Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
ся не только вышеуказанными правовыми актами, но и иными законами, например УПК РФ. Другие под компетенцией понимают
круг прав и пределов реализации предоставленных законом полномочий по должности, которые распределяются как по вертикали, так
1
и по горизонтали
. Третьи считают компетенцию только определенной совокупностью полномочий2, вкладывая в термин «полномочия» разный смысл. Так, А.А. Тушев полагает, что полномочия прокурора — предоставленные ему права и обязанности3. Н.В. Муравьев
указывает, что для прокуратуры характерна определенная степень
предоставленной ей власти, состоящей из целой комбинации прав
и обязанностей. Пользуясь первыми, неся вторые, прокуратура осуществляет присвоенную ей долю правительственной власти в общей
сфере государственной службы и в общеустановленном порядке правительственной деятельности. Поэтому прокурор есть должностное
лицо, камера — его присутственное место, распоряжения и действия — официальные правительственные акты4.
Чаще же полномочия рассматривают как правовую категорию,
представляющую собой право, являющееся одновременно и обязанностью субъекта5. Как полагает С.С. Алексеев, «компетенция — это
круг властных прав (и неразрывно связанных с ними обязанностей),
которыми обладает государственный орган в целях выполнения возложенных на него задач»6. Прокурорские полномочия есть объектив-
1
См.: Коротков А.П., Тимофеев А.В. Прокурорско-следственная практика примене-
ния УПК РФ. М., 2005. С. 84.
2
См.: Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы. Сверд-
ловск, 1983. С. 13.
3
См.: Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. М., 2005.
С. 59.
4
См.: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М.,
1889. С. 2.
5
См.: Эйсман А.А. Вопросы структуры и языка уголовно-процессуального закона //
Вопросы борьбы с преступностью. 1972. Вып. 15. С. 34–36; Элькинд П.С. Цели
и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Л.,
1976. С. 18; Строгович М.С., Алексеева Л.Б., Ларин А.М. Советский уголовно-
процессуальный закон и проблемы его эффективности. М., 1979. С. 146; Евста-
тиев И.Е. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры
(опыт РФ и РБ): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 18.
6
Алексеев С.С. Проблемы теории права: в 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 295.
95
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
но существующие, закрепленные в законе права и обязанности, которыми прокуроры наделены для выполнения государственной функции по охране законности, по осуществлению надзора за точным и
1
единообразным применением и исполнением норм права
. Порой
предоставленные прокурору права и возложенные на него обязанности называют правовым статусом прокурора2. Правда, говоря об органическом единстве прав и обязанностей в полномочиях прокурора,
они не объясняют сущности такого единства и специфики их взаимосвязи3. Неясна позиция Б.М. Спиридонова, одновременно признающего и отрицающего единство прав и обязанностей4.
Предоставляя прокурору право, законодатель определяет сферу его властных полномочий и достигает двух целей. Прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного процесса, ограждается ст. 37 УПК РФ, ограничивающей сферу его полномочий:
1) от вторжения посторонних лиц в его деятельность;
2) от злоупотребления властью и субъективизма должностных
лиц5.
По утверждению С.С. Алексеева, право становится обязанностью
прокурора как любого должностного лица лишь при наличии определенных обстоятельств в конкретно сложившейся ситуации; его
«обязанность будет состоять в том, чтобы выполнять возложенные
1
См.: Перфильев В.М. Правовые средства прокурорского надзора в гражданском
судопроизводстве // Прокурорский надзор и укрепление социалистической закон-
ности в советском государстве. Свердловск, 1981. С. 124; Друкаров И.Л. Проку-
рорский надзор в Российской Федерации. Барнаул, 2000. С. 110; Басков В.И., Ко-
робейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2000. С. 8; Прокурорский надзор
в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. М., 1999. С. 8; Российский про-
курорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001. С. 18.
2
См.: Быков Л.А., Квелидзе Г.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в
деятельности органов дознания и предварительного следствия МВД. Тбилиси,
1975. С. 76.
3
См.: Ковалев М.А. Прокурорский надзор за обеспечением прав личности при рас-
следовании преступлений. М., 1981. С. 58.
4
См.: Быков Л.А., Квелидзе Г.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в
исправительно-трудовых учреждениях. М., 1978. С. 169–170.
5
См.: Строгович М.С., Алексеева Л.Б., Ларин А.М. Советский уголовно-процессуаль-
ный закон и проблемы его эффективности. М., 1979. С. 148; Чеканов В.Я. Проку-
рорский надзор в уголовном судопроизводстве. Саратов, 1972. С. 53.
96
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
на него задачи, и, следовательно, осуществлять в установленном порядке предоставленные ему права»
1
. При альтернативе на совершение нескольких действий право прокурора становится его обязанностью по отношению только к одному из них.
По нашему же мнению, прокурор реализует свое право не потому, что подчинен вышестоящему прокурору, а потому, что это его
прямая обязанность. То, что его действия контролируются вышестоящей прокуратурой, — всего лишь дополнительная гарантия законности принимаемого им решения.
Иногда под полномочиями прокурора понимают правовые средства, реализуя которые, он предупреждает, выявляет и устраняет нарушения закона при расследовании преступлений
2
или которые он
использует для обеспечения верховенства закона, утверждения единства законности, охраны прав и свобод граждан и достижения других
целей3. А.Ф. Козлов обоснованно указывает, что полномочия не могут истолковываться как прием или способ выполнения определенных функций, так как являются предоставленной государством прокурорским органам возможностью действовать в том или ином направлении. Правовую возможность необходимо реализовать путем
совершения тех или иных действий, которые и должны считаться
правовыми средствами. Конечно, право и действия по его реализации тесно связаны между собой, но не тождественны, ибо возможность действовать и сама деятельность — не одно и то же. В качестве
правовых средств прокурорского надзора выступают предусмотренные законодательством приемы и способы, используемые для выявления, устранения и предупреждения нарушений законности
4
.
1
Алексеев С.С. Проблемы теории права: в 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 295.
2
См.: Соловьев А.Б., Багаутдинов Ф.Н., Филиппов М.Н. Прокурорский надзор за
всесторонностью, полнотой и объективностью расследования преступлений. М.,
1996. С. 21; Прокурорский надзор в СССР: учебник / под ред. Б.А. Галкина. М.,
1982. С. 48; Прокурорский надзор в СССР: учебник / под ред. М.А. Малярова. М.,
1969. С. 34–35.
3
См.: Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его
развития. М., 2002. С. 7.
4
См.: Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы. Сверд-
ловск, 1983. С. 17–18; Он же. Основные этапы развития законодательства о прокуратуре // Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре. Свердловск, 1983. С. 24–25.
97
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
В литературе нередко используют вместо термина «полномочие»
термин «правомочие», считая их синонимами, что, как нам кажется,
1
также не совсем правильно
. Если под полномочием рассматривают
права, являющиеся одновременно обязанностями прокурора, то под
правомочием — гражданско-правовую категорию, представляющую
собой субъективное право. Поэтому применительно к должностным
лицам государственных органов будет правильнее говорить о полномочиях. Заметим, ни полномочия, ни правомочия не относятся к
прокурорскому надзору, так как надзор — это деятельность. Прокурор обладает только полномочиями, а его деятельность есть результат их реализации.
Полномочия прокуроров, как и специальные задачи, устанавливаются Законом о прокуратуре по направлениям надзора. Единых
для всей надзорной деятельности прокуратуры полномочий нет и
быть не может, ибо надзор осуществляется строго по отдельным направлениям. Полномочия, как и задачи, отражают специфику деятельности субъектов, за исполнением законов которыми проводится
прокурорский надзор. В связи с этим каждой отрасли соответствует
специфическая совокупность полномочий прокуроров
2
.
Компетенция прокуратуры (вся совокупность полномочий при
осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания
и предварительного следствия) складывается из двух видов полномочий — основных и дополнительных (последние — управленческие
и кадровые — в данной работе нами не рассматриваются).
Основные полномочия связаны с надзором и подразделяются на
две группы: предметные и функциональные.
1. Предметные полномочия. Представляют собой права и обязан-
ности прокуратуры в отношении правового поведения субъектов до-
1
См.: Хамидуллин И.Х. Надзор за исполнением приговоров. Казань, 1971. С. 14;
Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в становлении Советского государства. Киев,
1972. С. 156; Розенфельд В.Г. Прокурорский надзор за соблюдением законности в
деятельности должностных лиц предприятий. Воронеж, 1973. С. 53; Быков Л.А.,
Квелидзе Г.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности орга-
нов дознания и предварительного следствия МВД. Тбилиси, 1975. С. 80; Мельни-
ков Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 282–283.
2
См.: Козлов А.Ф. Основные этапы развития законодательства о прокуратуре //
Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре. Екатеринбург,
1998. С. 24–25.
98
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
судебных стадий уголовного судопроизводства, т.е. предмета надзора. Это субъекты, ведущие расследование (органы, осуществляющие
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие), иные лица, участвующие в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (мы не говорим о суде).
Несмотря на то что оперативно-розыскная деятельность не является процессуальной, УПК РФ включил в ч. 1 ст. 40 в качестве отсылочной нормы упоминание об органах, осуществляющих ОРД. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности»
1
относит к ним оперативные подразделения
органов внутренних дел РФ и Федеральной службы безопасности,
федеральные органы государственной охраны, таможенные органы,
Службу внешней разведки, Федеральную службу исполнения наказаний, органы по контролю за оборотом наркотических средств.
Органы дознания упоминаются в ст. 40, 150, 151, 157 УПК РФ.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 40 они включают:
органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в •
их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) милиции;
иные органы исполнительной власти, наделенные в соответ-•
ствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;
органы Федеральной службы судебных приставов;•
командиров воинских частей, соединений, начальников во-•
енных учреждений или гарнизонов;
органы государственной противопожарной службы.•
Согласно ч. 3 ст. 40 дознание осуществляют капитаны морских
и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководители геолого-разведывательных партий; руководители зимовок (при
условии их удаленности от мест расположения органов дознания);
главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ.
Кроме того, в ч. 3 ст. 151 УПК РФ говорится, что дознание проводят
дознаватели органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, Федеральной службы судебных приставов, таможенных органов,
государственной противопожарной службы, ФСКН России, а в ч. 2
1
СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
99
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
ст. 157 эта обязанность возлагается на органы ФСБ России, таможенные органы, командиров воинских частей и соединений, начальников
военных учреждений и гарнизонов, начальников учреждений и органов ФСИН России. Их компетенция определена ч. 3 ст. 151.
Органы внутренних дел названы УПК РФ органом дознания, обладающим самой широкой компетенцией по расследованию преступлений. Однако столь размытое указание может привести к тому, что
все структурные подразделения органов внутренних дел будут считать себя вправе осуществлять дознание по своей специфике. В перечень лиц, проводящих дознание, помимо указанных выше, на наш
взгляд, следует включить командиров и начальников исправительных центров, арестных домов, гауптвахт, исправительных колоний,
следственных изоляторов, тюрем, лечебно-исправительных учреждений. Предварительное следствие осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом
наркотических средств (ст. 151 УПК РФ).
Следует отметить, что уголовно-процессуальная деятельность
в досудебном производстве осуществляется более чем 30 органами,
наделенными в пределах своей компетенции правами возбуждения и
предварительного расследования уголовных дел
1
.
Ряд авторов обоснованно указывает на противоречия некоторых
норм УПК РФ. Так, если в соответствии с п. 24 ст. 5 к органам дознания относятся государственные органы и должностные лица, уполномоченные проводить дознание и другие процессуальные действия, то согласно ч. 1 ст. 40 органы дознания включают иные учреждения — органы внутренних дел РФ, а также органы исполнительной
власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
Понятия «государственные органы» и «органы исполнительной власти», «дознание», «другие процессуальные полномочия» и «полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» не
совпадают друг с другом.
Исходя из определения органов дознания, данного в ч. 1 ст. 40
УПК РФ, ими являются органы внутренних дел и иные органы ис-
1
См.: Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция со-
вершенствования уголовно-процессуальной деятельности. М., 2004.
100
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
полнительной власти, что косвенно подтверждает ч. 3 ст. 151 и
на что прямо указывает ст. 157. В последней в качестве органов,
возбуждающих уголовные дела и производящих неотложные следственные действия, названы, в частности, органы ФСБ России.
Правда, тогда их следователи входят в органы дознания, что недопустимо. На основе изложенного некоторые ученые считают,
что органами дознания законодатель признает не органы исполнительной власти вообще, а те из них, которые «наделены полномо-
1
чиями осуществлять оперативно-розыскную деятельность»
. Что
это за органы, в УПК РФ не разъясняется, ссылки на другие законы не делаются. Возможно, к ним относятся оперативные подразделения органов внутренних дел, органов ФСБ России и других органов (ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ
«Об оперативно-розыскной деятельности»
2
), но об этом можно
только догадываться.
В.С. Шадрин справедливо замечает, что включение всех без
исключения органов, перечисленных в ст. 13 данного закона,
в круг органов дознания по признаку обладания ими полномочиями на проведение оперативно-розыскных мероприятий не имеет достаточных оснований, поскольку уголовно-процессуальная и
оперативно-розыскная деятельность есть разные, хотя и взаимосвязанные сферы государственной деятельности. Органы дознания
как участники уголовного судопроизводства уполномочены осуществлять исключительно процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5
УПК РФ). Отнесенные же к ним органы Службы внешней разведки
и федеральные органы государственной охраны вообще не упомянуты ни в ч. 3 ст. 151 УПК РФ, определяющей подследственность
уголовных дел органам дознания, ни в ч. 2 ст. 157, предусматривающей производство органами дознания неотложных следственных
действий. Таким образом, вопрос об их процессуальном статусе как
3
бы повисает в воздухе
.
1
Павлов Н.Е. Прогнозируемые проблемы применения УПК РФ // Государство и
право. 2002. № 9. С. 118.
2
СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
3
См.: Шадрин В.С. Уголовно-процессуальная деятельность прокурора и органов
предварительного расследования. Досудебное производство. СПб., 2005. С. 41.
101
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
Данные противоречия, по нашему мнению, необходи-
мо устранить путем внесения следующих изменений
в УПК РФ.
Во-первых, нужно скорректировать нормы п. 24 ст. 5 и ч. 1
ст. 40.
Во-вторых, следует отказаться от отсылочных норм, касающихся перечня органов дознания. Все органы дознания должны быть перечислены в ч. 1 ст. 40. При этом
важно указать, что дознание осуществляют только оперативные подразделения государственных органов, обладающие соответствующими правами на его проведение.
К иным субъектам уголовного судопроизводства, чье правовое поведение подпадает под надзор органов прокуратуры, следует отнести как участников со стороны обвинения (потерпевшего, частного обвинителя, гражданского
истца, представителя потерпевшего, гражданского истца и
частного обвинителя — ст. 42–45 УПК РФ), так и участников со стороны защиты (подозреваемого, обвиняемого, законных представителей несовершеннолетнего подозреваемого и обвиняемого, защитника, гражданского ответчика,
представителя гражданского ответчика — ст. 46–49, 54, 55
УПК РФ).
2. Функциональные полномочия. Связаны непосредственно с дей-
ствиями прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Прокурор для проведения надзора за исполнением законов
широким кругом субъектов процесса должен обладать определенной
совокупностью прав и обязанностей.
Существуют различные классификации функциональных полномочий. Так, согласно первой из них выделяют полномочия по осуществлению уголовного преследования и надзора в досудебном производстве1. И.Л. Петрухин предлагает, например, обширные полномочия прокурора на стадии предварительного расследования (ст. 37
УПК РФ) разделить на следующие две группы: 1) процессуальное
1
См.: Курбанов Р.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном
производстве по уголовным делам о незаконной добыче водных животных и рас-
тений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 16.
102
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
руководство, когда прокурор непосредственно, в полном объеме или
частично, участвует в расследовании и 2) надзор
1
.
В соответствии со второй классификацией полномочия по цели
применения делятся на предупреждающие нарушения закона и выявляющие их, устраняющие нарушения и восстанавливающие законность. К полномочиям прокурора, позволяющим более эффективно
предупреждать нарушения закона, относят его участие в производстве следственных действий, осуществление отдельных из них, лич-
2
ное производство уголовного дела
. Ряд авторов говорит о полномо-
чиях по выявлению и устранению нарушений законности3.
Непонятно основание, по которому некоторые ученые разделяют полномочия прокурора при надзоре за расследованием преступлений на две группы: 1) права и обязанности при надзоре за исполнением законов в процессе следствия и дознания; 2) права и обязанности при реагировании на допущенные нарушения с целью их
4
предотвращения и устранения
.
Примерный перечень полномочий, которые должны быть предоставлены прокуратуре в надзоре за исполнением законов при расследовании преступлений, был дан в Рекомендациях Комитета министров Совета Европы «Комитет министров — государствам-членам
о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 2000 г. № R (2000) 19. В ст. 22 разд. «Отношения между государственным обвинением и полицией» указывается, что прокурор
должен обладать правом давать необходимые инструкции полиции
в целях эффективного соблюдения приоритетов уголовной политики, особенно в отношении решений о том, какие категории дел необходимо рассматривать в первую очередь, какие средства применять
1
См.: Петрухин И.Л. Судебная власть. М., 2003. С. 159–160; Он же. Теоретические
основы реформы уголовного процесса в России: в 2 ч. М., 2004. Ч. 1. С. 72.
2
См.: Мирлан К. Полномочия прокурора по предупреждению нарушения закона
органами предварительного расследования (на основе анализа законодательства
Российской Федерации и Кыргызской Республики) // Следователь. 2004. № 1.
С. 53.
3
См.: Российский прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001. С. 213;
Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник. М., 2001. С. 218.
4
См.: Дворянский А.М., Минина С.П., Рохлин В.И., Сопраньков Г.А. Надзор районно-
го (городского) прокурора за соблюдением законности при расследовании пре-
ступлений. СПб., 1995. С. 10.
103
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
для поиска доказательств, какой штат сотрудников использовать, какую информацию представлять в прокуратуру и пр. Прокурор также
должен быть вправе там, где задействованы различные органы полиции, передавать дело тем из них, которые, по его мнению, смогут
лучше всего справиться с делом; давать оценку и осуществлять контроль в объеме, необходимом для наблюдения за выполнением данных им инструкций; налагать или ходатайствовать о применении ответственности за допущенное нарушение
1
.
На наш взгляд, функциональные полномочия подразделяются
на две группы — полномочия по выявлению нарушений законности
и полномочия по реагированию. Последние включают реагирование
на правомерные и неправомерные действия органов расследования.
До недавнего времени функциональные полномочия прокуроров
по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия не отличались друг от друга, однако Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении
изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“»
они дифференцированы.
Остались едиными для органов дознания и предварительного следствия следующие полномочия прокурора по осуществлению
надзора за исполнением законов.
По выявлению ими нарушений законности:
1. Проверять исполнение требований федерального закона при
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1
ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Ранее такие проверки проводились не реже одного раза в месяц (п. 1 ч. 1 ст. 211 УПК РСФСР). Новый УПК РФ не
устанавливает их подобной периодичности. Некоторые ученые считают, что это связано с реализацией положений Концепции судебной
реформы в России, которые ввели запрет на производство прокурорских проверок без поступления сигнала о правонарушении
3
. Однако заметим, в Концепции речь шла лишь о проведении «общенадзорных» проверок исполнения законов в области государственного
2
1
См.: Журнал российского права. 2001. № 8; Додонов В.Н. Прокуратуры зарубеж-
ных стран. М., 2006. С. 261.
2
СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
3
См.: Концепция Судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 59.
104
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]