Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
Башкортостан, который придал ей особый статус, формально выводящий ее из правового поля системы единой российской прокурату-
1
. Известны попытки субъектов федерации влиять и на назначение
ры
на должность прокуроров городов. В частности, правительство Республики Ингушетии просило проверить конституционность следующих положений Закона о прокуратуре: п. 2 ст. 13, согласно которому прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных
прокуратур назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором Российской Федерации; п. «в» и «г» ст. 40.5,
в соответствии с которыми Генеральный прокурор назначает на
должность и освобождает от нее заместителей прокуроров субъектов федерации и приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. По мнению заявителя, эти нормы противоречат ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 и п. «б»,
«л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, поскольку не предусматривают участия органов государственной власти субъектов федерации в решении данных вопросов.
Конституционный Суд РФ в определении от 6 июля 2000 г.
№ 129-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса правительства Республики Ингушетии о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации»
2
указывал, что ч. 1 ст. 129 Конституции устанавливает порядок назначения всех прокуроров, исходя из необходимости
функционирования прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Согласно Закону о прокуратуре иные прокуроры, в том числе
заместители прокуроров субъектов федерации (ст. 40.5), прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур
(ст. 13), назначаются Генеральным прокурором (это полностью соответствует ч. 4 ст. 129 Конституции РФ). То, что п. «л» ч. 1 ст. 72
Конституции РФ «кадры судебных и правоохранительных органов»
отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и
1
См.: Зинуров Р.Н. Правовой статус прокуратуры Башкортостана как субъекта фе-
дерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 4.
2
СПС «КонсультантПлюс».
35
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
ее субъектов, не исключает действия положения ч. 4 ст. 129 Конституции РФ.
Полномочия субъектов федерации в части решения отнесенного
к совместному ведению вопроса о кадрах органов прокуратуры исчерпывающим образом определены в ч. 3 ст. 129 Конституции РФ.
Согласование с субъектами федерации назначения на должность или
освобождения от должности работников прокуратуры во всех иных
случаях означало бы не что иное, как пересмотр положений Конституции страны.
Таким образом, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые нормы Закона о прокуратуре, отсутствует, а ссылки заявителя на их несоответствие ч. 1 ст. 1,
ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 и пп. «б», «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ являются необоснованными. Несмотря на это, норма о назначении на
должность прокурора субъекта федерации и об освобождении от нее
по согласованию с субъектом федерации содержится в Конституции
Кабардино-Балкарской Республики.
Нередко на региональном уровне происходят конфликты между
различными ветвями власти, претендующими на участие в согласовании назначения на должность прокурора субъекта федерации и отстранения от нее. Например, невзирая на то что это право закреплено за законодательным органом власти Чувашской Республики (далее — ЧР), ее президент своим распоряжением от 19 января 1997 г.
отстранил прокурора ЧР от исполнения обязанностей, сославшись
на ст. 109.7 Конституции ЧР, дающую право президенту ЧР на отстранение должностных лиц органов исполнительной власти от занимаемой должности. Он не учел, что органы прокуратуры в систему
исполнительной власти не входят. В последующем Верховный Совет
ЧР по заявлению первого заместителя прокурора ЧР признал недействительным распоряжение президента ЧР
1
. Аналогичные инциденты возникали и в других субъектах федерации, где высшие должностные лица требовали освободить от занимаемой должности неугодных им прокуроров
2
.
1
См.: Российская юстиция. 1997. № 6. С. 36–41.
2
См.: Клочков В.В. Создание и развитие российской прокуратуры // Советская
прокуратура: очерки истории. М., 1993. С. 7–26.
36
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
До настоящего времени в законодательстве о прокуратуре нет
прямого ответа на вопрос, как должен поступить Генеральный прокурор РФ, если орган власти субъекта РФ отказал дать согласие на
назначение прокурора субъекта РФ. Правда, из постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной
1
власти субъектов Российской Федерации»
и ряда определений Конституционного Суда, посвященных порядку согласования на назначения на должность руководителей территориальных органов
федераль ной исполнительной власти (бывшей Федеральной службы налоговой полиции и Министерства внутренних дел), а также судей, вытекает следующее. Несогласие соответствующего органа власти субъекта федерации не исключает возможности представления
кандидатуры для назначения и не ограничивает права соответствующего федерального органа власти назначать на должности тех лиц,
чьи кандидатуры не были согласованы с субъектами РФ. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к ее ведению и ограничивающих полномочия
федерального органа власти
2
.
Кроме этого, Конституционный Суд РФ в постановлении от
14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4
ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области подчеркнул: «…что касается создания и
деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах Российской Феде-
1
СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
2
Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и ко-
ординации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти» применительно к МВД России, МЧС России, Минюсту России и дру-
гим федеральным органам исполнительной власти, руководство которыми осу-
ществляет Правительство РФ, вновь устанавливается согласование кандидатуры
на должность руководителя территориального органа исполнительной власти с
высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего ис-
полнительного органа государственной власти субъекта федерации), но оконча-
тельное решение принимает федеральный министр.
37
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
рации, то эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации
(статьи 71, пункты „г“ и „о“; 78, часть 1; 83, пункт „к“; 129 Конституции Российской Федерации) и не связаны с особенностями субъек-
1
та РФ»
. Исходя из изложенного и используя ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации», можно сделать вывод, что согласие субъекта федерации
при назначении на должность прокурора приобрело формальный
характер, не влияющий на принцип централизации органов прокуратуры.
Таким образом, норма п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящая к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ
кадры судебных и правоохранительных органов, потеряла свое значение для прокуратуры.
И.Л. Петрухин, определяя положение о назначении прокуроров
в субъектах федерации лишь с согласия органов представительной
власти этих субъектов одиозным, считает, что оно уже исключено из
2
законодательства о прокуратуре
.
Принципам единства и централизма в организации и деятельности прокуратуры (ч. 1 ст. 29 Конституции РФ) противоречат положения Федерального закона от 5 июля 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении
изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации».
Согласно им первый заместитель Генерального прокурора — председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ — в отличие от
других заместителей Генерального прокурора РФ, назначается Советом Федерации Федерального Собрания не по представлению Генерального прокурора, а по представлению Президента РФ. Заместители председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ
назначаются на должность и освобождаются от нее не Генеральным
прокурором РФ, а Президентом РФ по представлению председателя
Следственного комитета при прокуратуре РФ (п. 3 ст. 20.1 Закона о
прокуратуре).
1
СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.
2
Предложения об изменении Конституции РФ в части, отменяющей согласование
на назначение на должность прокурора субъекта федерации, неоднократно вы-
сказывались в литературе. См. напр.: Бессарабов В.Г. Прокуратура РФ и состояние
законности в стране // Журнал российского права. 2003. № 9.
38
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
В соответствии с новой редакцией ст. 30 Закона о прокуратуре
указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия не являются обязательными для исполнения следственными органами как Следственного комитета при прокуратуре РФ,
так и другими следственными органами.
Пункт 4 ст. 20.1 Закона о прокуратуре дал право председателю
Следственного комитета при прокуратуре РФ в пределах установленных штатной численности и фонда оплаты труда работников (сотрудников) данного Следственного комитета и его структурных подразделений утверждать их структуру и штатное расписание, определять
полномочия структурных подразделений. Кроме этого, он вправе
устанавливать порядок и сроки проведения аттестации работников, а
также офицеров военных следственных управлений и отделов Следственного комитета (п. 3 и 4 ст. 41 Закона о прокуратуре).
Однако абз. 1 ст. 3 рассматриваемого закона, гласящий, что «организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации определяются также нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации, принятыми
в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом», и
п. 4 ст. 11, указывающий, что «Положение о Следственном комитете
при прокуратуре Российской Федерации утверждается Президентом
Российской Федерации», противоречат ч. 5 ст. 129 Конституции РФ,
говорящей о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.
Приведенные выше изменения и дополнения выводят из подчинения Генеральному прокурору значительное число структурных
подразделений прокуратуры, сужают его полномочия по руководству системой органов прокуратуры, в том числе по представлению к
1
назначению на должности и снятию с них
.
В соответствии с этим законом Генеральный прокурор РФ необоснованно лишился и ряда других полномочий. В частности, к председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ перешло его
право на возбуждение уголовного дела в отношении члена Совета
Федерации и депутата Государственной Думы, судей Конституцион-
1
См.: Прокуратура может жить спокойно // Известия. 2007. 16 марта; ФБР по-
русски. В Генпрокуратуре обсуждали проект законопроекта о Следственном ко-
митете // Российская газета. 2007. 21 марта.
39
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
ного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города
федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, федерального арбитражного суда, окружного (флотского)
военного суда, иных судей, председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Президента РФ, прекратившего исполнение
своих полномочий, кандидата в Президенты, члена Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта федерации.
Еще одним из проявлений принципа децентрализации прокуратуры явилось предложение о создании системы самостоятельных
прокуратур субъектов федерации по надзору за исполнением регионального законодательства
1
. На наш взгляд, данное предложение не
имеет достаточных теоретических обоснований. Это связано с особенностями конституционного строя Российской Федерации, при котором производится разграничение компетенции между Российской
Федерацией и ее субъектами, а прокуратура как единая централизованная система органов осуществляет надзор за исполнением как федеральных законов, так и законов субъектов федерации, принятых
в пределах своей компетенции.
Усилению прокурорского надзора служил внесенный в 1999 г.
в Государственную Думу одной пятой от общего числа членов Совета
Федерации Федерального Собрания проект закона РФ № 98094934
-2
«О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации (о наделении Генерального прокурора Российской Федерации
правом законодательной инициативы, правом обращения в Конституционный Суд РФ и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации»
2
). Однако его отклонили, посчитав
нецелесообразным дополнительно расширять перечень органов и
должностных лиц, наделенных такими полномочиями.
1
См.: Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Проблемы централизации в руководстве ор-
ганами прокуратуры // Государство и право. 1995. № 7. С. 23. Критику данных
предложений см.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры
(в условиях переходного периода) / под ред. А.Д. Бойкова. М., 1998. С. 65.
2
СПС «КонсультантПлюс».
40
§ 3. Прокурорский надзор как направление деятельности прокуратуры
Тем не менее данные проблемы требуют решения. Конституция РФ не в полной мере учла особенности мировой конституционноправовой мысли, так как готовилась в спешке, без широкого общенародного обсуждения проектов (а их было несколько), в условиях
1
жесткого противоборства разных ветвей власти
. И хотя, по мнению В.Е. Чиркина, Конституция содержит необходимые условия
для дальнейшего развития страны, без изменения конституционных
норм нельзя изменить законодательство, принятое на ее основе.
Из изложенного следует, что прокурорский надзор — ветвь государственной власти, в которой прокуратура как ее носитель, обладая присущими только ей полномочиями, выполняет специфическую функцию — надзор за исполнением законов.
§ 3. Прокурорский надзор за исполнением законов
при осуществлении дознания
и предварительного следствия
как направление деятельности прокуратуры
Впервые деятельность прокурора в досудебном производстве по уголовным делам была выделена в виде отдельного направления функционирования прокуратуры в Циркулярном ордере первого министра юстиции Г.Р. Державина от 8 сентября 1802 г. В обязанности
прокуроров вменялось наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинение невинности, а с другой стороны упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нестерпимых деяний»
(т.е. сокрытия преступлений и послабления преступникам); ходатайствовать и настаивать в губернском правлении, «чтобы следствие
проведено было в надлежащую ясность, точность и окончено с совершенным беспристрастием так, чтобы высшей инстанции не было
сомнений, ни надобности требовать доследования, когда следствие
окончено и преступление открыто», «смотреть за правосудием». Во
всех указанных случаях прокуроры «о всяком отступлении от закона или пользы службы доносят министру, представляют ему краткие
1
См.: Чиркин В.Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей //
Государство и право. 2006. № 5. С. 6.
41
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
уведомления о ходе и положении всех вышеупомянутых дел, а также ежемесячно подробные ведомости по делам следственным (т.е. о
преступлениях по должности) и уголовным». В отношении арестантов к этим ведомостям прилагались сведения о том, «доставляется
ли им пристойное пропитание, разведены ли они сообразно важности каждого преступления и отделяются ли присужденные уже к наказанию от обвиняемых» и пр. Сенатский указ от 15 декабря 1802 г.
1
подтвердил Циркулярный ордер, и он стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами Империи.
Уставом уголовного судопроизводства 1864 г. Отделение четвертое названо «Существом обязанностей и степенью власти прокуроров и их товарищей» (ст. 278–287), а особенностям прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания посвящены
2
ст. 1035–1035(33)
.
В разное время данное направление деятельности прокуратуры имело различные названия. Так, в 1922 г. согласно Положению
о прокурорском надзоре в области борьбы с преступностью — это
был надзор за производством дознания и предварительного следствия; в 1955 г. в соответствии с Положением о прокурорском надзоре в СССР — надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия (гл. III, ст. 17–21);
в 1979 г. в силу Закона о прокуратуре СССР (гл. 2, ст. 28–30) — надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; в 1992 г. сообразно с Законом о прокуратуре и его
редакциями 1995 и 1999 гг. — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие, но это не отражает сущности деятельности прокурора в рассматриваемой сфере. И тому есть
несколько причин.
1. В законе наряду с органами, осуществляющими досудебное
производство по уголовному делу, указаны и органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, что, на наш взгляд, неправильно. Исходя из того что в такой отдельной отрасли (направлении), имеющей свои задачи, предмет, полномочия, как надзор
1
Полное собрание законов Российской Империи: в 45 т. Т. 27. № 20553. М., 1966.
2
Подробнее см.: Кожевников О.А. История прокурорского надзора за законностью
расследования преступлений (1722—1917 гг.). Екатеринбург, 2004.
42
§ 3. Прокурорский надзор как направление деятельности прокуратуры
за исполнением законов при проведении оперативно-розыскной
деятельности
1
, выделено два самостоятельных направления
(оперативно-розыскная деятельность и дознание и предварительное следствие), мы предлагаем в Законе о прокуратуре отдельно
выделить направление, связанное с осуществлением надзора за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия. С нами согласны 69,1% прокуроров, следователей и
73% военных прокуроров и военных следователей Следственного
комитета при прокуратуре РФ.
2. В Законе о прокуратуре говорится о соблюдении законности
только правоохранительными органами. Между тем круг субъектов,
принимающих участие на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, достаточно широк. Так, УПК РФ выделяет участников
уголовного судопроизводства со стороны обвинения (прокурор,
следователь, начальник следственного отдела, органа дознания, дознаватель, потерпевший, частный обвинитель, гражданский истец,
представитель потерпевшего, гражданского истца, частного обвинителя), со стороны защиты (подозреваемый, обвиняемый, законные представители несовершеннолетнего подозреваемого и обвиняемого, защитник, гражданский ответчик, представитель гражданского ответчика) и иных участников. Данные субъекты также
могут нарушать правовые нормы. В связи с изложенным Р.Д. Курбанов предлагает именовать рассматриваемое направление «надзором за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам», А. Наумов — «надзором за законностью процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия»,
А.А. Тушев — прокурорским надзором «за соблюдением и исполне-
1
См.: Осипкин В.Н. Понятие прокурорского надзора за оперативно-розыскной дея-
тельностью, его сущность и место в структуре прокурорско-надзорного права //
Труды Санкт-Петербург. юрид. ин-та Генеральной прокуратуры РФ. 1999. № 1.
С. 19–25; Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 111–112; Козу-
сев А.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной
деятельности. М., 2001. С. 18–58; Курбанов Р.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам о незаконной добыче водных животных и растений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.
С. 12; Наумов А. О законодательном закреплении понятия прокурорского надзора за законностью в процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия // Уголовное право. 2005. № 2. С. 119.
43
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
нием законов органами дознания, предварительного следствия и
другими субъектами уголовного процесса, за деятельностью(?) ко-
торых прокурор уполномочен надзирать при возбуждении и рассле-
1
довании преступлений»
.
Однако, как нам кажется, более правильно назвать это направление надзором за исполнением законов при осуществлении дознания
и предварительного следствия.
В ст. 37 УПК упоминается о надзоре за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, что
противо речит теории прокурорского надзора, говорящей не о надзоре за деятельностью, а о надзоре за исполнением законов при осуществлении определенного вида деятельности.
Данное направление прокурорско-надзорной деятельности относительно обособлено от других направлений, поскольку обладает перечисленными ниже специфическими свойствами, обусловленными
его целевым назначением — устранением и предупреждением правонарушений, в том числе преступлений на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
1. Социальная направленность преступлений. Последние всегда направлены против установленного государством правопорядка
(ст. 2 Уголовного кодекса РФ), ставящего под защиту охрану прав
и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя РФ от преступных посягательств.
2. Предназначение прокуратуры как государственного органа,
осуществляющего надзор за исполнением законов. При рассмотрении данного вопроса приходится неизбежно сталкиваться с вопросом о функциях прокуратуры в целом и в уголовном процессе в
2
частности
.
1
Курбанов Р.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном про-
изводстве по уголовным делам о незаконной добыче водных животных и растений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 9; Наумов А. Указ. соч. С. 119;
Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. СПб., 2005.
С. 85.
2
См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 93–100; Лебедин-
ский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 48–49; Спиридонов Б.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в исправительно-
трудовых учреждениях. М., 1978. С. 62–66; Бегалиев К. Прокурорский надзор
44
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]