Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация юридической службы в государственных органах. Учебное пособие
.pdf
управлении правового, кадрового и документационного обеспечения аппарата
Избирательной комиссии Ульяновской области (приложение № 1).
Управление правового, кадрового и документационного обеспечения аппарата
Избирательной комиссии Ульяновской области (далее по тексту настоящего раздела —
управление) является самостоятельным структурным подразделением аппарата
Избирательной комиссии Ульяновской области (далее по тексту настоящего раздела —
Комиссия), формируется в соответствии со штатным расписанием Комиссии и подчиняется
непосредственно Председателю Комиссии.
Управление возглавляет начальник управления.
Управление осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской
Федерации, в соответствии с нормами федерального и регионального законодательства
Российской Федерации, а также Положением об аппарате Избирательной комиссии
Ульяновской области (утв. постановлением Избирательной комиссии Ульяновской области
от 30 августа 2013 г. № 46/509-5), иными постановлениями, инструкциями Комиссии,
Регламентом Комиссии, распоряжениями Председателя Комиссии, иными нормативными
актами, касающимися деятельности Комиссии, а также Положением об управлении
правового, кадрового и документационного обеспечения аппарата Избирательной комиссии
Ульяновской области (утв. постановлением Избирательной комиссии Ульяновской области
от 21 октября 2014 г. № 67/652-5).
В состав управления входят начальник управления и другие специалисты в
соответствии со штатным расписанием Комиссии. Начальник управления и другие
специалисты управления назначаются на должность и освобождаются от должности
распоряжением Председателя Комиссии. Условия службы специалистов управления
определяются законодательством Российской Федерации и Ульяновской области о
государственной гражданской службе, о труде. Должностные обязанности, права и
ответственность специалистов управления определяются законодательством Российской
Федерации и Ульяновской области о гражданской службе, о труде, а также Положением об
управлении правового, кадрового и документационного обеспечения аппарата
Избирательной комиссии Ульяновской области и утвержденными в установленном порядке
должностными регламентами.
Начальник управления:
1) осуществляет общее руководство деятельностью управления;
2) распределяет должностные обязанности между специалистами управления;
3) представляет управление в отношениях с руководством Комиссии и членами
Комиссии с правом решающего голоса, структурными подразделениями аппарата Комиссии,
государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и
организациями;
4) подготавливает проект Положения об управлении, должностные регламенты
специалистов управления, предложения о внесении изменений и дополнений в них, а также
предложения о подготовке распоряжений и иных документов, касающихся возложенных на
управление задач.
Основными задачами деятельности управления являются:
141
правовое обеспечение деятельности Комиссии, ее аппарата, осуществление работы,
связанной с совершенствованием законодательства Ульяновской области, подготовкой
постановлений и иных документов в области избирательного права и процесса,
принимаемых Комиссией;
реализация законодательства о государственной гражданской службе (гражданская
служба), организационно-правовое обеспечение кадровой работы в Комиссии, контроль
соблюдения государственными гражданскими служащими аппарата Комиссии (гражданские
служащие) законодательства о государственной гражданской службе;
осуществление документационного обеспечения деятельности Комиссии;
организационное обеспечение деятельности Комиссии, совещаний и других
мероприятий в соответствии с Регламентом и планами работы Комиссии;
своевременная подготовка материалов для рассмотрения на заседаниях, совещаниях и
иных мероприятиях, проводимых с участием Комиссии или ее представителей;
осуществление мероприятий по повышению правовой культуры избирателей,
будущих избирателей;
осуществление мероприятий по контролю за обеспечением гарантий равенства
политических партий, представленных в Законодательном Собрании Ульяновской области,
при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом;
информационное, аналитическое обеспечение деятельности Комиссии;
взаимодействие со средствами массовой информации о деятельности Комиссии с
целью формирования позитивного общественного мнения о Комиссии;
осуществление взаимодействия с представителями информационно-аналитических
структур органов власти, средств массовой информации, пресс-службами федеральных,
региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью
объективного освещения деятельности Комиссии;
обеспечение функционирования сайта Комиссии в сети Интернет и своевременное
размещение на нем актуальной информации о деятельности Комиссии;
подготовка и передача в средства массовой информации материалов, связанных с
деятельностью Комиссии с целью их опубликования.
Основными функциями управления в области правового обеспечения деятельности
Комиссии являются:
1) участие в обеспечении деятельности Комиссии по реализации полномочий в
соответствии с законодательством о выборах и референдумах при проведении выборов
Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, Губернатора Ульяновской области, депутатов
Законодательного Собрания Ульяновской области, депутатов представительных органов
муниципальных образований Ульяновской области, референдума Российской Федерации,
референдума Ульяновской области, местного референдума, а также голосования по отзыву
Губернатора Ульяновской области, выборных должностных лиц местного самоуправления,
депутатов представительных органов муниципальных образований;
142
2) участие в подготовке проектов законов Ульяновской области, вносимых Комиссией
в Законодательное Собрание Ульяновской области в порядке реализации права
законодательной инициативы;
3) участие в подготовке постановлений и иных актов, принимаемых Комиссией;
4) осуществление правовой экспертизы и подготовка заключений на проекты
постановлений, инструкций и иных актов Комиссии;
5) осуществление правовой экспертизы договоров, заключаемых Комиссией;
6) разработка справочных, методических и иных пособий по избирательному праву и
процессу;
7) подготовка обзора законодательных актов Российской Федерации и Ульяновской
области по вопросам избирательного права и процесса;
8) анализ и обобщение судебной и административной практики по делам о нарушении
законодательства о выборах и референдумах на территории Ульяновской области;
9) представление интересов Комиссии в судах и иных государственных органах,
органах местного самоуправления, других органах и организациях;
10) обеспечение соблюдения порядка назначения выборов и референдумов;
11) обеспечение соблюдения порядка образования избирательных округов,
избирательных участков, формирования избирательных комиссий;
12) участие в организации и проведении семинаров, совещаний и других мероприятий,
организуемых и проводимых в соответствии с планами работы Комиссии;
13) обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан,
принятия по ним решений и направление заявителям ответов в установленные
законодательством Российской Федерации сроки;
14) взаимодействие с политическими партиями, избирательными и общественными
объединениями по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов и
референдумов;
15) оказание руководству Комиссии, структурным подразделениям аппарата Комиссии
правового содействия по вопросам, находящимся в их ведении;
16) обеспечение деятельности Комиссии по оказанию правовой, методической и иной
помощи избирательным комиссиям, комиссиям референдума;
17) участие в обеспечении деятельности Комиссии по повышению профессиональной
переподготовки, повышению квалификации членов избирательных комиссий, комиссий
референдума и других организаторов выборов, референдумов, резерва составов участковых
комиссий и правовому просвещению избирателей, участников референдума;
18) осуществление учета сведений о мероприятиях по повышению правовой культуры
участников избирательного процесса, в том числе среди молодежи, о повышении
квалификации и профессиональной переподготовке организаторов выборов и других
участников избирательного процесса;
19) подготовка и согласование проектов решений, договоров, иных документов,
связанных с осуществлением закупок Комиссией;
20) осуществление иных функций, связанных с осуществлением закупок Комиссией.
Для осуществления установленных функций в пределах своих полномочий управление
имеет право:
143
запрашивать в установленном порядке необходимые для исполнения своих функций
сведения и документы в структурных подразделениях аппарата Комиссии;
присутствовать на заседаниях, совещаниях, иных мероприятиях Комиссии;
подготавливать проекты постановлений, распоряжений и других документов по
вопросам, относящимся к компетенции управления;
вносить на рассмотрение Председателя Комиссии предложения, вытекающие из
основных задач управления;
давать разъяснения и рекомендации структурным подразделениям аппарата Комиссии
по вопросам, относящимся к компетенции управления.
Начальник управления и специалисты управления несут ответственность за
несвоевременное и ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в
соответствии с действующим законодательством.
144
ГЛАВА 4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ СЛУЖБОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
4.1. Общие условия участия в нормотворческой деятельности
государственного органа
Одним из основных направлений деятельности юридических служб,
функционирующих в государственных органах, является подготовка (участие в подготовке)
проектов нормативных правовых и иных актов, разрабатываемых и издаваемых этими
органами.
Состав конкретных мероприятий, входящих в указанное направление, определяется
целями и задачами, стоящими перед государственным органом, в котором действует
юридическая служба, осуществляемыми им в соответствии с законодательством Российской
Федерации функциями, а также его нормотворческой компетенцией. Такая компетенция, как
правило, отражена в соответствующем положении о государственном органе и регламенте
его деятельности, устанавливающем общие правила внутренней организации
государственного органа при реализации возложенных на него функций.
Как правило, к основным мероприятиям по обеспечению нормотворческой
деятельности государственного органа относятся:
1) выявление потребностей в правовой регламентации сферы деятельности
государственного органа;
2) разработка и утверждение правовых актов по вопросам ведения государственного
органа;
3) разработка и издание в пределах установленной компетенции государственного
органа нормативных правовых актов;
4) подготовка либо участие в подготовке проектов нормативных правовых и иных
актов, регулирующих деятельность органов, организаций, подразделений, принятие которых
входит в компетенцию иных государственных органов;
5) подготовка отзывов, заключений и поправок на проекты нормативных правовых и
иных актов, поступивших из других государственных органов;
6) сопровождение проектов нормативных правовых и иных актов при их рассмотрении
в соответствующих инстанциях;
7) иные мероприятия.
В состав мероприятий по выявлению потребностей в правовой регламентации сферы
деятельности государственного органа, как правило, включаются: мониторинг
правоприменения; анализ материалов средств массовой, обращений, заявлений граждан,
общественных организаций, других органов государственной власти; анализ судебных
решений, представлений органов прокуратуры; анализ результатов научных исследований,
отечественного и зарубежного опыта; обсуждение и выработка предложений по решению
проблем в служебной деятельности правовыми средствами.
145
В процессе выявления потребностей в правовой регламентации сферы деятельности
105
105
государственного органа его юридическая служба, как правило:
участвует в организации сбора и обобщения предложений по разработке проектов
правовых актов и направлении их в соответствующие органы, организации, подразделения, в
анализе правоприменительной практики, а также поступающих предложений юридических и
физических лиц по совершенствованию правового регулирования сферы деятельности
государственного органа;
подготавливает и представляет на утверждение руководителю государственного
органа предложения по разработке проектов правовых актов, включению их в планы
правоподготовительных работ либо внесению в соответствующие инстанции.
Мониторинг правоприменения осуществляется в целях совершенствования правовой
системы Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации
от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»,
постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об
утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской
Федерации» и соответствующими документами, утвержденными государственным
органом
.
Мониторинг правоприменения в установленной сфере деятельности включает в себя
сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения:
а) Конституции Российской Федерации;
б) федеральных конституционных законов;
в) федеральных законов;
г) законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации,
постановлений Верховного Совета Российской Федерации, Съезда народных депутатов
Российской Федерации, а также постановлений и указов Президиума Верховного Совета
Российской Федерации;
д) указов Президента Российской Федерации;
е) постановлений Правительства Российской Федерации;
ж) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством
Российской Федерации нормативные правовые акты.
Проводятся текущий и оперативный виды мониторинга правоприменения. Текущий
мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли)
законодательства и группы нормативных правовых актов. Оперативный мониторинг
осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской
Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и
постановлений Европейского Суда по правам человека.
Участие в подготовке (в том числе внесение предложений в соответствующие проекты)
проектов нормативных правовых и иных актов, регулирующих деятельность органов,
организаций, подразделений, принятие которых входит в компетенцию иных
См., например, Положение о мониторинге правоприменения в системе МВД России, утвержденным
приказом МВД России от 25 августа 2017 г. № 680 «Вопросы организации информационно-правового
обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
146
государственных органов, осуществляется, как правило, на основании соответствующего
106
106
поручения (обращения) этих органов в порядке и сроки, установленные их руководителями.
Для участия в указанной работе при необходимости привлекаются иные структурные
подразделения государственного органа и (или) иные государственные органы,
подведомственные им учреждения и организации.
Подготовка отзывов на проект нормативного правового акта осуществляется
юридической службой в случае поступления такого проекта из другого государственного
органа. В этом случае сроки подготовки отзывов на проекты нормативных правовых актов
определяются руководителем органа, в компетенцию которого входит издание указанных
проектов нормативных правовых актов.
Для подготовки отзыва на проект нормативного правового акта при необходимости
создается рабочая группа, в состав которой помимо представителей от юридической службы
включаются при необходимости также представители от других структурных подразделений
государственного органа.
В целях обеспечения своевременного издания правового акта, принятие которого
входит в компетенцию других государственных органов, а также сохранения его
концептуальных идей обеспечивается сопровождение соответствующего проекта.
Порядок подготовки и издания нормативных правовых актов в соответствующем
государственном органе, предусматривается, как правило, в рамках регламента организации
деятельности этого органа
. При этом во внимание принимаются соответствующие
требования о подготовке нормативных правовых актов, утвержденные в необходимых
случаях Правительством Российской Федерации (для федеральных органов исполнительной
власти) (см. постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №
1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной регистрации») либо иными
уполномоченными субъектами (см., например, Положение о правилах подготовки
нормативных актов Банка России, утв. Банком России 22 сентября 2017 г. № 602-П).
Непосредственно процедура подготовки проекта нормативного правового акта
включает, как правило, следующие этапы:
1) разработку текста проекта нормативного правового акта и приложения (приложений)
к нему, в том числе проведение первичного анализа в целях выявления и устранения
коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов;
2) раскрытие информации о разработке проекта нормативного правового акта в
соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти
См., например, Регламент Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, утв.
приказом Росстандарта от 18 июня 2018 г. № 1228 (см. раздел VI «Порядок подготовки и принятия
нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования Агентством в установленной
сфере деятельности», раздел VII «Порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации»; Регламент Министерства экономического развития
Российской Федерации, утв. приказом Минэкономразвития России от 4 мая 2016 г. № 282 (см. раздел V
«Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов Министерства при осуществлении им
нормативного регулирования в установленной сфере деятельности», раздел VI «Порядок подготовки и
рассмотрения в Министерстве проектов актов, которые вносятся в Правительство Российской Федерации»,
раздел VII «Законопроектная деятельность Министерства и порядок участия в деятельности Федерального
Собрания Российской Федерации»).
147
информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их
общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской
Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами
исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и
результатах их общественного обсуждения»;
3) предварительное обсуждение на заседании соответствующего общественного совета
при государственном органе (если такой совет создан и подобное обсуждение необходимо);
4) согласование проекта нормативного правового акта;
5) проведение правовой (юридической) экспертизы проекта нормативного правого акта;
6) проведение первичной антикоррупционной экспертизы проекта нормативного
правового акта подразделением, осуществляющим непосредственную подготовку проекта
нормативного правового акта;
7) проведение антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта
юридической службой государственного органа;
8) проведение независимой антикоррупционной экспертизы в соответствии с
Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;
9) представление проекта нормативного правового акта на подписание руководителю
государственного органа.
Для правильного понимания направления юридической службы, предусматривающего
ее участие в нормотворческой деятельности соответствующего государственного органа,
следует разграничивать понятие нормативных и ненормативных правовых актов, иметь
общее представление о нормотворческой компетенции уполномоченных на это субъектов.
В широком смысле под законодательством Российской Федерации следует понимать
систему нормативных правовых актов, принятых законодательными (представительными)
органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также уполномоченными
органами местного самоуправления.
В самом общем виде система законодательства Российской Федерации представлена в
Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации:
1) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей
территории Российской Федерации;
2) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
3) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города
федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют
148
собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов.
Интересно отметить, что ни в одном законе федерального уровня на сегодняшний день
не содержится исчерпывающего определения нормативного правового акта. Здесь можно
указать на два следующие документы: постановление Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в
Конституционный Суд Российской Федерации», приказе Минюста России от 4 мая 2007 г. №
88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и
постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48
«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части».
В постановлении от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД Государственная Дума отметила, что
в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия «нормативный
правовой акт», и, сославшись на юридическую доктрину, сформулировала определение
нормативного правового акта, а также правовой нормы. Позднее, спустя почти одиннадцать
лет, в приказе Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 определение нормативного правового
акта было продублировано. И уже Пленум Верховного Суда Российской Федерации в
постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 назвал существенные признаки, характеризующие
нормативный правовой акт.
Таким образом, в настоящее время для целей разграничения нормативного правого
акта и ненормативного, необходимо учитывать следующее:
1) правовая норма — общеобязательное государственное предписание постоянного
или временного характера, рассчитанное на многократное применение;
2) нормативный правовой акт — письменный официальный документ, принятый
(изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и
направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
3) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт,
являются:
а) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной
власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
б) наличие в нем правовых норм (правил поведения):
обязательных для неопределенного круга лиц;
рассчитанных на неоднократное применение;
направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или
прекращение существующих правоотношений.
Норма права, составляющая основное содержание нормативного правового акта,
рассчитана не на какой-то конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид
случаев, обстоятельств, определяемых каким-либо общим признаком, и тем самым, норма
права рассчитана на определенную категорию, вид общественных отношений. Нормы права
представляют собой общие, типичные варианты поведения.
Норму права отличают от юридических предписаний ненормативного характера
следующие конкретные признаки:
149
а) неоднократность применения (то есть, норма права не теряет силу после
107
107
однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз,
когда налицо обстоятельства, предусмотренные данной нормой. Она не исчерпывается
однократным применением);
б) неперсонифицированность (то есть, норма распространяет свое действие не на
индивидуально определенных субъектов, а, как правило, на круг лиц, органов, организаций,
объединенных каким-то общим признаком (род занятий, пол, возраст, проживание на
определенной территории и т.д.)).
Оба признака правовой нормы следует рассматривать в единстве, причем первый
признак основной, поскольку он прямо отражает направленность нормы на регулирование
определенного вида отношений, установление меры поведения.
Нормативным правовым актом могут устанавливаться правовые предписания
относительно:
а) круга государственных органов (определение общих полномочий, компетенции,
возложение определенных функций, порядок их осуществления и реализации);
б) круга организаций независимо от их организационно-правовой формы и формы
собственности при установлении их правового статуса;
в) круга должностных лиц (безотносительно конкретной организации или органа);
г) всех граждан или некоторой их категории, определяемой тем или иным общим
признаком (военнослужащие, пенсионеры, работники какой-либо отрасли хозяйства и т.д.).
Ненормативный правовой акт — правовой акт, носящий индивидуально-разовый,
индивидуально-определенный характер, содержащий индивидуальные предписания,
рассчитанные на однократное применение и адресованные конкретному лицу (лицам).
Самым общим образом, как справедливо отмечено С. В. Потапенко
, сущность
ненормативного правового акта определена в его названии «ненормативный», то есть такой
правовой акт, который не содержит вышеперечисленных признаков нормативного акта.
Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый,
индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-
распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и
т.д.).
Судебные органы дают следующую трактовку ненормативному правовому акту:
а) под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ
властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении
конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающие
права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные юридические
последствия для этого лица (см. определение Верховного Суда Российской Федерации от 3
марта 2016 г. № 304-КГ15-18744 по делу № А45-2981/2015);
б) под ненормативным актом, который может быть оспорен в судебном порядке,
понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным
органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские
права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий юридические
См. подробнее Потапенко С. В. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел,
возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. М. : Юрид. лит. 2003. № 6. С. 30–31.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]