Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
61% прокуроров, следователей и 59,1% военных прокуроров и военных следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ.
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
С начала 90-х гг. XX в. надзорная власть прокуратуры существенно
ограничивалась, так как наука не установила места прокуратуры в
системе разделения властей, а органы прокуратуры были исключены
из ст. 11 Конституции РФ как носители государственной власти
Прокуратура оказалась единственной вертикальной структурой,
функции которой в Конституции (ст. 129) никак не обозначены
(это явно нарушает однородность конституционных положений) и
могут варьироваться текущим законодательством, т.е. прокуратура
как публичная структура стала недостаточно стабильной
вицкий указал, что летом 1993 г. после долгих обсуждений проекта Конституции ее основная функция была определена как борьба с
преступностью и иными правонарушениями (надзор за расследованием преступлений, поддержание обвинения в суде и т.д.). Однако
6 ноября 1993 г. (за два дня до вынесения проекта Конституции на
всенародное обсуждение) бывший в то время Генеральным прокурором А. Казанник в газете «Известия» выступил против этой нормы проекта. Аппаратным путем, без обсуждения на Конституционном совещании, ст. 129 проекта изменили так, как настаивал Генпрокурор, и в таком виде она вошла в Конституцию, одобренную
референдумом3.
В силу того что в Конституции РФ не установлено предназначение прокуратуры — надзор за исполнением законов, наметилась тенденция лишения ее многих полномочий. Еще в период подготовки
Конституции 1993 г. предпринимались попытки лишить прокурора
1
.
2
. В.М. Са-
1
См.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях
переходного периода) / под ред. А.Б. Бойкова М., 1998. С. 87–88.
2
См.: Белкин А.А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры //
Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1997. С. 36; Мельни-
ков Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 198.
3
См.: Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации: учеб-
ный курс. М., 1996. С. 46.
15
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
права надзора и возложить на него только функции обвинения в суде
1
и уголовного преследования
. Так, С.А. Пашин предлагал:
1) сохранить единственную функцию прокуратуры — уголовное
преследование обвиняемых в суде;
2) передать общенадзорные полномочия «не скомпрометировавшему себя участием в репрессиях и беззаконии сравнительно новому институту уполномоченного по правам человека»;
3) осуществить частичную децентрализацию прокурорской системы, ввести выборность прокуроров населением; передать
следственный аппарат прокуратуры в состав единого Следственного комитета
2
.
В нескольких проектах Конституции РФ в обязанности прокуратуры вменялось проведение только уголовного преследования лиц,
совершивших преступления, и поддержание государственного обвинения в суде
3
. В одном из них указывалось: «Государственное обвинение от имени Российской Федерации в уголовном судопроизводстве поддерживает прокурор. Организация, полномочия и деятельность прокуратуры регулируются федеральными законами».
В пояснительной записке к нему говорилось, что «прокуратура не
будет и не должна будет ни вести следствие, ни надзирать за ним,
ни заниматься общим надзором. Ее (прокуратуры) дело — только
поддержание государственного обвинения в суде. Соединение всех
этих функций в руках единой централизованной прокуратуры осуществлено в тридцатые годы с известной целью. Прокуратура, освобожденная от несвойственных в правовом государстве функций, ста-
4
нет главным образом органом обвинительной власти»
. Подобные
1
См.: Пути совершенствования системы уголовной юстиции // Советское государ-
ство и право. 1989. № 4. С. 87, 96; Петрухин И.Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 1993. № 7. С. 82; Савицкий В.М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. № 10.
2
См.: Пашин С. Теоретические и практические основания реформы российской
прокуратуры // Уголовное право. 2001. № 1. С. 79–81.
3
См.: Проект Конституции Российской Федерации: документы и материалы. М.,
1993. С. 95.
4
Российская газета. 1991. 11 окт.; Литературная газета. 1993. 17 мая.
16
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
предложения в виде законопроектов вносились и в последующем1.
Так, 14 ноября 2000 г. Государственная Дума приняла к рассмотрению законопроект, предложенный депутатами В.В. Похмелкиным,
С.В. Иваненко и В.В. Гребенниковым, в котором на прокурора возлагалась только одна функция — возбуждение уголовных дел, процессуальное руководство расследованием и участие в судебном разбирательстве уголовных дел. Заметим, что в последующем предлагалась его новая редакция, расширяющая полномочия прокурора
в надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, защиты прав лиц, содержащихся под стражей, участия в рассмотрении
судами административных и гражданских дел, но постановление Государственной Думы от 14 мая 2004 г. № 529-IVГД
2
отвергло данный
законопроект3.
Критикуя действующую прокурорскую систему, И.Л. Петрухин
пишет, перенесясь на несколько столетий назад: «Многофункциональная, централизованная, находящаяся вне системы исполнительной и судебной власти прокуратура, обладавшая правом всеобъемлющего надзора (при Петре I — это фискалы (?), при Екатерине II —
прокуроры, которых называли „око государево“), была атрибутом
полицейского государства. Именно эта модель построения прокуратуры была использована в 1922 г. для укрепления „единой российской законности“»
4
. Все предложения по расширению полномочий
прокуратуры были отвергнуты законодателем, и ее роль существен-
5
но ограничивалась Концепцией судебной реформы
цией РФ1993 г.
6
и Конститу-
Одним из проявлений ограничения прокурорской власти стало
лишение ее статуса высшего надзора. Прокурорский надзор считал-
1
См.: Демократический выбор. 2001. № 5 (237); Спицын С. Прокуратура… в зако-
не // Российская газета. 2000. 30 дек.
2
СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2019.
3
См. также: Устинов В.В. Последнее прокурорское… // Российская газета. 2004.
13 июля.
4
Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 204.
5
Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная постановлением Верховно-
го Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 // Ведомости ВС РСФСР. 1991.
№ 44. Ст. 1435.
6
Критику положений Концепции судебной реформы см.: Басков В.И., Коробейни-
ков Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2000. С. 55.
17
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
ся высшим потому, что исходил от высшего органа государственной
власти страны и осуществлялся за точным исполнением законов всеми министерствами, которые сами проводили контроль и надзор за
исполнением законов в нижестоящих органах
1
.
Напомним, что впервые верховный надзор был возложен на
Генерал-прокурора Основными положениями о преобразовании
2
Судебной части 1862 г.
Этот документ заложил единство и строгую централизацию органов прокуратуры, возглавляемых Генералпрокурором. Согласно ему прокурор любого ранга действовал от
имени всей системы органов прокуратуры; прокуратура как государственное установление правительственного характера подчинялась
только императору России, чем обеспечивалась независимость ее
органов от местных влияний. Как высший определял прокурорский
надзор и Н.В. Муравьев, считавший, что прокуратура слилась с Сенатом — высшим в Империи присутственным местом
3
. Таким прокурорский надзор оставался до 1917 г.4 После Октябрьской революции
(вплоть до 1936 г.) ни в одном из нормативных актов не говорилось,
что на прокуратуру возлагается высший надзор за исполнением законов, хотя, по мнению В.П. Рябцева, понятие «высший контроль»
(надзор) уже существовало в самом первом Законе о советской про-
5
куратуре
.
Термин «высший надзор» прокуратуры появился в Конституции
СССР 1936 г.6, ст. 113 которой считала высший надзор прерогативой
Генерального прокурора СССР. Конституция СССР 1977 г.7 возложила эту обязанность на Генерального прокурора СССР и всех подчиненных ему прокуроров. С точки зрения Н.В. Мельникова, суть
1
См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 21–22.
2
Российское законодательство Х—ХХ вв.: в 9 т. Судебная реформа / отв. ред.
Б.В. Виленский, под общ. ред. О.И. Чистякова. М., 1991. Т. 8.
3
См.: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М.,
1889. С. 334.
4
См.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2000.
С. 62–63.
5
См.: Рябцев В.П. Становление и развитие функций прокуратуры и ее организаци-
онной структуры // Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993. С. 29.
6
Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.
7
Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
18
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
высшего надзора в те годы состояла в том, что он осуществлялся прокурорами от имени Верховного Совета СССР — держателя верховной власти в государстве — на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода мест-
1
ных влияний
.
Прокурорский надзор считался высшим до декабря 1990 г., когда
в Конституцию СССР были внесены изменения и дополнения, исключившие упоминание о высшем надзоре. В то же время в редакции
от 15 декабря 1990 г. ст. 176 Конституции РСФСР подчеркивалось,
что высший надзор возлагается на Генерального прокурора РСФСР
и подчиненных ему прокуроров. Об этом же упоминал и проект Закона о прокуратуре РСФСР. Однако принятый в 1992 г. Закон о прокуратуре РФ и последующие его редакции, а потом и Конституция РФ
1993 г. исключили понятие высшего надзора прокуратуры, что, на
наш взгляд, явилось шагом назад. Прокурорский надзор стал просто
надзором, и это терминологически уравняло его с надзорными орга-
2
нами исполнительной власти
. Заметим, что в настоящее время прокурорский надзор считают высшим 59,7% прокуроров, следователей
и 58,2% военных прокуроров и военных следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ.
Мы придерживаемся той же точки зрения по следующим при-
чинам.
Во-первых, прокурорский надзор осуществляется от имени высших органов власти РФ (Совета Федерации и Президента), а прокуратура представляет собой специализированную службу по надзору
за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории.
Во-вторых, прокуратура является высшим надзорным органом по
отношению к другим надзорным и контролирующим органам, органам
ведомственного и вневедомственного контроля. А.Д. Бойков обоснованно указывает: «Принципиальное различие прокуратуры и органов
контроля заключается в том, что прокуратура является универсальным
органом правозащиты, охранителем законных интересов граждан,
юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен
1
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 62.
2
См.: Состояние законности в Российской Федерации. 1993—1995: аналитический
доклад. М., 1996. С. 4.
19
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы.
Все остальные органы, включая органы исполнительной власти, осуществляют не надзор, а функцию контроля за соблюдением (исполнением) законов в соответствующих сферах правовых отношений»
1
.
Деятельность прокуратуры должна носить в этой части приоритетный характер, добиваясь того, чтобы поднадзорные контролирующие
органы выполняли свои обязанности по борьбе с правонарушениями
в пределах своей компетенции. В соответствии с Концеп цией развития прокуратуры РФ на переходный период взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора — это надежное средство обеспечения законности в стране. Прокуратуру можно рассматривать как систематизирующее ядро государственного контроля.
Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов
контролирующими органами, она консолидирует и активизирует
их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них. Мы поддерживаем тех авторов, которые
предлагают создать в Генеральной прокуратуре РФ и подчиненных
прокуратурах специализированные подразделения по надзору за исполнением законов контролирующими органами2.
Попытки вернуть прокурорскому надзору наименование высшего надзора уже предпринимались в проекте Трудового кодекса РФ,
но успеха не имели3. (Отметим, что Закон о прокуратуре Республики
Казахстан по-прежнему считает прокурорский надзор высшим.)
1
Бойков А.Д. Правовой статус прокуратуры // Уголовное право. 1999. № 2. С. 9. См.
также: Звирбуль В., Новиков С., Рагинский М. Характер надзора, осуществляемо-
го советской прокуратурой // Социалистическая законность. 1976. № 5. С. 22–25;
Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970.
С. 50–57; Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. М., 1977. С. 60–70; Коз-
лов А.Ф. О сущности прокурорского надзора в СССР // Вопросы теории и практики
прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 3–15; Ломовский В.Д. Прокурорско-
надзорные правоотношения. Ростов н/Д, 1987. С. 7–35; Казарина А.Х. Предмет и
пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005. С. 99–161; Бе-
ляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 128.
2
См.: Социалистическая законность. 1990. № 3. С. 2; Борецкий А.Б. О совершен-
ствовании федерального законодательства о прокуратуре // Законность. 1994.
№ 10. С. 34.
3
См.: Проект Федерального закона «Трудовой кодекс РФ» // Российская газета.
1999. 17 февр.
20
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
В Законе о прокуратуре РФ указывается, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением
законов, действующих на ее территории, однако в нем ничего не говорится о том, осуществляет ли она надзор за исполнением подзаконных нормативных актов, включая указы Президента РФ и постановления Правительства, акты применения норм права, а также международные договоры. Ряд ученых исключает из сферы прокурорского
надзора надзор за исполнением подзаконных нормативных актов
(указов Президента, постановлений Правительства и проч.)
1
. Противоположной им точки зрения придерживаются 68,5% прокуро ров,
следователей и 53,9% военных прокуроров и военных следователей
Следственного комитета при прокуратуре РФ.
Следует заметить, что в настоящее время многие общественные
отношения, главным образом в сфере трудовых и имущественных
прав граждан, а также отношения собственности между юридическими лицами до издания федеральных законов регламентируются подзаконными нормативными актами, в том числе актами Президента и
Правительства РФ, равнозначными по своему содержанию законам.
В связи с этим прокуратура вправе осуществлять надзор за их выполнением, но при условии, что:
1) подзаконные нормативные акты исходят от высших органов
государственной власти — Президента и Правительства РФ;
2) в предмет надзора входят только нормативные правовые
акты, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на длительное применение;
3) акты изданы по специальному полномочию;
4) в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ
зафиксирован механизм реализации закона
2
.
1
См.: Маршунов М.Н. Комментарий к Закону «О прокуратуре Российской Федера-
ции». М.; СПб., 1998. С. 9.
2
См.: Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением
законов. М., 2005. С. 72; Кобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002. С. 43; Скворцов К.Ф. Проблемы развития
правового статуса Российской прокуратуры. М., 1998. С. 25. См. также: Николае-
ва Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. Л.,
1978. С. 99–102; Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Сара-
тов, 1984. С. 58; Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзо-
21
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
О возможности прокурорского надзора за исполнением законодательства РФ, в том числе и подзаконных нормативных актов, говорится в ч. 3 ст. 67 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ, в ст. 58 Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, в ст. 77 Федерального закона об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации,
в ст. 353 Таможенного кодекса РФ, в ст. 32 Закона РФ от 21 июля
1
1993 г. № 5485-1 о государственной тайне
.
Напомним, что указом Президента РФ от 20 октября 1993 г.
№ 1685 «О деятельности Прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»2 на Генерального
прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров уже возлагалась обязанность по надзору за исполнением указов главы государства.
Некоторые авторы предлагали возложить на прокуратуру данные обязанности, внеся изменения в нормы Конституции РФ, посвя-
3
щенные прокуратуре
. Как нам кажется, это вряд ли оправданно, ибо
указанные подзаконные нормативные акты носят временный (до
принятия соответствующего федерального закона) характер, а Конституция РФ — фундаментальный акт длительного пользования. Соответствующие нормы могут быть включены только в Закон о прокуратуре.
Вопрос о том, какой правовой акт является законом и вправе
ли прокуратура осуществлять надзор за исполнением актов высшего должностного лица государства, не нов для отечественной истории. В начале ХIХ в. во времена правления Александра I руководство
страны (при активном участии М.М. Сперанского) поняло необходимость выделения законов в особую группу нормативных актов. После расширения в 1802 г. законодательных функций Сената в области
разработки царских указов в 1810 г. был создан Государственный совет, занимавшийся рассмотрением таких законодательных актов, как
законы, уставы и учреждения. В 1862 г. на совещании под председа-
ра. Л., 1990. С. 64; Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой
прав и свобод человека и гражданина. М., 2007. С. 204.
1
СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220—8235.
2
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 43. Ст. 4084.
3
См.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях
переходного периода) / под ред. А.Б. Бойкова. С. 25.
22
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
тельством Александра II обсуждался вопрос об отделении в законодательстве собственно законов от распоряжений административных.
Считалось, что закон — это документ (акт) правового содержания,
соответственно оформленный и конфирмированный (утвержденный) императором. Чаще всего законы имели форму императорских
манифестов (актов, обращенных ко всем по случаю какого-то события и чрезвычайного решения), рескриптов (обращений к какому-то
должностному лицу с распоряжением или изъявлением признательности), указов, повелений, утвержденных императором положений и
мнений Государственного совета и Комитета министров, указов Се-
1
ната, докладов министров
. И в последующем так называемое указное право продолжало сохраняться в виде права государя принимать
документы чрезвычайного характера, которые давали возможность
«обходить» законы в случаях несогласия правительства с законодательными органами
2
.
О надзоре прокурора за исполнением актов применения норм
права (актов суда, вступивших в законную силу) говорится в отраслевом (уголовно-процессуальном, гражданском процессуальном, арбитражном процессуальном и уголовно-исполнительном) законодательстве, а о надзоре за исполнением постановлений Конституционного Суда РФ нет упоминания ни в Федеральном конституционном
3
законе о Конституционном Суде РФ, ни в Законе о прокуратуре
.
Остановимся на иных недостатках правового регулирования прокурорского надзора.
1. До сих пор не разработан механизм надзора прокуратуры
за исполнением общепризнанных принципов и норм международного права, ратифицированных и вступивших в законную силу между-
1
См.: Шепелев Л.Д. Чиновный мир России. 18 — начало 20 в. СПб., 2001.
С. 83–84.
2
См.: Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен //
Журнал российского права. 2001. № 10; Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и
проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. № 12.
3
Различные точки зрения по данному вопросу см.: Бессарабов В.Г. Правозащитная
деятельность российской прокуратуры (1722—2002 гг.). М., 2003. С. 203; Казари-
на А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М.,
2005; Якимович Ю.К. Прокурорский надзор в современной России // Проблемы
теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тез. науч.практ. конф.: в 2 ч. М., 2005. Ч. 2. С. 17.
23
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
народных договоров РФ, являющихся составной частью ее правовой
системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
2. Конституция РФ (в отличие от Конституции РСФСР 1978 г.
с последующими изменениями и дополнениями) не содержит главу о прокуратуре. В ней (как мы говорили ранее) предусмотрена
лишь ст. 129, посвященная прокуратуре и необоснованно включен-
1
ная в гл. 7 «Судебная власть»
. В связи с этим Генеральный прокурор
должен будет именоваться прокурором Судебной палаты2.
3. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, направления деятельности,
компетенция прокуратуры, ранее регламентированные нормами
основного закона государства — Конституции, сейчас регулируются
лишь федеральным законом, а должны — федеральным конституционным законом, ибо:
1) деятельность прокуратуры, ее принципы и организация ре-
гламентируются Конституцией РФ;
2) некоторые задачи прокуратуры совпадают с задачами Упол-
номоченного по правам человека в РФ (надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина) и Конституционного Суда РФ (надзор за соблюдением Конституции РФ), а
их деятельность регулируется федеральными конституционными законами3;
3) организация деятельности органов прокуратуры, обязанных
осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, их
полномочия, задачи и иные вопросы также должны регулироваться федеральным конституционным законом.
1
См.: Становление правового государства в Российской Федерации и функции
прокуратуры // Государство и право. 1994. № 5. С. 7–9, 23, 25–26; Скуратов Ю.И.
Новое в Законе о прокуратуре // Законность. 1996. № 4. С. 2; Кислицын М.К. Правовые основы деятельности военной прокуратуры в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 12; Рохлин В.И. Прокурорский надзор
и государственный контроль. СПб., 2003. С. 146.
2
См.: Радько Т.Н. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право.
1997. № 12. С. 14.
3
См.: Рохлин В.И. О конституционном статусе российской прокуратуры // Труды
Санкт-Петербург. юрид. ин-та Генеральной прокуратуры РФ. СПб., 1999. № 1.
С. 27; Карпов Н.Н. Прокуратура в системе государственной власти Российской
Федерации. М., 2007. С. 82.
24
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]