Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Инновационная стратегия в государственном и муниципальном управлении. Учебное пособие
.pdf
Из табл. 18 видно, что незакрытыми являются позиции по прогнозу социально-экономического муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период и план мероприятий по реализации стратегии социальноэкономического развития муниципального образования. Бюджетный прогноз
муниципального образования на 2015–2016 годы по позиции № 3 можно признать не соответствующим требованию не то что долгосрочного, но и среднесрочного периода.
Обобщая мнения и подходы различных специалистов [15], можно утверждать, что сегодня область стратегического планирования на региональном и
муниципальном уровнях является невостребованной и неиспользуемой.
Из-за отсутствия долгосрочных устойчивых стратегических параметров
планирования, определяющих устойчивый характер развития экономики в долгосрочном периоде, значительная часть проблем как регионов, так и муниципальных образований состоит в том, что проблемы притока прямых инвестиций,
стимулирования деловой активности населения не могут быть решены на основе
одних только методов краткосрочного индикативного планирования и обобщенных индикаторов.
Стратегическое планирование объективно необходимо для сбалансированного развития экономики и общества Приморского края, предотвращения системных
сбоев и разбалансировки процессов развития экономики и общества края.
Развитие в Российской Федерации социально-рыночных отношений в
условиях разграниченных полномочий между уровнями публичной власти определяет необходимость применения механизмов координации и взаимодействия в
процессе государственного, регионального и муниципального планирования.
Выделим основные сферы планирования: социально-экономическое (стратегическое), территориальное, бюджетное. Принцип системности предполагает
оформление планирования в нормативно-правовом, организационном и методическом аспектах.
Несмотря на утверждение в подавляющем большинстве муниципальных
образований Приморского края планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципального образования, их практическая реализация ОМСУ во многих случаях носит формальный и непоследовательный характер. В настоящее время эффективному решению данных вопросов препятствует отсутствие на федеральном и краевом уровнях четкой правовой и методической базы по регулированию указанных вопросов, а также механизмов стимулирования органов местного самоуправления по применению программноцелевых методов в сфере муниципального стратегического планирования.
121
Оптимальная модель системы планирования должна быть такой, как пока-
Федеральное планирование
Региональное планирование
Муниципальное планирование
зано на рис. 40.
Мониторинг существующей ситуации в России показывает, что система
планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления [47]. Наиболее «укомплектованной» в
нормативно-правовом и методическом плане является система бюджетного планирования.
Рис. 40. Оптимальная модель системы планирования
Процесс стратегического планирования должен быть организован в соответствии с научными принципами и с привлечением высококвалифицированных
и мотивированных специалистов, обладающих способностями и навыками системного мышления. Таких специалистов сегодня очень мало. Поэтому большинство стратегий муниципальных образований содержат крупные теоретикометодологические ошибки и просчеты.
В муниципальных образованиях Приморского края часто понятия стратегии и стратегического плана ошибочно смешивают, подменяя одно другим. В
результате вместо четкого стратегического плана, определяющего, что, когда,
как и кому нужно сделать, создают размытые формулировки явно не достижимых и не контролируемых целевых установок. Стратегия — это, прежде всего,
способ достижения комплекса стратегических целей, в то время как стратегический план — это механизм реализации стратегии, определяющий ее развертывание во времени, содержащий описание конкретных действий, программ, ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей.
Проведенный анализ стратегий социально-экономического развития в муниципальных образованиях Приморского края показал, что в одном случае их
нет, а в другом для них типичны ошибки, представленные на рис. 41 [67].
122
Развитие методов стратегического планирования и разработка новых стра-
Типичные ошибки стратегий МО Приморского края
1
размытое и зачастую неправильное понимание сущности стратегических
проблем и слабая проработка возможных путей их решения, многие
возможные альтернативы вообще не изучаются
2 3 4
отсутствие связей и координации со стратегиями межрегионального и
регионального уровней
несоответствие стратегических целей имеющимся ресурсам, что делает пла-
ны нереализуемыми
опора главным образом на сторонних консультантов и экспертов, которых
привлекают временно, вместо подготовки собственных команд в сфере
стратегического планирования
тегических планов развития Приморского края и муниципальных образований
могут существенно повысить позицию края в формируемой ныне системе территорий опережающего развития.
Рис. 41. Типичные ошибки стратегий социально-экономического развития
в муниципальных образованиях Приморского края
3.4. Роль государственного и муниципального
стратегического управления в реализации
концепций модернизации экономики
Следует отметить, что во всех теориях признается необходимость суще-
ственного влияния государства на процессы развития, но системы, методы и
формы стратегического планирования в СГМУ как важнейшего инструментария
этого воздействия не разработаны и не предлагаются. Реализация крупных преобразований неустойчивой экономики в устойчивую и экологически сбалансированную без стратегических планов, проектов и целевых программ и эффективного механизма их реализации невозможна.
123
К настоящему времени разработано много концепций модернизации рос-
сийской экономики и отдельных социально-экономических процессов. Такими
разработками активно занимаются коллективы ученых ведущих научноисследовательских организаций и вузов России, международные организации,
консалтинговые фирмы, фонды.
Профессор экономического факультета СПбГУ В. Т. Рязанов предложил в
качестве целей стратегии экономической глобализации РФ следующее [51]:
сохранение многообразия культур и форм хозяйствования;
защиту социальных ценностей и социально-экономических приоритетов
в развитии мирового сообщества и стран от нарастающего тоталитаризма рынка
как необходимых предпосылок перехода к более справедливому и экологически
безопасному мировому устройству;
поддержку введения налога на финансовые спекуляции (налог Тобина)
и использование его в качестве источника формирования «Международного
фонда развития»;
введение международного контроля за перемещением прибыли, полу-
ченной иностранным капиталом в развивающихся странах;
разработку Международной программы облегчения доступа продукции
и услуг, создаваемых в странах третьего мира на мировые рынки и рынки развитых стран;
проведение реорганизации мировой валютной системы, основанной на
постепенном введении по-настоящему мировой резервной валюты.
Следует отметить, что социальные аспекты экономики в настоящее время
являются одними из наиболее важных, но при этом наиболее сложно реализуемых из-за необходимости крупных финансовых затрат.
Проблемы государственного регулирования пытались также решить в Рос-
сийском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП) разработав проект концепции «Государственная промышленная политика России: проблемы
формирования и реализации» [14].
По мнения разработчиков «промышленная политика — это система мер,
направленных на развитие национальной экономики, новейших технологий и продуктов с высокой степенью обработки, современных информационных и других
услуг, человеческого капитала. Ее энергичное и последовательное осуществление позволит России обеспечить высокое качество жизни населения, сохранить
себя в качестве одной из мировых держав, занять достойное место в глобальной
экономике» [14].
124
Основными направлениями промышленной политики являются: иннова-
Направления формирования государственной промышленной политики России
Инновационная
политика
способствует взаимодействию предпринимательских и научно-
инновационных структур, формированию инновационных
мотиваций хозяйственной деятельности, установлению
государственных ориентиров и стимулов к инновационной
модели развития
обеспечивающая и стимулирующая капиталовложения в
развитие производства и производственной инфраструктуры
стимулирует межсекторный, межотраслевой и межрегиональ-
ный «перелив» капитала для финансового обеспечения моди-
фикации отраслевой и территориальной структуры промышленности в соответствии с целями промышленной политики.
Наряду с производственной отраслевой составляющей
структурная политика включает проблему размещения
промышленности (территориальный аспект)
Структурная
политика
Инвестиционная
политика
ционная политика, структурная политика и инвестиционная политика.
Промышленную политику России было предложено формировать по сле-
дующим направлениям (рис. 42).
Рис. 42. Концепция Торгово-промышленной палаты Российской Федерации
«Государственная промышленная политика России:
проблемы формирования и реализации»
В качестве решений предложены следующие варианты.
Решения лежат главным образом в следующих областях:
создание условий, стимулирующих рост и целевое использование соб-
ственных средств предприятий;
увеличение роли государственных механизмов инвестирования, вскры-
тие доступных национальных ресурсов.
Имея своей задачей перелив капитала из сырьевых в наукоемкие отрасли,
необходимо создать:
дифференцированные (по норме передела) налоговые и иные экономи-
ческие условия, мотивирующие поведение капитала и стимулирующие использование собственных средств;
125
ссудный фонд промышленности как государственный инвестиционно-
кредитного инструмент, аккумулирования и целевого использования его средств.
Результативности промышленной политики должна содействовать дебю-
рократизация экономики и государственного управления.
В этой связи целесообразно следующее.
1. Реализовать меры по повышению роли негосударственных организаций,
через которые предпринимательство осуществляет саморегулирование своей деятельности. Особое значение приобретают меры по установлению и развитию
правовых основ деятельности саморегулируемых организаций, включая торговопромышленные палаты, расширению сферы корпоративного регулирования, выработке кодексов деловой этики, обеспечению взаимной информационной прозрачности бизнеса и власти.
2. Реализовать пакет неотложных мер по дебюрократизации управления
экономикой и защите предпринимательской деятельности. Определяющее значение здесь имеет улучшение административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Справедливой критике подвергаются существующие разрешительная и контрольно-надзорная системы. Крайне неудовлетворительным является положение в сфере защиты интеллектуальной собственности и борьбы с контрафактной продукцией.
3. Передать некоторые полномочия от государства объединениям и орга-
низациям предпринимателей, разгрузить государство от избыточных функций.
4. Активизировать подготовку и сертифицирование госслужащих всех
уровней, в том числе с учетом требований международных стандартов.
Таким образом, сегодня существует целый ряд различных подходов к про-
блеме модернизации социально-экономического развития России, включая проблемы модернизации государственного регулирования и управления и его отдельных составляющих — политики в области промышленности, инноваций,
социальной сферы и т. д.
Определим ряд позиций, по которым представленные концепции, несмот-
ря на их различия, едины:
признание необходимости новой политики государственного регулиро-
вания, которая изменила бы вектор развития российской экономики в связи с ее
отставанием от промышленно развитых стран и растущими разрывами в области
науки, технологии, уровня жизни;
необходимость сильного государственного влияния на процессы регу-
лирования экономики, без чего невозможно совершить прорыв в развитии;
необходимость комплексного подхода к решению проблем.
126
Но при этом в концепциях также видны существенные расхождения по
следующим направлениям:
степень и характер влияния государства на экономику;
соотношение крупного и среднего бизнеса и выбора основной базы раз-
вития экономики;
темпы перехода: медленный, постепенный, эволюционный или транс-
формационный;
механизмы их реализации.
Принципы промышленной политики предусматривают [50]:
системность промышленной политики: проблемы — ценности и крите-
рии — меры и решения — механизм реализации — обратная связь;
рефлексивность промышленной политики, т. е. целенаправленность
управленческого ответа на реальные вызовы и проблемы;
отказ от преобладания в решениях проблем промышленной политики
нагрузки на бюджет, вскрытие всех возможных ресурсов;
постоянный диалог в режиме прямой и обратной связи между властью и
бизнесом;
промышленную политику как постоянную активную управленческую (це-
ли, ресурсы, механизмы, субъекты и объекты) деятельность государственной власти;
сдерживание инфляционных процессов;
активный межотраслевой и межсекторальный перелив капиталов на ос-
нове баланса интересов развития взаимодействующих отраслей и секторов;
баланс текущих и стратегических приоритетов;
государство и бизнес в хозяйственной деятельности равноправны;
рачительное сохранение существующих промышленных комплексов,
использование имеющихся в России преимуществ в отдельных отраслях.
Предусматривается прямое и косвенное государственное регулирование.
Прямым регулированием считаются государственный заказ, налоговая по-
литика, реформирование естественных монополий, федеральные целевые программы реструктуризации, таможенная политика, кредитование экспорта и организация лизинга дорогостоящей наукоемкой продукции, валютная политика.
Косвенными методами считаются развитие банковской и страховой си-
стемы, переход к накопительной пенсионной системе, формирование благоприятного инвестиционного климата, развитие производственной инфраструктуры.
127
Преобладание методов прямого воздействия считается нецелесообразным,
несмотря на положительный опыт Китая в этой сфере. Доминирует ориентация
на либеральную промышленную политику с преобладанием методов косвенного
регулирования.
В проследствии в РСПП отказались от концепрции государственной промышленной политики и перешли к разработке концепции политики кокурентоспособности национальной экономики.
На основе анализа современной теоретико-методологической основы
стратегического управления в СГМУ, включая современные концепции модернизации российской экономики, можно сделать вывод, что теория стратегического управления в СГМУ находится в стадии формирования, поиска новых
подходов и методов.
3.5. Государственные, региональные и муниципальные
приоритеты в национальной инновационной системе
В настоящее время проблема определения приоритетов в НИС волнует не
только самые крупные и индустриально развитые страны мира, но и те государства, которые из-за ограниченных ресурсных возможностей вышли на передовые позиции лишь по отдельным направлениям технологического прогресса.
Очевидно, что в приоритетной поддержке со стороны государства сегодня
нуждаются и многие отрасли российской экономики. Проблема выделения приоритетных направлений науки и технологий в России приобрела особую актуальность в связи с сокращением бюджетного финансирования этой сферы. С тех
пор данной проблеме уделяется постоянное внимание на самых различных
уровнях управления.
Проблема состоит в том, чтобы правильно выделить самые важные из них,
исходя из установленных целей социально-экономического развития. В связи с
этим на передний план сегодня выходит проблема определения приоритетов в
инновационной сфере, на которых следует сконцентрировать основные усилия
государства и регионов.
Определение государственных приоритетов в НИС является в равной степени политической, экономической и научной задачей (рисунок 43).
С точки зрения политиков (а распределение государственных средств —
это, несомненно, проблема политическая), приоритетные направления в НИС —
это те направления, которые отвечают установленным национальным целям са-
128
мого высокого уровня. К числу таких целей в любом государстве, бесспорно,
Определение государственных приоритетов в НИС
С политической
точки зрения
С экономической
точки зрения
С научной
точки зрения
Укрепление
обороноспособности
Эффективное
функционирование
экономики
Конкурентоспособность
национального произ-
водителя
Здравоохранение
Охрана окружающей
среды
Ресурсосбережение
Увеличение
потребления
на душу
населения
Прогнозируемая
фондоотдача от
НИС
населения
Пропорциональное
распределение по
всем сферам НИС
Финансирование
перспективных
сфер НИС
населения
результирующий набор приоритетов, отвечающий важнейшим
национальным целям, обеспечивающий максимальную
экономическую отдачу от развития НИС и создающий
необходимый задел новых фундаментальных знаний
Государственные
приоритеты в
НИС
относятся укрепление обороноспособности, обеспечение эффективного функционирования экономики, поддержание конкурентоспособности национальных
производителей на мировом и внутреннем рынке, ресурсное обеспечение и ресурсосбережение, здравоохранение, охрана окружающей среды и т. п.
Рис. 43. Определение государственных приоритетов
в национальной инновационной системе
Возможен также выбор приоритетных направлений в НИС исходя из их
экономической целесообразности. Если взять за основу критерий увеличения
потребления на душу населения, то мы столкнемся, прежде всего, с проблемой
выбора соответствующего временного интервала.
129
На очень коротком отрезке времени можно было бы вообще отказаться от
расходов на проведение научных исследований и разработок, а высвобожденные
средства направить, в частности, на социальные нужды или в сферу производства каких-то крайне дефицитных товаров. Однако в более длительной перспективе такой подход может завести в тупик — производство перестанет получать и
осваивать новые идеи и технологии, остановится рост производительности труда, качество продукции национальных предприятий начнет все более отставать
от мирового уровня, и в условиях глобализации экономики последние будут постепенно вытеснены с рынка зарубежными конкурентами.
Более реальным с практической точки зрения представляется определение
приоритетных направлений НИС с учетом прогнозируемой в обозримой перспективе фондоотдачи.
Основной недостаток этих и подобных им подходов заключается в том,
что они заведомо неприменимы к оценке направлений фундаментальных и в
значительной мере поисковых исследований.
Между тем появление в них новых идей и открытий, а тем более возникновение базисных нововведений может существенно повлиять на сделанные ранее прогнозные расчеты.
Наконец, если посмотреть на проблему выбора приоритетных направлений с позиции научного сообщества, то можно указать на два возможных приближения.
Первое приближение — все направления научных исследований и разработок имеют равное право на существование и развитие в силу самоценности
научного знания. Тогда необходимо распределять средства госбюджета и другие
имеющиеся ресурсы между различными научными направлениями в соответствии с их запросами («по потребностям»), что при наличии финансовых ограничений заведомо невозможно, или равномерно (пропорционально).
Второе приближение — поддерживать в первую очередь те научные
направления, в которых идет наиболее интенсивный процесс получения нового
знания.
Сравнивая три представленных выше подхода (политический, экономический и научный), нетрудно сделать вывод о том, что они отдают приоритет
различным направлениям научных исследований и разработок, хотя в ряде случаев возможны и даже неизбежны значительные пересечения.
От выбора подхода к определению приоритетов зависит состав основных
используемых показателей для сопоставления различных направлений исследований и разработок. В только что рассмотренном случае такими показателями
служили потоки выделяемых государством финансовых средств и прочих ресур-
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]