
шансы
тов и в любом случае предотвращение рисков для здоровья населения со всеми социальными последствиями.
ниями безопасности не соответствует европейской традиции. Кроме
того, обычно не учитываются воздействия определенных мер на
будущее, хотя для этого существуют экономические методы.
кретные условия жизнедеятельности людей. Индекс уровня жизни
состоит из трех показателей: ожидание продолжительности жизни
при рождении, образование и экономические позиции. Необходимо
учитывать уровень здравоохранения, обеспечения продовольствием,
питьевой водой и доступ к культурным ценностям.
рана
ления тезисов, подтверждающих сложность отношений между охраной окружающей среды и экономикой: охрана окружающей
среды может быть эффективна только тогда, когда гарантировано
экономическое благополучие страны и населения, в экономически
неблагоприятные времена охрана окружающей среды отходит на
второй план; охрана окружающей среды связана с
тратами и поэтому ее могут позволить себе только благополучные
общества; охрана экологии – мотор экономики; экологические ресурсы имеют экономическую стоимость, поэтому их охрана на
долгий срок оправдывает себя для промышленности.
пригодность для разрешения конфликта между экономикой и экологией. Они приводят три
номики и экологии: провал экологического кодекса, поддержка
для экономического развития: например, запуск субститу-
Приоритет экономических соображений перед соображе-
Следует понимать
Лотар Кнопп и Ингмар Пирох начинают свою статью «Ох-
окружающей среды и экономический кризис» (2) с перечис-
Авторы анализируют принцип устойчивого развития и его
окружающей среды.
экономику не как сумму цифр, а как кон-
большими за-
примера противоречий интересов эко-
132
автомобильной индустрии за счет охраны климата Законом о налоге на выбросы CO
и появление сертификатов на выбросы в со-
2
ответствии с Директивой о торговле правами на выбросы.
В заключение авторы указывают, что оценка сосуществования экономики и экологии, а также отдельных примеров их взаимодействия зависит от политической позиции оценивающего. Однако
провал экологического кодекса можно смело считать доказательством недальновидности политических решений
в этом контексте.
Список литературы
1. Ginzky H., Rechenberg J. Die Ökonomisierung im Umweltrecht – von der dunklen
Seite der Macht! // Zeitschrift für Umweltrecht. – Bremen, 2010. – N 5. – S. 252–264.
2. Knopp L., Piroch I. Umweltschutz und die Wirtschaftskrise // Ibid. – 2009. – N 9. –
S. 409–426.
3. Wustlich G. Ökonomisierung im Umweltrecht // Zeitschrift für Umweltrecht. – Ibid. –
2009. – N 11. – S. 515–525.
А.А. Рёрихт
133
ПРИНЦИП ПРЕДУСМОТРИТЕЛЬНОСТИ И РЕГЛАМЕНТ
REACH
1
В РЕГУЛИРОВАНИИ НАНОТЕХНОЛОГИЙ
(Реферативный обзор)
2
Развитие новейших технологий и его последствия для природы и общества представляют собой комплексную проблему,
требующую новых решений как в области социального и политического управления, так и в сфере правового регулирования. Наряду с возникновением конкретных политико-правовых коллизий,
современные научно-технические достижения стимулируют теоретические дискуссии, имеющие актуальность
в том числе и для
юридической науки. Необходимость правовой регламентации все
новых направлений научно-технической деятельности, связанной с
отдельными технологиями либо с конвергенцией технологий, активизирует дальнейшие дискуссии правоведов, специалистов в
области естественных, технических и гуманитарных наук, представителей общественных и государственных институтов. В последнее время актуальной темой такого рода
дискуссий становятся
нанотехнологии.
Нанотехнологии – одно из ключевых направлений науки и
технологии начала XXI в., они применяются в физике, химии, биологии и медицине для работы со структурами и процессами на
шкале нановеличин. В настоящий момент не существует единого
определения понятия «нанотехнологии» (1, с. 25). Международная
организация по стандартизации (ISO – International Organization for
Standardization) разработала следующее определение наномате-
1
Регламент ЕС от 18 декабря 2006 г. «О регистрации, оценке, допуске и
ограничении химических веществ».
2
Обзор подготовлен в рамках проекта РГНФ 11-03-00512а «Социальные
последствия конвергенции технологий: междисциплинарный анализ, этические и
политико-правовые проблемы».
134
риалов: 1) нано – это объекты, размеры которых лежат в области
от одного до 100 нанометров; 2) наноматериалы – это либо нанообъекты либо материалы с наноструктурой; 3) нанообъекты – это
объекты, одно, два или три измерения которых находятся в области
нановеличин (3, с. 69). Нанотехнологии – это технологии работы с
объектами, чьи новые функции и качества обусловлены наноэфектами
компонентов этих объектов» (2, с. 114).
Новые свойства и эффекты объектов, имеющих наноразмеры,
могут быть нескольких типов, например: 1) так называемые квантовые эффекты, для описания которых требуется не классическая,
а квантовая механика; 2) эффекты количества молекул и атомов на
внешней поверхности конгломерата: процентное соотношение атомов
или молекул на поверхности конгломерата к атомам или молекулам
внутри конгломерата тем больше, чем меньше конгломерат (2, с. 114).
Свойства наночастиц, которые отсутствуют у веществ в обычных величинах, широко используются в промышленности – самыми
известными являются солнцезащитные кремы с двуокисью титана,
краски для машин, использование антибактериальных качеств наночастиц серебра в детских игрушках, стиральных машинах (2, с. 115).
Риски и угрозы, которые таят
с теми новыми признаками, которые проявляются у известных веществ, если они представлены в нановеличинах. Например, наночастицы золота величиной < 2 нм токсичны для человека. Кроме
того, из-за своих малых размеров наночастицы любых веществ
глубже проникают в легкие человека и, преодолевая альвеолярнокапиллярную перепонку, могут попасть в
образом, перед токсикологами стоит непростая задача – проверить
наночастицы разных веществ на их токсичность. Эта работа уже
ведется, но она займет много времени. Кроме того, применение
проверенных методик анализа, зарекомендовавших себя при работе
с обычными величинами, не всегда возможно или не всегда дает
достоверные результаты при работе с
группам исследователей выделить гранты на изучение токсикологических свойств нанотрубок, то все группы придут к разным результатам, и при этом будет невозможно точно определить, связано
ли такое расхождение с непригодностью известных методов для
работы с наночастицами или разные нанотрубки действительно
обладают разной токсичностью, пишет М. Деккер (2, с
Именно невозможность точно определить, какие риски и угрозы для здоровья человека и состояния окружающей среды таит в
себе применение нанотехнологий, является вызовом современному
в себе нанотехнологии, связаны
кровь (5, с. 14). Таким
нановеществами. Если пяти
. 115).
135
европейскому и немецкому экологическому праву. В целом юристыэкологи сходятся во мнении, что развитие нанотехнологий затрагивает следующие области права: 1) основополагающие принципы
европейского и немецкого экологического права и, в частности,
принцип предусмотрительности; 2) право обращения с химическими веществами; 3) право защиты от имиссий; 4) трудовое право
в части охраны здоровья работников; 5) регулирование
ответственности; 6) регулирование страхования рисков. В настоящем
обзоре мы подробнее остановимся на применении принципа предусмотрительности к регулированию нанотехнологий и на регулировании обращения с наноматериалами Регламентом REACH.
Применение принципа предусмотрительности к регулирова-
нию нанотехнологий. Принцип предусмотрительности закреплен в
ч. 2 ст. 191 Консолидированного текста Договора о функционировании Европейского союза
1
: «Экологическая политика Союза на-
целена на высокий уровень защиты с учетом различных условий в
отдельных регионах Союза. Она основывается на принципе предусмотрительности и предупреждения…» Европейская комиссия в
Решении от 2 февраля 2000 г. (далее – Решение ЕК 2000) подчеркивает, что, несмотря на то что в Договоре о функционировании
Европейского союза принцип предусмотрительности
разделе, касающемся охраны окружающей среды, он должен применяться и в других областях
2
, в особенности в ситуациях, в которых
закреплен в
на основании объективных научных оценок можно предположить
существование угроз для окружающей среды, здоровья человека,
животных и растений. На расширенное применение принципа предусмотрительности указывает ч. 3 ст. 114 Договора о функционировании Европейского союза, закрепляющая высокий уровень
охраны здоровья человека, безопасности окружающей среды и потребителей
с учетом новейшей научной информации. Толкование
принципа предусмотрительности было дано и судом ЕС, который
в решении от 5 мая 1998 г. установил, что в случаях, когда наличие
и объем опасности для здоровья человека неизвестны, институты
Европейского союза могут вводить меры защиты, не дожидаясь
точной информации о наличии и объеме угрозы. Согласно позиции
суда ЕС, принцип предусмотрительности служит легитимации
1
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. – Режим доступа:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:DE:PDF
2
Mitteilung der Kommission die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips. – Режим
доступа: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2000:0001:FIN:de:PDF
136
экстренных мер, принятых без опоры на достаточные научные
обоснования. Принятие или непринятие таких мер – это политическое
решение, относящееся к сфере управления рисками (2, с. 116–118).
Решение о применении принципа предусмотрительности
должно приниматься на основании: 1) анализа возможных негативных последствий рассматриваемого феномена и определения
круга субъектов и объектов, которые могут подвергнуться опасности; 2)
оценки рисков и возможных последствий на основании уже
имеющихся научных знаний; 3) оценки степени научной неопределенности (2, с. 118–119). Меры, которые могут приниматься на
основании принципа предусмотрительности, – это не только разработка нормативных актов, но и финансирование исследовательских проектов или информирование общественности. При принятии политического решения о введении соответствующих мер
охрана
здоровья населения имеет приоритет перед экономическими
интересами. Европейский совет указывает на необходимость учета
социальных и экологических издержек того или иного решения,
готовности населения нести эти издержки и проведения экономического анализа ситуации, в случае если такой анализ возможен
1
.
Выбор мероприятий для предупреждения рисков должен
производиться в соответствии с положениями Решения ЕК 2000
(п. 6.3.) и Европейского совета и включать в себя: 1) сравнение
позитивных и негативных последствий совершения определенных
действий. В данном случае сравнение производится не на уровне
политических решений, как в рассмотренной выше процедуре
принятия решения о применении принципа предусмотритель
-
ности, а на уровне проведения конкретных мероприятий в рамках
применения этого принципа. Все принятые меры и проводимые
мероприятия в совокупности должны вести к удержанию рисков
на приемлемом уровне; 2) применение принципа соразмерности, в
соответствии с которым из перечня подходящих мер и мероприятий должны быть выбраны более дешевые, но не обязательно
1
Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Anlage III – Entschließung des Rates über
die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips (2000). – Режим доступа: http://www. europarl.europa.eu/summits/nice2_de.htm#an3. По мнению М. Деккера, эти предписа-
ния Европейского совета отражены, например, в установлении для выпуска в
окружающую среду или введения в оборот ГМО двух руководящих принципов:
1) принципа каждого отдельного случая (Case-by-Case-Prinzip) и 2) принципа поэтапности (Step-by-Step-Prinzip), в соответствии с которыми негативное воздействие ГМО на здоровье человека и окружающую
оцениваться поэтапно применительно к каждому отдельному случаю (2, с. 121).
среду должно рассматриваться и
са-
137
мые дешевые. При этом решающую роль играет уровень защиты,
который могут обеспечить меры и мероприятия, в долгосрочной
перспективе. Пункт 6.3.1 Решения ЕК 2000 закрепляет, что «мероприятия должны соответствовать желаемому уровню защиты»;
3) учет требования когерентности и запрета дискриминации. Речь
идет о необходимости сравнивать мероприятия, которые должны
быть проведены, с мероприятиями, которые проводились
ранее в
аналогичных ситуациях (требование когерентности), и о том, что в
одинаковых обстоятельствах должны приниматься одинаковые
меры (запрет дискриминации); 4) отслеживание развития науки.
Принцип предусмотрительности не только подразумевает возможность действовать в условиях отсутствия достоверных научных
знаний, но и предписывает следить за развитием науки и корректировать меры и мероприятия в
соответствии с новейшими науч-
ными достижениями (2, с. 122–124).
Характеристиками рисков в широком смысле слова являются:
величина территорий, которые могут подвергнуться рискам, обратимость рисков, возможное отложенное во времени проявление
последствий, длительность действия, потенциальная возможность
мобилизации больших групп на борьбу (политический риск). Все
эти характеристики можно свести к трем критериям: величина
ущерба или
вреда (большой или малый), вероятность причинения
ущерба или вреда (высокая или низкая), наличие неуверенности
в оценке первого или второго критериев. Случаи, в которых встает
вопрос о применении принципа предусмотрительности, попадают
в категорию, в которой величина и (или) вероятность наступления
вреда (ущерба) не могут быть точно рассчитаны. Однако лучшим
подспорьем в
ципа предусмотрительности в конкретных ситуациях М. Деккер
считает классификацию рисков, предложенную Р. фон Шомбергом
процессе принятия решения о применимости прин-
1
.
Она включает четыре вида рисков: 1) известный риск. В данном
случае последствия и воздействия, а также вероятность их наступления уже известны, и управление рисками заключается в установлении принятого уровня защиты; 2) риск, не поддающийся
количественной оценке, характеризуется тем, что, несмотря на наличие информации о возможных воздействиях или последствиях,
отсутствует
достоверная информация о связях между причинами
1
Schomberg von R. The precautionary principle and ist normative challenges//
Implementing the Precautionary Principle, Perspectives and Prospects / Fischer E.,
Jones J., Schomberg von R. (Hrsg). – Cheltenham, 2006. – S. 29 f. (Цит. по: 2, с. 125).
138
возникновения рисков и наступлением неблагоприятных последствий; это делает невозможным расчет вероятности наступления
вреда или причинения ущерба; 3) гносеологическая неопределенность. К этой категории относятся риски, связанные с недостаточными научными знаниями и отсутствием единого мнения ученых о
возможных последствиях, их опасности, вероятности их наступления; 4) гипотетические риски – это риски, которые
вообще не могут быть рассчитаны, так как научные знания в соответствующей
области отсутствуют, поэтому оценка рисков в данном случае
имеет характер предположений.
Принцип предусмотрительности возможно применить ко
второй и третьей категории рисков. В случае если риски известны,
применяется принцип ALARA (англ. – As Low As Reasonably
Achievable), под которым понимается требование достичь минимально возможного уровня
рисков или вредного воздействия.
К четвертой группе рисков принцип предусмотрительности не
может применяться, так как отсутствуют научные данные, на основании которых можно принять решение: действовать или воздержаться от действий (2, с. 126).
Применение принципа предусмотрительности обычно представляется как одна из форм управления рисками, основывающаяся
на неуверенности, что существенно отличает ее
от классического
управления рисками, опирающегося на знания о величине возможного ущерба и вероятности его наступления. Политическая
цель классического управления рисками – их минимизация и предупреждение нежелательных долгосрочных эффектов. Политическая цель управления рисками, основанного на неуверенности, –
это уменьшение неуверенности, предоставление как можно более
точной информации о рисках, собранной постепенно, «
шаг за шагом» в ходе мониторинга, и возможное установление долгосрочных негативных последствий (2, с. 127).
Толкование ст. 20а Основного закона ФРГ дает основание
полагать, что принцип предусмотрительности закреплен в Германии на конституционном уровне: «Государство, сознавая свою ответственность перед будущими поколениями, охраняет окружающую среду как основу жизни на земле
строя и в соответствии с законом и правом с помощью исполнительной власти и правосудия»
1
Основной Закон ФРГ от 23 мая 1949 г. здесь и далее цит. по: Конститу-
ции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. – М., 2003.
1
. По мнению профессора Кристиана
в рамках конституционного
139
Цаллиесса, эта статья Основного закона закрепляет за Германией
статус экологического государства, являющийся частным случаем
статуса предусмотрительного государства. Совокупность конституционной обязанности государства охранять окружающую среду
и ответственности государства перед будущими поколениями может толковаться как основополагающий принцип предусмотрительности, которым государство должно руководствоваться в своих действиях. Принцип предусмотрительности также
закреплен в
нормативных актах Германии по атомному праву, регулированию
генно-инженерной деятельности, праву защиты от имиссий, водному праву, праву обращения с отходами (1, с. 29).
Лексическое значение немецкого слова Vorsorge, от которого образовано название принципа предусмотрительности (нем. –
Vorsorgeprinzip), заключается в создании запасов на будущее путем ограничения себя в настоящем. Принцип
предусмотрительности включает в себя две составляющие: бережное отношение к
природным ресурсам в интересах будущих поколений и предусмотрительное отношение к рискам, т.е. разрешение ситуций, для
которых характерно отсутствие знаний о последствиях тех или
иных действий и уверенности в этих знаниях (1, с. 31).
Рассуждения о возможности применения принципа преду-
смотрительности
к нанотехнологиям М. Деккер предлагает разбить
на три этапа. Сначала необходимо собрать имеющуюся информацию о последствиях контактов с наночастицами для здоровья
человека. В настоящий момент нет доказательств проникновения
наночастиц в организм человека через кожу
1
, но возможно про-
никновение наночастиц через легкие и дальнейшее их попадание в
кровь, что, по мнению Х.Ф. Круга, должно стать направляющей
линией анализа рисков нанотехнологий
2
. Опыты с животными по-
казали, что наночастицы, попавшие в организм через легкие, проникают в другие органы, включая мозг. Следовательно, налицо
«последствия» попадания наночастиц в организм, которым может
быть дана оценка.
Второй этап рассуждений о возможности применения принципа предусмотрительности к нанотехнологиям – это научная
оценка установленных последствий, которая в настоящий
момент
1
Butz T. Aufnahme und Speicherung von Nanopartikeln durch die Haut //
Nanotechnologie. Grundlagen, Anwendungen, Risiken, Regulierung / Hrsg. Scherzberg A.,
Wendorff J.H. – B., 2009. – S. 81 ff.
2
Krug H.F. Ibid. S. 59 ff.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]