Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Инновационная стратегия в государственном и муниципальном управлении. Учебное пособие
.pdf
развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации семь и более
лет) в комплексе средне- и краткосрочных задач, согласованных между собой;
балансировать планируемые действия, требующие значительных орга-
низационных и ресурсных затрат (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности, в сфере развития человеческого потенциала);
ориентировать субъекты РФ и муниципальные образования на деятель-
ность в соответствии с поставленными долгосрочными целями;
увязывать принимаемые в процессе государственного и муниципально-
го стратегического управления решения с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу;
проводить мониторинг реализации принимаемых решений.
Однако следует отметить противоречивость и взаимную неопределенность
трактовок понятий «государственное стратегическое управление» и «государ-
ственное стратегическое планирование» [15].
В частности, основными задачами, которые призвано решать Министерство экономического развития при осуществлении стратегического планирования, названы:
формирование системы стратегического управления в ГМУ;
разработка и мониторинг реализации Концепции долгосрочного соци-
ально-экономического развития Российской Федерации;
мониторинг проектов по реализации основных направлений деятельно-
сти Правительства Российской Федерации.
Формирование системы стратегического управления в ГМУ позволит изменить подход к среднесрочному прогнозированию, увязать его с прогнозированием долгосрочных тенденций развития, обеспечить координацию разработки,
реализации долгосрочных стратегий и программ развития Российской Федерации в целом, а также отдельных регионов и секторов экономики, их взаимную
увязку по целям, срокам и мероприятиям. Кроме того, данная система предполагает развитие механизмов «управления по результатам», обеспечивающих четкую взаимосвязь между результатами деятельности органов власти и бюджетными средствами, выделенными на их достижение.
28 июня 2014 г. принят Закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании
в Российской Федерации» [1]. Он заменяет Закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития страны.
Ключевая идея нового закона — создать правовую основу для разработки,
построения и функционирования комплексной системы стратегического планирования (далее — ССП) в области социально-экономического развития и национальной безопасности России.
111
Стратегическое планирование осуществляется на федеральном, регио-
Цели создания системы стратегического планирования
1
определение оптимальной траектории перехода от текущего
состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию
2
3
концентрация разнокачественных (финансовых, организационных,
информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных
целей
консолидация усилий всех субъектов экономики (государства,
корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей
социально-экономического развития Российской Федерации
нальном и муниципальном уровнях.
Важно расширить период прогнозирования и планирования, выйдя за рамки бюджетного цикла (3 года). Поэтому новый закон регулирует принятие и реализацию среднесрочных (на 3–6 лет) и долгосрочных (более 6 лет) решений в
рамках взаимосвязанных задач, подчиненных общей цели.
Прописаны полномочия участников стратегического планирования: главы
государства, Совбеза России, Счетной палаты РФ, Правительства РФ, ЦБ РФ,
ФС РФ и пр., определены иерархия и содержание документов стратегического
планирования. К последним, в частности, относятся прогноз научнотехнологического развития нашего государства, стратегии национальной безопасности, пространственного развития страны и социально-экономического
развития ее макрорегионов, госпрограмма вооружения, схемы территориального
планирования России и субъектов РФ. К их разработке могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации. Предусмотрена обязательная госрегистрация документов стратегического
планирования в специальном реестре. Их проекты проходят общественное обсуждение. Создается федеральная информационная система стратегического
планирования.
В последнее время необходимость формирования системы СП значительно
повысилась в силу того, что решения в оборонной, социальной, технологической и
экономической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер.
Цели создания системы стратегического планирования в соответствии с
Законом № 172-ФЗ представлены на рис. 37.
Рис. 37. Цели создания ССП в соответствии
с Законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
112
Выделим основные функции системы стратегического планирования в
Последствия принятия закона
1
создание условий для достижения целей социально-экономического
развития Российской Федерации в соответствии с долгосрочными и
среднесрочными приоритетами государственной политики
2
3
повышение исполнительской дисциплины в связи с введением критериев
оценки деятельности участников процесса государственного и
муниципального стратегического планирования
повышение эффективности использования имеющихся ресурсов в рамках
достижения целей
увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов
государственной и муниципальной власти
4
ГМУ. К ним следует отнести [44]:
определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-
экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;
определение целей социально-экономического развития РФ и приорите-
тов социально-экономической политики;
выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наиболь-
шую эффективность использования имеющихся ресурсов;
формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение
целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития;
определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач со-
циально-экономического развития;
координация планируемых действий по достижению целей социально-
экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;
осуществление стратегического контроля;
научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение системы
стратегического планирования в ГМУ.
Последствия принятия закона представлены на рис. 38.
Рис. 38. Последствия принятия Закона «О стратегическом планировании
в Российской Федерации»
113
Разрабатываются документы стратегического планирования в СГМУ: долго- и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития, концепция
долгосрочного развития, основные направления деятельности Правительства РФ
и проекты по их реализации, целевые комплексные программы и мн. др.
Однако в отношении определения, структурирования ключевого понятия
«государственное стратегическое управление» подобной определенности нет.
Элементы государственного стратегического управления присутствуют в разрозненном виде; понятия «стратегическое управление» и «стратегическое планирование» часто заменяются друг другом; не действует на должном уровне система управления по результатам.
Существование неопределенности при использовании понятий «стратегическое управление» и «стратегическое планирование» обусловлено отсутствием
однозначных подходов к этому процессу и в научной среде не только для федерального, но и регионального и муниципального уровней управления.
Анализ показывает, что, во-первых, в ряде исследований понятие «стратегическое управление» для региона практически отождествляется с понятием
«стратегическое планирование». Во-вторых, что касается термина «стратегическое региональное управление», то в специальной учебной литературе и научных изданиях либо отсутствуют его определения, либо имеется его неоднозначное толкование [15].
Стратегическое управление как процесс (в отличие от стратегического
планирования) включает целеполагание, реализацию стратегии, оценку и контроль. Причем осуществление стратегии — это ключевая часть стратегического
управления, так как при отсутствии механизмов реализации и требуемых ресурсов стратегический план лишь отражает желание жителей изменить состояние
города. Укажем, что отличия стратегического управления от стратегического
планирования, помимо их связи с процессом реализации стратегии, определяются еще несколькими важными факторами. Среди них выделим главные [35]:
информационное обеспечение — в современных условиях менеджмента
увеличивается мера неопределенности внешней среды при одновременном
ослаблении сигналов о ее изменениях и, следовательно, уменьшается информационное наполнение системы управления. Это ведет к развитию более чувствительных систем информационного наблюдения за внешней средой;
появление стратегических угроз, которые вынуждают принимать стра-
тегические решения вне циклов планирования, т. е. стратегический менеджмент
характеризуется быстрой реакцией на изменения внешней среды внутри плановых периодов. Для выявления таких угроз создаются специальные системы сбора и анализа информации, обеспечивающие принятие стратегических решений в
реальном масштабе времени;
114
реакция стратегического управления на внешние изменения имеет двой-
ственный характер: долгосрочный и оперативный одновременно. Долгосрочная
реакция закладывается в стратегические планы и программы, а оперативная —
реализуется вне планового цикла в реальном режиме времени;
в стратегическом управлении внешняя среда не рассматривается как не-
что данное и неизменное, к чему СГМУ должна адаптироваться. Рассматриваются способы стратегии изменения внешнего окружения;
ССУ включает элементы всех предшествующих систем управления, т. е.
предполагает составление бюджетов, использование экстраполяции для оценки
относительно стабильных факторов, применение элементов стратегического
планирования, а также усовершенствования, необходимые для адаптации стратегических решений, осуществляемых в реальном масштабе времени.
Совершенствование стратегического планирования и создание ССУ должны способствовать преодолению ряда указанных выше недостатков в ГМУ и
внедрению в практику СГМУ ряда методов и инструментов стратегического
управления, доказавших свою эффективность при управлении компаниями.
3.3. Проблемы стратегического регионального
и муниципального планирования
В региональном и муниципальном стратегическом управлении централь-
ное место занимает стратегическое планирование, уровень развития и эффективности которого определяет его результаты. При этом под стратегическим
планированием понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого социальноэкономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований [1]
(рис. 39). Состояние современной теории стратегического планирования в ГМУ
в России в значительной степени влияет на региональное и муниципальное планирование и характеризуется целым спектром нерешенных проблем.
На смену парадигмы перспективного планирования народного хозяйства
пришла парадигма индикативного планирования, в рамках которой индикативный план понимается как «документ стратегического планирования, содержащий цели, направления, индикаторы, планируемые промежуточные и окончательные результаты деятельности органов исполнительной власти на среднесрочный период и предусматривающий в рамках установленных полномочий
органов исполнительной власти обеспечение реализации документов стратегического планирования».
115
В табл. 16 представлен перечень документов стратегического планирова-
Тип документа
Вид документа
Уровень субъекта РФ
Уровень МО
1. Документ
стратегического
планирования,
разрабатываемый в
рамках целеполагания
1.1. Стратегия
социальноэкономического
развития субъекта РФ
1. Стратегия
социальноэкономического
развития МО
определение направлений, целей и приоритетов СЭР и
обеспечения национальной безопасности РФ
деятельность участников СП по разработке научно обоснованных
представлений о рисках СЭР, об угрозах национальной
безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях СЭР
РФ, субъектов РФ и МО
Целеполагание
Прогнозирование
деятельность участников СП по разработке и реализации
основных направлений деятельности Правительства РФ, планов
деятельности ФОИВ и иных планов в сфере СЭР и обеспечения
национальной безопасности РФ, направленная на достижение
целей и приоритетов СЭР и обеспечения национальной
безопасности РФ, содержащихся в документах СП,
разрабатываемых в рамках целеполагания
Планирование
деятельность участников СП по разработке и реализации
государственных и муниципальных программ, направленная на
достижение целей и приоритетов СЭР и обеспечение
национальной безопасности РФ, содержащихся в документах СП,
разрабатываемых в рамках целеполагания
Программирование
ния, разрабатываемых на уровне субъектов РФ и на уровне муниципальных образований.
Рис. 39. Основные понятия стратегического планирования
Перечень документов стратегического планирования,
разрабатываемых на уровне субъектов РФ
и на уровне муниципальных образований
116
Таблица 16
Тип документа
Вид документа
Уровень субъекта РФ
Уровень МО
2. Документы
стратегического
планирования,
разрабатываемые в
рамках прогнозирования
2.1. Прогноз социальноэкономического
развития субъекта РФ
на долгосрочный
период
2.1. Прогноз
социальноэкономического
развития
муниципального
образования на
среднесрочный или
долгосрочный период
2.2. Бюджетный
прогноз субъекта РФ на
долгосрочный период
2.2. Бюджетный
прогноз
муниципального
образования на
долгосрочный период
2.3. Прогноз социальноэкономического
развития субъекта РФ
на среднесрочный
период
3. Документы
стратегического
планирования,
разрабатываемые в
рамках планирования и
программирования
3.1. План мероприятий
по реализации
стратегии социальноэкономического
развития субъекта РФ
3.1. План мероприятий
по реализации
стратегии социальноэкономического
развития МО
3.2. Государственные
программы субъекта
РФ
3.2. Муниципальная
программа
3.3. Схема
территориального
планирования субъекта
РФ
В соответствии с требованием нового закона документы стратегического
планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов
РФ и на уровне муниципального образования.
Если теперь соотнести перечень документов стратегического планирования в соответствии с Законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в
Российской Федерации» и документов стратегического планирования, принятых
в Приморском крае, то получается результат, представленный в табл. 17 [67].
117
Таблица 17
№
п/п
Вид документа
по Закону № 172-ФЗ
Документ стратегического
планирования в Приморском крае
1
Стратегия социальноэкономического развития
субъекта РФ
Закон Приморского края от 02.10.2008
№ 324-КЗ «О стратегии социальноэкономического развития Приморского
края до 2025 года»
2
Прогноз социальноэкономического развития
субъекта РФ на
долгосрочный период
Нет
3
Бюджетный прогноз
субъекта РФ на
долгосрочный период
Нет (Закон от 04.10.2014 № 283-ФЗ
«О внесении изменений в Бюджетный
кодекс РФ и статью 30 Федерального
закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового
положения государственных
(муниципальных) учреждений»). В РФ
введено долгосрочное бюджетное
планирование)
4
Прогноз социальноэкономического развития
субъекта РФ на
среднесрочный период
Распоряжение Администрации
Приморского края от 16.09.2014
№ 328-ра «Об утверждении прогноза
социально-экономического развития
Приморского края на 2015 год и
плановый период 2016–2017 годов»
5
План мероприятий по
реализации стратегии
социально-экономического
развития субъекта РФ
Нет
Состояние документов стратегического планирования
в Приморском крае
118
№
п/п
Вид документа
по Закону № 172-ФЗ
Документ стратегического
планирования в Приморском крае
6
Государственные
программы субъекта РФ
Приложение к распоряжению
Администрации Приморского края от
24.09.2013 № 317-ра «Перечень
государственных программ Приморского
края», утв. распоряжением
Администрации Приморского края
от 13.11.2012 № 327-ра
7
Схема территориального
планирования субъекта РФ
Постановление Администрации
Приморского края от 30.11.2009
№ 323-па «Об утверждении схемы
территориального планирования
Приморского края»
Из табл. 17 видно, что незакрытыми являются позиции по прогнозу социально-экономического развития на долгосрочный период, бюджетному прогнозу
на долгосрочный период и плану мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Приморского края. Остальные документы не
могут быть признаны соответствующими требованиям закона.
Законодательным собранием Приморского края 02.10.2008 № 324-КЗ
принят Закон Приморского края «О стратегии социально-экономического развития Приморского края до 2025 года», в котором стратегия социальноэкономического развития Приморского края до 2025 года определяет долгосрочные цели и приоритеты, задачи, а также основные направления развития
экономики и социальной сферы Приморского края. Стратегия является базовым
документом, определяющим социально-экономическую политику Администрации Приморского края и органов исполнительной власти Приморского края на
долгосрочную перспективу [12].
Стратегия содержит общее описание тенденции и сценарии развития Приморского края. В законе сформулированы цели и приоритетные направления
развития края, а также механизмы реализации приоритетных направлений.
В документе, как и в Законе 2003 г. «Стратегия социально-экономического
развития Приморского края на 2004–2010 гг.», отсутствует SWOT-анализ социально-экономического положения края, нет оценки достигнутых целей, факторов и
масштабов межрегиональной конкуренции как в пределах ДВФО, так и вне его, отсутствует оценка финансовых ресурсов, необходимых для реализации Стратегии.
119
Из 20 государственных программ Приморского края только четыре имеют
№
п/п
Вид документа
по Закону № 172-ФЗ
Документ
стратегического планирования
1
Стратегия социальноэкономического развития МО
Решение Думы города Владивостока
№ 728 от 08.07.2011 «Об утверждении
Стратегии и стратегического плана
развития города Владивостока до 2020
года»
2
Прогноз социальноэкономического развития МО
на среднесрочный или долгосрочный период
Нет
3
Бюджетный прогноз МО на
долгосрочный период
Муниципальный правовой акт города
Владивостока № 76-МПА от 11.12.2013
«О бюджете Владивостокского городского округа на 2014 год и плановый
период 2015 и 2016 годов»
4
План мероприятий по реализации стратегии социальноэкономического развития МО
Нет
5
Муниципальная программа
С целью реализации приоритетных
направлений социальноэкономического развития Владивостока администрацией города предлагается разработать 12 долгосрочных целевых программ
SWOT-анализ.
При рассмотрении перечня документов стратегического планирования в
соответствии с Законом № 172-ФЗ на муниципальном уровне на примере принятых во Владивостокском городском округе получается результат, представленный в табл. 18.
Таблица 18
Состояние документов стратегического планирования
во Владивостокском городском округе
Источник: [46].
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]