Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Казанское земство в период Первой мировой войны. Историко-политический анализ
.pdf
местных жителей как таковых»36. Сущность и цель местного
самоуправления А.Д. Градовский видел в том, чтобы взять на
себя решение хозяйственных и административных проблем,
освободив от этого общегосударственные структуры и дав,
тем самым, им возможность беспрепятственно стремиться к
достижению своей цели – блага всего населения. Без органов
самоуправления добиться этого невозможно, так как «когда
государство берет, таким образом, все интересы, его дробная
общественная деятельность заслоняет его общественное высокое призвание. Погрязшее в подробностях администрации,
37
оно само легко утрачивает сознание своих высших целей»
. С
целью решения вопроса о разграничении компетенции земств
и государства А.Д. Градовский уделяет большое внимание
стремлению государства к централизации. Государственную
децентрализацию он, вслед за своими отечественными и зарубежными коллегами, делит на административную и политическую. А.Д. Градовский выделяет понятие органического государства, которое характеризуется тем, что государственная власть
делегирует часть властных полномочий на места, оставляя себе
эффективные рычаги управления для решения важнейших общегосударственных задач. Для достижения такого уровня развития государственного управления А.Д. Градовский предлагает
отказаться от административной централизации, используя для
управления централизацию политическую.
По мнению многих «государственников», самостоятельность самоуправления обеспечивалась тем, что земства являлись особыми субъектами права, юридическими лицами,
вступающими с государством в юридические отношения и
имеющими соответствующие права и обязанности. Так, Н.М.
Коркунов считал, что главное отличие самоуправления от других административных органов состоит в том, что «они являются не органами государства (хотя и несут государственные
функции), а органами самоуправляющихся местных общин,
юридическими лицами, особыми самостоятельными субъ-
36
Градовский А.Д. Начала русского государственного права: Собр.
соч.: В 9-ти т. – СПб., 1904. – Т. 9. – С. 5-6.
37
Градовский А.Д. История местного управления в России. – СПб.,
1868. – Т. 1. С. 117-118.
ектами прав, находящимися с государством в юридических
отношениях»38.
Дальнейшая эволюция государственной теории произо-
39
шла в исследованиях Н.И. Лазаревского и Б.Э. Нольде
. Идеи
этих ученых П.П. Гронский считал новейший теорией самоу-
40
правления
. По мнению Н.И. Лазаревского, «самоуправление
есть децентрализация государственного управления, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого
рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную
связь органов местного государственного управления с данной
41
местностью и ее населением»
. С его точки зрения самоуправление обеспечивается независимостью (свободой деятельности в сфере предоставленной им компетенции), гласностью, а
также принадлежностью должностных лиц органов местного
самоуправления местному населению.
Среди исследователей земской проблематики, принад-
лежащих к государственной школе, видное место занимал ка-
42
занский ученный В.В. Ивановский
38
Коркунов Н.М. Русское государство и право. – СПб., 1909. – Т. 2. –
С. 498-499.
39
Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. –
СПб., 1903. – С. 1-61; Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права.
– СПб., 1911. – С. 258-272.
40
Гронский П.П. Указ. соч. – С. 85.
41
Лазаревский Н.И. Указ. соч. – С. 51.
42
В.В. Ивановский родился в 1854 г. в г. Мамадыш Казанской губернии.
Окончил юридический факультет Казанского университета. В 1882 г. защитил
магистерскую диссертацию на тему «Опыт исследования деятельности органов
земского самоуправления в России», затем позднее – докторскую диссертацию
на тему «Организация самоуправления во Франции и Пруссии». Благодаря научной работе специфика его преподавательской деятельности была связана с
полицейским правом. В период с 1907 по 1919 гг. являлся заслуженным ординарным профессором. Занимал руководящие должности в управлении университетом. В 1907 г. являлся проректором университета, в 1906-1907 гг., 1916 г.
– деканом юридического факультета. Приверженец «октябристских» политических воззрений (см.: Корбут М.К. Казанский государственный университет
им. В.И. Ульянова-Ленина за 125 лет, 1804/05 – 1929/30. – Казань, 1930. – Т. 2.
– С. 235). Кроме фундаментальных монографических исследований, В.В. Ивановский был автором публицистических работ и ряда статей в «Политической
энциклопедии» 1906-1908 гг. (причем в этой коллективной работе ему принадлежит авторство энциклопедической статьи об императорской фамилии), выступая, таким образом, в качестве популяризатора политологического знания.
22 23
, который является одним
из основоположников политической социологии в России.
В.В. Ивановский в числе первых исследовал земскую деятельность со строго научных позиций. Таким образом, возникновение новой отрасли гуманитарного знания – политической
социологии – напрямую было связано с изучением земского
самоуправления. Развивая государственную теорию самоуправления, В.В. Ивановский разработал научные методы
исследования земского самоуправления для выяснения того,
«насколько оно удовлетворяет тем общественным потребностям, ради которых оно вызвано к жизни», чтобы затем «на
основании точных и положительных знаний произвести в нем
те или иные изменения и улучшения, благодаря которым оно
будет соответствовать своей цели»43.
В своих исследованиях ученый использовал сравнительно-сопоставительный метод44. Исследователь признает за
собой первенство в разработке земской тематики на данной
методологической основе. «Не отрицая заслуг ни науки, ни
периодической печати, мы все же должны сказать, что научной разработки вопроса о деятельности органов земского самоуправления в России еще не существовало»45.
Внеся большой вклад в развитие отечественного земствоведения, В.В. Ивановский критично относился к наследию своих предшественников. По его мнению, сочинения его
современников – кн. Васильчикова, Градовского и др. носят
слишком общий характер: «Если говорится о деятельности тех
или иных органов самоуправления, то лишь с внешней стороны, со стороны механизма этой деятельности; о внутренней
же сущности этих органов, о том, насколько эта деятельность
удовлетворяет народные потребности, насколько под ее влиянием улучшились или ухудшились те или другие стороны
внутренней народной жизни, обо всем этом мы или ничего не
находим, или находим очень мало»46.
43
Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России: уезды Слободской Вятской губернии и Лаишевский – Казанской губернии. – Казань, 1882. – С. 3.
44
Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности… С. 2-3.
45
Там же. – С. 5.
46
Там же. – С. 4.
Опираясь в своем исследовании на большой статисти-
ческий материал, Ивановский на примере сравнительного
анализа организации и деятельности земских органов Лаишевского и Слободского уездов подтверждает справедливость
мнения а том, что «сословно-аристократическая организация
местного земского представительства противоречит идее ис-
47
тинного народного самоуправления»
. Анализ социальноэкономической политики земских учреждений исследуемых
уездов показал, что земство Слободского уезда, крестьянское
по социальному составу, достигло больших успехов в культурно-хозяйственной деятельности, чем продворянская земская
организация Лаишевского уезда.
В своей работе «Вопросы государствоведения, социологии и политики» В.В. Ивановский представляет свой взгляд
на историю формирования и эволюции местного самоуправления в России. Он выделяет в этом процессе несколько основных периодов: 1) домосковский; 2) период Московской Руси;
3) этап правления Петра I и Екатерины II; 4) первая половина
XIX в.; 6) земская реформа 1864 г.
Первый период характеризуется возникновением органов
государственной власти, но во внутреннем управлении осу-
48
ществляется господство общественных начал
.
На втором этапе, в связи с потребностями усиления государственной власти (установления в государстве административного единства и полноценной властной «вертикали»),
происходит перманентное подчинение общественного начала
49
– административному
. Местное самоуправление ранее московского периода является продуктом сознательной деятельности государства, затем, в связи с процессом централизации
страны, его значение значительно снизилось и стало носить
50
повинностный, обязательный характер
. В этот период государство, по мнению В.В. Ивановского, для облегчения административного управления способствует унификации соци-
47
Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности… – С. 313.
48
Ивановский В.В. Вопросы государствоведения, социологии и поли-
тики. – Казань, 1899. – С. 191.
49
Там же. – С. 191.
50
Ивановский В.В. Вопросы государствоведения... – С. 191.
24 25
альных слоев и процессу взаимного закрепощения сословий.
«В основе личного административного элемента лежало начало сословно-родовое; в видах проявления своей деятельности
государство пользовалось личными услугами лишь одной категории населения, которую оно и отличало особыми преиму-
51
ществами»
.
Третий период – время правления Петра I и Екатерины
II. По мнению В.В. Ивановского, это переломный момент в
развитии местного управления. Он характеризуется зарождением бюрократии и привнесением начал децентрализации и
самоуправления в сферу государственного управления. «Децентрализация управления и возникновение самоуправления
– вот, следовательно, главнейшие успехи местного управления
52
в царствование Екатерины II»
. Принцип децентрализации
находит свое воплощение в делегировании части властных
полномочий агентам государственной администрации на региональном уровне для повышения эффективности управления с
53
учетом местных особенностей»
.
Характерными чертами возникшего при Екатерине II
уездного общественного управления Ивановский считал его
сословно-дворянскую организацию, наличие полномочий
административной исполнительной власти и полную зависимость общественных должностей и учреждений от правитель-
54
ственных структур
.
В течение первой половины XIX в. вырабатывалась связь
между элементами общественного самоуправления. В качестве
объединяющей идеи земского управления В.В. Ивановский
предлагал рассматривать понятие местности, в качестве одного
из основных элементов земства и идеи местных потребностей
как объекта деятельности органов самоуправления.
Последний период эволюции общественного самоуправления в концепции автора характеризуется земской реформой
1864 г. Создаваемые по этой реформе органы самоуправления
обладают рядом отличительных признаков по сравнению со
51
Там же. – С. 197.
52
Ивановский В.В. Вопросы государствоведения... – С. 202.
53
Там же. – С. 199.
54
См. там же.
своими предшественниками, а именно: на данном этапе участие чиновников в земских учреждениях признается излишним, появляются самостоятельная распорядительная и исполнительная власть, сословно-родовое начало формирования
органов самоуправления заменяется началом ценза.
Казанский ученый высказывает мысль, о том, что в со-
ответствии с законами исторического развития, в частности
эволюции государственного управления от излишней централизации и бюрократизации к демократизации и разумному разделению властных полномочий между центральными и
местными органами управления и самоуправления, необходимо введение всесословных земских органов, основанных на
«государственно-гражданском или правомерном» всеобщем
избирательном праве.
Наряду с учеными интерес к земской деятельности про-
являла и российская общественность. Наиболее интересными
являлись проблемы адаптации земских органов к существующей политической системе. В конце XIX – начале XX вв. этот
вопрос превратился в предмет острой полемики в научных
трудах и отечественной публицистике. Условно в этой полемике, по мнению историка Л.А. Жуковой, можно выделить
три основных направления политической мысли, освещавших
земскую проблематику: либеральное, консервативно-охранительное и марксистское55.
В русском либерализме отношение к данной проблеме
было неоднозначным. Все деятели либерального лагеря признавали земство прогрессивным явлением, с развитием которого связывались успехи в развитии хозяйства и культуры в
стране.
Первоначально либеральных исследователей интересо-
вали теоретические проблемы самоуправления. Эти вопросы
решались типичными либералами, представителями государственной теории самоуправления.
55
Жукова Л.А. Взаимодействие властных структур и органов земского
самоуправления в России 1864-1917 гг. : Автореф. дисс. ... д-ра ист. наук. –
М., 2000. – С. 13.
26 27
На рубеже XIX – XX вв. в изучении земств на первый
план выдвигаются проблемы их практической деятельности.
В.В. Гармиза связывал это с общим кризисом буржуазной
исторической науки, отказавшейся, по существу, «от познания
исторических закономерностей и научных обобщений»56. Думается, интерес к земской практике был вызван иными причинами. С одной стороны, накопленный земствами практический опыт требовал теоретического осмысления и подведения
промежуточных итогов, а с другой – консервативно-охранительная политика Александра III вызвала появление в печати
работ, критикующих осуществленное им реформирование
земской системы.
Представители государственной теории самоуправления
положительно оценили контрреформу 1890 г., которая признавала, что земства ведают не общественными, а государственными делами: она расширяла их властные функции, вводила
земские учреждения в структуру государственной вертикали
власти и, тем самым, превращала их в неотъемлемые составляющие государственного организма. Но в то же время ученые
негативно воспринимали новые принципы формирования земских распорядительных структур, возражая против усиления
административного контроля над деятельностью органов самоуправления.
Либеральной публицистике были свойственны политизация
общих проблем земствоведения, критика Положения 1890 г., требование повсеместного введения земских учреждений, расширения их прав, введения бессословного волостного земства и
перестройки земской избирательной системы на основе общедемократических принципов.
В работах известных публицистов и исследователей
земской деятельности Е.А. Звягинцева, М.Д. Загряцкова,
В.И. Чарнолуского, Н.В. Чехова (образование), З.Г. Френкеля
(медицина), С.Л. Маслова (экономическая деятельность) и
других анализировалась хозяйственная и социокультурная
политика органов самоуправления: земская медицина, об-
56
Гармиза В.В. Земская реформа и земство… – С. 93.
разование, социально-экономическая деятельность57. Успехи
земской культурно-хозяйственной деятельности оценивались
исследователями достаточно скромно. Причины такого положения дел, по их мнению, «крылись в самом земстве». Исследователь земского народного образования Е.А. Звягинцев
считал: «то, что сделано, скромно по размерам и качественно
несовершенно, как несовершенно само современное земство с
его цензовым составом, с узким кругом его ведения, с его скудными денежными средствами и с постоянной зависимостью
58
от административных воззрений»
. Качественное улучшение
земской работы напрямую связывалось им с процессом демократизации и реформирования земского самоуправления.
В начале XX в., в связи с обострением политической борьбы, леволиберальные авторы И.П. Белоконский, Н.М. Иорданский, В.С. Голубев начинают рассматривать земские вопросы
в контексте участия органов самоуправления в общественно-
59
политическом движении
. Исследователи придерживались
концепции о «двух лагерях», участвующих в политической
борьбе: самодержавно-бюрократическом и демократическом,
к которому причислялось и земство. Земство представлялось
ими как монолитная оппозиционная организация проконституционной направленности, составная часть общелиберального лагеря, ведущего борьбу с самодержавным строем. Социальные противоречия внутри земского движения практически
57
См.: Загряцков М.Д. Земская служба и третий элемент // Земское
дело. – 1914. – № 10-12, 18; Его же. Земство и демократия. Зачем земство
нужно народу? – М., 1917; Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности
по народному образованию. – 2-е изд. – М., 1917; Чарнолуский В.И. Земство
и народное образование. – СПб., 1910; Чехов Н.В. Народное образование
в России с 60-х гг. XIX века. – М., 1912; Френкель З.Г. Очерки земского
врачебно-санитарного дела. – СПб., 1913; Сазонов Г.П. Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству (1865-1895). – СПб., 1896; Маслов С.Л.
Земство и его экономическая деятельность за 50 лет (1864-1914). – М., 1914
и др.
58
Звягинцев Е.А. Полвека земской... – С. 84.
59
Белоконский И.П. Земское движение. – М., 1905; Его же. Что такое
земство, что оно сделало для народа и каким должно быть. – СПб.,1905; Его
же. От деревни до парламента: роль земства в будущем строе России. – Пг.,
1917; Иорданский Н.М. Земский либерализм. – М., 1905; Голубев В.С. Роль
земства в общественном движении. – Ростов-на-Дону, 1905 и др.
28 29
не исследовались. Современные историки убеждены в том,
что «главным тезисом либералов было обоснование того, что
у земства в России нет будущего до тех пор, пока не будет реформирован государственный строй на выборных началах»60.
Исследователи считали, что в условиях самодержавного государства и постоянного административного давления земство
не могло выполнять свои культурно-хозяйственные задачи и,
«несмотря на все усилия, не имело физической возможности
сделать всего того, что проектировалось»61. В связи с этим,
по их мнению, главная задача органов самоуправления должна была состоять не в самостоятельном управлении местным
хозяйством, а в политической борьбе за конституционные реформы.
Анализируя развитие земского политического движения,
член кадетской партии И.П. Белоконский признавал, что оно
играло значительную роль в борьбе с самодержавием. С точки
зрения И.П. Белоконского, определяющей силой в земстве и
выразительницей земского либерального движения являлась
разночинная интеллигенция. Впоследствии эти положения
были опровергнуты советскими историками. В.В. Гармиза
считал, что робкое и слабое земское движение во имя частных
уступок нельзя называть «борьбой с самодержавием»62.
В целом же излишняя политизация темы способствовала
смещению приоритетов, т.е. реальное, научное изучение проблемы как бы уходило на второй план, и на передний выдвигалась интерпретация проблемы с точки зрения политической
борьбы, «своеобразное выстраивание земской истории с заранее заданными выводами, выгодными для оппозиционных
правительству исследователей»63.
Консервативно-либеральное крыло земского движения
во главе с Д.Н. Шиповым, выражая интересы либерального поместного дворянства, выступало за «самоуправляемую
60
Чернышева Е. В. Отечественная историография истории земства
в России 1864-1904 гг.: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. – Екатеринбург,
2000. – С. 17.
61
Белоконский И.П. Земское движение. – М., 1914. – С. 5.
62
Гармиза В.В. Указ. соч. – С. 97.
63
Чернышева Е.В. Указ. соч. – С. 16.
местно землю с самодержавным царем во главе»64. Представители этого направления пропагандировали идею о «природной ограниченности» государственной администрации. По их
мнению, основные свойства земства заключались в его бессословности, в идее общности всех интересов, неразрывно
связанных с совместным проживанием на данной территории.
В теоретическом осмыслении этих вопросов приняли
участие и представители казанской земской элиты А.Н. Боратынский, В.В. Марковников и профессор Казанского университета А.И. Якобий, которыми был разработан аналогичный
проект организации народного представительства65. По мнению А.Н. Боратынского и В.В. Марковникова, хозяйственные
функции земства именно потому не могли получить надлежащего развития, что «оно лишено возможности влиять на законодательство и политическую жизнь страны. … В течение
всей русской истории земщина противопоставлялась бюрократии и стремлению к централизации власти; борьба двух
этих начал привела постепенно почти к полному умалению
земства и к непомерному развитию бюрократизма … Всесильная бюрократия, попирая закон и человеческие права, ведет
страну к упадку и может даже к гибели»66. Изменить ситуацию
сможет выборное народное представительство – Земская дума
с земским самоуправлением в основе, ликвидирующее таким
образом бюрократическое «средостение» между царем и народом, возникшее в Петербургский период российской истории.
В политической концепции консервативного либерализ-
ма четырех-ступенчатые выборы (созданные в соответствии с
уровнями земского самоуправления), выполняя селекционную
функцию, позволили бы избежать проникновения в высший
народный представительный орган так называемых «политиканствующих демагогов», защищающих интересы отдельных
политических партий, а не всего народа, и способствовали бы
64
Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. – М., 1918.
65
Боратынский А.Н. Марковников В.В. Отдельное мнение об организации представительства и выборного начала в России. – Казань, б.г.; Якобий
А.И. Устав Земского Собора XX в., или Всероссийская Дума. – Казань, б.г.
66
Боратынский А.Н. Марковников В.В. Указ. соч. – С. 7-8.
30 31
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]