Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Казанское земство в период Первой мировой войны. Историко-политический анализ
.pdf
осознающих неизбежность конституционно-демократических
перемен.
В период думской монархии происходит переориентация
концепции земского самоуправления. Как отмечают современные исследователи, если до революции 1905-1907 гг. земская
общественность связывала требование местной реформы с
общеполитическими требованиями, то после революции на
первый план выходит необходимость переустройства системы управления и адаптирования ее к условиям думской монархии
119
. Реформа местного самоуправления сравнивалась
с революцией, более значимой, чем революция общеполитическая
120
. В целом, своеобразное идейно-политическое кредо
консервативно-либеральной земской России заключалось в
постепенной, без революционных эксцессов, планомерной
модернизации существующей политической системы. «Наш
долг, как и всегда, настойчиво указывать власти на необходимость крупных реформ в области управления, но нельзя использовать настоящее трудное время, переживаемое страной,
для того, чтобы какими-либо действиями или поощрением
действий других вырывать уступки, т.е. добиваться реформ
способами, которые могут очень дурно отозваться на их целе-
121
сообразности, последовательности и ценности»
.
В межреволюционный период одним из общих пунктов
программ и политических доктрин буржуазно-либеральных
партий являлось требование проведения земской реформы на
более демократичных началах.
В октябре 1907 г. на партийной конференции «Союза 17
октября» была выработана программа партийных действий в
Государственной думе. В перечне «неотложных реформ», в
этом своеобразном слепке октябристских приоритетов в политической сфере, на втором месте было «постепенное распространение на национальные окраины местного самоуправ-
119
Прокофьева Т. Г. Проблема местного самоуправления в программах политических партий России (1901-1917 гг.): Дисс. … канд. ист. наук.
– Ставрополь, 1994. – С. 96.
120
Езерский Н. Задачи земской реформы // Самоуправление. – 1907. –
№ 4 – С. 1.
121
Мельников Н.А. Указ. соч.
ления», а на третьем – «преобразование земского и городского
самоуправления на началах бессословности, расширения его
прав и привлечения к его деятельности возможно широкого
круга лиц с обязательным сохранением соответствующего
представительства дворянства»
122
. Эти положения поддерживали и прогрессисты, которые считали, что всей либеральной
оппозиции следует объединиться на октябристской программе. Правые кадеты считали, что объединение оппозиции возможно на минимальной программе, общей для прогрессистов
и октябристов. Такой программой, по их мнению, была реформа городского и земского самоуправления
123
.
Фракция «Союз 17 октября» в порядке законодательной
инициативы в январе 1908 г. внесла в Государственную думу
третьего созыва законопроект об изменении земского избирательного закона. По мнению ее представителей преобразование земской избирательной системы должно было произойти
на базе уравнения в правах всех сословий, участвующих в
выборах, и снижения вдвое имущественного ценза
124
. В то же
время, по утверждению октябристов, «фракция полагает, что
реформа местного самоуправления должна обеспечить соответствующее представительство контингенту населения, наиболее опытному в ведении общественного хозяйства и наиболее прочно связанному с местностью, в лице дворянства»
125
.
Предложенные октябристами основы улучшения земской избирательной системы были одобрены Государственной
думой. Законопроект был передан на рассмотрение в подкомиссию Думы, специально избранную для этих целей. Подкомиссия под руководством октябристов в течение нескольких лет разрабатывала законопроект и весной 1914 г. передала его для обсуждения в думскую комиссию по местному
122
Шелохаев В.В. Идеология и политическая организация российской
либеральной буржуазии 1907-1914 гг. – М., 1991. – С. 47.
123
Там же. – С. 59.
124
Земское дело. – 1914. – № 8. – С. 578.
125
Цит. по: Прокофьева Т.Г. Проблема местного самоуправления…
Указ. соч. – С. 99.
52 53
самоуправлению
126
. С высоты трибуны Государственной думы
октябрист Капнист 2-й заявил, что «если третья Государственная дума по заслугам носила наименование Думы народного
образования и обороны, то четвертая, оставаясь таковой же,
несомненно, должна стяжать путь к лаврам в виде названия
127
ее Думою местного самоуправления»
, и с первых дней заседания IV Государственной думы стремление прогрессивной части российского общества к земской реформе казалось
вот-вот станет облекаться в законодательную форму. Однако
заявленные преобразования земской избирательной системы
128
реализованы не были
.
Установки региональных представителей октябристской
идеологии в этом вопросе были радикальнее. В программных заявлениях первого Поволжского съезда «Союза 17 октября», состоявшегося в сентябре 1906 г., среди прочего декларировалось,
что «в области местного самоуправления съезд признает желательным введение всеобщего избирательного права без различия
129
пола, веры и национальности»
.
Проекты изменения системы земских выборов вызывали
в буржуазно-помещичьих кругах острые разногласия, а расширение прав земства поддерживалось не только октябристами и
кадетами, но в ряде положений – и правыми. Прежде всего, это
касалось земских финансов. Земские деятели считали самофинансирование необходимой основой местного самоуправления,
залогом его экономической свободы от административного про-
126
Проект комиссии предполагал, что земские гласные будут избираться в 4-х избирательных собраниях: 1) уездные землевладельцы, собственники и владельцы фабрик и заводов, находящихся вне черты городской оседлости …, платящие не менее 40 рублей в год; 2) те же, платящие не менее 4
рублей в год; 3) уполномоченные сельских обществ, владеющих надельной
землей, и товариществ, приобретших землю при посредстве крестьянского
банка; 4) владельцы недвижимого имущества в черте городской оседлости
…, платящие со своих недвижимых имуществ и предприятий не менее 40
рублей в год земских, губернских и уездных сборов. (См.: Прокофьева Т.Г.
Проблема местного самоуправления … – С. 100.)
127
Стен. отч., Г. Д., засед.1, с. II, 15/10/1913 г., с. 63.
128
См.: Обзор законодательства по вопросам земского самоуправления
за последнею думскую сессию // Земское дело. – 1914. – № 8. – С. 580; Прокофьева Т.Г. Проблема местного самоуправления … – С. 100.
129
Алексеев И.Е. Под сенью царского манифеста… – С. 157.
извола. «Коренное начало всего земского строя – начало самообложения земских плательщиков, представленных в земском
130
самоуправлении»
.
В период думской монархии проблема преобразования мест-
ных налогов была тесно связана с модернизацией общегосударственного налогового поля. В этом вопросе правительство стояло
на позициях независимого друг от друга преобразования государственных и местных налогов. Общественность же, напротив,
связывала реформирование местных налогов с модернизацией
общегосударственного налогообложения (введение подоходного
налога и др.) и настаивала на их рациональном перераспределении в соответствии с местными и общенациональными потребностями. Действительное соотношение государственных и местных бюджетов было явно не в пользу последних (процентное соотношение постоянно росло, и в 1910-х гг. все земские расходы
131
составляли 8,1% от государственных)
. В то же время в других
государствах, стоящих на одном с Россией уровне цивилизационного развития, наблюдалась иная картина. В Великобритании
132
местные расходы составляли 124,3% от государственных
.
Земцы, настаивая на реформировании земского налогообложения, имели собственную концепцию соотношения общегосударственных и местных бюджетов. Но сама постановка
вопроса встретила жесткое противодействие со стороны пра-
133
вительственных структур
.
В дальнейшем вопрос о реформировании земского налогообложения был рассмотрен в законопроекте Министерства
финансов «Об улучшении земских и городских финансов»,
внесенном в Государственную думу третьего созыва. Первая его часть, содержавшая постановления, освобождающие
местное самоуправление от некоторых расходов общегосударственного характера, была одобрена законодательными учреждениями и утверждена в декабре 1912 г. Вторая часть про-
130
НА РТ. ф.81. оп 1. д.254. л. 4.
131
См.: Юбилейный земский сборник. – 1914. – С. 101.
132
Там же. – С. 104.
133
по земским финансам министр финансов высказался против допущения обсуждения на съезде пункта о взаимоотношениях государственного и земского обложения. (См.: Казанская газета. – 1914. – № 23. – С. 3.)
54 55
При обсуждении предварительной программы Московского съезда
екта, касающаяся реформирования налогового поля органов
самоуправления, рассматривалась уже в финансовой комиссии
Думы четвертого созыва. В целом правительственный проект,
134
критично воспринятый земской общественностью
, «предполагал лишь незначительное освобождение земств и городов от
некоторых расходов на содержание полицейских управлений
и пр., что давало земствам максимум 13 млн. руб. в год при их
135
общем бюджете, превышавшем 200 млн. рублей»
.
В 1912-1914 гг. вопрос о реформировании земской нало-
говой базы обсуждался на земских собраниях. Для сравнения
укажем, что Казанское земство явилось одним из инициаторов
энергичных действий земств по проблеме расширения источ-
136
ников земских доходов
.
Для рассмотрения правительственного законопроекта
Казанским губернским земством была создана особая комиссия, которая в своем докладе указала, что одним из главных
концептуальных положений, учитывающихся при обсуждении
соотношения государственных и местных налогов, является
тот факт, что «закон признает земские учреждения местным
органом государственной власти», и, следовательно, «вопрос
об оставлении тех или иных средств в распоряжении правительственной власти или о передаче их местным учреждениям
должен разрешаться не по случайным соображениям, а исключительно с точки зрения целесообразности – в чьих руках эти
средства могут полнее и лучше удовлетворять общественные
потребности»
137
. Комиссия предложила собственный проект
реформирования земского налогообложения (см. приложение
134
См.: Старый земец. Улучшение или ухудшение земских финансов //
Земское дело. – 1914. – № 7. – С. 487.
135
Дякин В.С. Земство и самодержавие... – С. 137.
136
вила председателю Совета министров свои соображения о необходимости
увеличения бюджета органов местного самоуправления в связи с недостатком его для удовлетворения самых насущных нужд земского хозяйства. Затем управа обратилась к органам земского самоуправления с предложением начать кампанию за реформирование земского налогообложения. (См.:
Казанская газета. – 1914. – № 27. – С. 1-2; см. также: Дякин В.С. Земство и
самодержавие… – С. 137.)
земских финансов. НА РТ, ф.81, оп 1, д. 254, л. 4.
В сентябре 1910 г. Казанская губернская земская управа предста-
137
Доклад комиссии Казанского губернского земства об улучшении
№ 1). В ее докладе обосновывались требования интенсификации земского налогообложения с промышленных предприятий, с церковного и государственного имущества и ликвидации правительственных препон, выражавшихся в установленной законом 1900 г. предельности земского обложения
138
.
В целом комиссия признала правительственный законо-
проект неприемлемым, так как он «построен на неправильных началах и совершенно не достигает поставленной цели:
осуществление этого проекта ухудшит финансовое хозяйство
губернских земств и даст лишь весьма незначительную прибавку к бюджету уездных земств»
139
. Выводы комиссии подтверждали мнение консервативно-либерального земского
большинства, добивавшегося «отмены ограничения ежегодного прироста сметы, права привлекать к земскому обложению
дополнительные источники дохода, передачи им части государственных доходов и снятия с них обязательных расходов
на общегосударственные цели (содержание полиции и т.п.)»
140
.
Видное место в консервативно-либеральной концепции
занимала проблема совместной работы земств России в тех
или иных сферах деятельности. Положение 1890 г. разрешало
138
В 1900 г. правительство фиксировало земское обложение, ограничив ежегодный рост земских налогов с недвижимых имуществ, 3%-ное
превышение которых допускалось только с разрешения административной
власти. Подобное стремление правительства ограничить финансовые возможности органов местного самоуправления и тем самым сузить сферу его
деятельности фактически не достигло своей цели. Рост земского обложения
шел несравненно быстрее указанной нормы и, например, в начале второго
десятилетия XX века достигал в среднем 10% ежегодно. Другим примером
неэффективности данного закона (причем признаваемым самим правительством) служит тот факт, что «по официальным данным, приведенным в правительственном законопроекте об улучшении земских и городских финансов, за время с 1901 по 1910 гг. с превышением нормы была составлена 1001
земская смета. Из этого числа пропущено к исполнению: непосредственно
Губернскими по земским и городским делам присутствиями 619 смет и министерствами – 147 смет, а всего – 766 смет, т.е. ¾ общего числа. Остальные
235 подверглись лишь частичным сокращениям и, в общем, так же прошли
с превышением предельной нормы». См. Доклад об улучшении земских финансов. (См.: НА РТ, ф.81, оп. 1, д.254. л.3.)
139
См.: НА РТ. ф.81. оп. д.254. л.3.
140
Дякин В.С. Земство и самодержавие… – С. 136.
56 57
общение земств с ведомствами и друг с другом только через
губернаторов. Как известно, Министерство внутренних дел
придерживалось общей отрицательной позиции в отноше-
141
нии земских съездов
. Однако необходимость практической
деятельности требовала объединения земских усилий для
обобщения и передачи ими друг другу накопленного опыта.
В целом, по данным В.Ф. Абрамова, полученным им при анализе материалов Департамента полиции, за время существования земских структур состоялось «14 общеземских, межгубернских и областных съездов, 2605 губернских и более 1700
уездных земских съездов. Из крупных общеземских форумов
последнего десятилетия существования выделяются совещание представителей земств под председательством начальника
Главного управления по делам местного хозяйства по вопросу улучшения земских финансов (1910 г.), общеземский съезд
по народному образованию (1911 г.), общеземский съезд по
статистике народного образования (1913 г.) и съезд 1914 г. по
142
общественному призрению»
.
С самого начала работы IV Государственной думы октябристы повысили тональность своих выступлений, стали более
настойчиво требовать осуществления Манифеста 17 октября,
чаще голосовать совместно с прогрессистами и кадетами, усилили критику политики центральных ведомств. Поддержали
прогрессистскую формулу перехода к очередным делам, содержащую требование к правительству «твердо и открыто»
вступить на путь «водворения строгой законности», на путь
143
осуществления начал Манифеста 17 октября
. Разочарование
политикой правительства, формальность провозглашенных
Манифестом 17 октября прав и свобод, засилье бюрократии и
т.д. – все это способствовало сближению позиций октябристов
с леволиберальной оппозицией как в общеполитических вопросах так и в сфере местного самоуправления. 7-10 ноября 1913 г.
состоялась конференция «Союза 17 октября», в работе которой
активное участие приняли казанские земцы – представители
этой партии (А.Н. Боратынский, И.В. Годнев, А.А. Крапоткин,
141
См. там же. – С. 138.
142
Земский феномен: политологический подход. – Саппоро, 2001. – С. 102.
143
Шелохаев В.В. Идеология и политическая организация… – С. 60.
Н.А. Мельников и др.). В ходе работы совещания руководством
партии была предпринята попытка переориентировать политический курс и встать в оппозицию правительственной власти.
По мнению А.И. Гучкова: «Сделанная русским обществом в нашем лице попытка соединиться с властью для мирного и безболезненного перехода от старого к новому строю потерпела неудачу. Октябризм выполнял договор даже тогда, когда с другой
стороны наступила заминка в выполнении обязательств. Теперь
144
договор даже не нарушен, а разорван»
. Это привело к тому,
что в октябристском движении наметилось размежевание между правым и левым крылом, которое окончательно оформилось
после заседания ЦК партии в начале декабря 1913 г. расколом
парламентской фракции и выделением из ее состава земцевоктябристов, отказавшихся изменить в духе ноябрьской конференции тактику фракции и предложивших вести старый курс на
сотрудничество с правыми и правительством
145
.
Другой важной проблемой, рассматриваемой на ноябрьской конференции 1913 г., было реформирование земского самоуправления. По этому поводу был заслушан доклад С.Т. Варуна-Секрета «О главных основах земского реформирования»,
который в своих базовых принципах был идентичен проекту
реформирования местного самоуправления, принятому на III
партийном съезде в октябре 1909 г.
146
. По докладу единогласно
была принята резолюция, которая гласила: «Признавая настоятельно необходимым введение бессословного начала в земские учреждения и понижение избирательного ценза, совещание Союза 17 октября вполне разделяет основные положения
проекта земского избирательного закона, внесенного парламентской фракцией Союза 17 октября. Совещание признает,
что парламентской фракции надлежит принять все меры к немедленному изменению положения о земских учреждениях на
следующих основах:
144
Цит. по: Алексеев И.Е. Под сенью царского манифеста: умеренно
монархические организации Казанской губернии в начале XX в. – Казань,
2002. – С. 222.
145
Шелохаев В.В. Идеология и политическая организация... – С. 72.
146
См. там же. – С. 67.
58 59
1. Независимость земских учреждений и их самостоятельность. 2. Отмена права надзора администрации за целесообразностью их деятельности. 3. Отмена права администрации утверждать должностных лиц, избираемых на земскую
службу. 4. Отмена права администрации преследовать означенных лиц в дисциплинарном порядке. 5. Коренное улучшение земских финансов с отменой предельности обложения. 6.
Расширение компетенции земства. 7. Скорейшее введение в
жизнь мелкой земской единицы. 8. Распространение земского
самоуправления на всей территории империи»
147
.
19 ноября 1913 г. фракция прогрессистов внесла в Государственную думу предложение об общем реформировании
земского положения 1890 г. Основные положения земской реформы, предложенные прогрессистами, сводились к следующим трем пунктам: «1) земские учреждения в кругу вверенных
им дел вполне самостоятельны и независимы; 2) административная опека как нарушающая основной принцип о самостоятельности и независимости земских учреждений подлежит
отмене; 3) административной власти предоставляется право
надзора за законностью действий земских учреждений, но не
за их целесообразностью»
148
.
Концепция предложенной реформы была активно поддержана либеральной общественностью, однако встретила
резкое противодействие правительства. На обсуждении в Государственной думе «желательности законодательного предположения прогрессистов» представитель земцев-октябристов С.Т. Варун-Секрет, указав на произвол местной администрации в делах земства, заявил, что «такое положение терпимо быть не может. Нельзя основывать деятельность земств
на отдельных лицах, на отдельных добросовестных администраторах, надо сделать такое явление общим, надо, наконец,
власти понять, что можно опираться лишь на общественное
самоуправление, что нельзя быть оторванным от населения,
нельзя опираться на отдельные политические организации,
147
Цит. по: Партия «Союз 17 октября». Протоколы съездов, конферен-
ций и заседаний ЦК: В 2-х т. – Т. 2. – С. 424.
148
Земское дело. – 1914. – № 11-12. – С. 856.
потому что такая разобщенность власти с населением грозит
большими осложнениями»
149
. Полную солидарность с ним высказал левый октябрист казанец И.В. Годнев, а также представитель партии кадетов П.П. Гронский, считавший, что «вопрос
о надзоре за целесообразностью деятельности земских учреждений находится в очевидном и непримиримом противоречии
с основными принципами земского самоуправления. Вот это
очищение нашего земского самоуправления от тех, навешанных на него пут, которые наложены на него земским положением 1890 г., и есть задача законодательного предположения.
Вот почему его надо приветствовать; надо приветствовать его
Государственной думе потому, что, обосновывая, оборудуя и
укрепляя самоуправление на местах, мы тем самым обосновываем и укрепляем и само государство»
150
.
В целом эти выступления в Думе свидетельствовали о
солидарности и общности позиций буржуазно-либеральных
партий по вопросу реформирования земского самоуправления. В разрез с общелиберальными принципами в земском
вопросе шла позиция правительства и правомонархических
партий, считавших, что «правительство не может в отношении
местного хозяйства замкнуться в рамки формального надзора», и требовавших сохранения административного контроля
правительственною властью права надзора по существу в том
или ином виде»
151
.
В феврале 1916 г. думская комиссия по местному самоуправлению приступила к рассмотрению «прогрессистского»
законопроекта реформирования «Положения о земских учреждениях 1890 г.».
Земская концепция ориентировалась на конструктивное
сотрудничество с правительственными структурами. На наш
взгляд, в межреволюционный период происходят интеграционные процессы сближения региональной земской элиты с
общероссийскими управленческими структурами. Так, министром народного просвещения становится бывший земский
149
Там же. – С. 860.
150
Там же. – С. 861.
151
Земское дело. – 1914. – № 11-12. – С. 857.
60 61
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]