Участие прокурора в правотворческой деятельности. Учебное пособие для бакалавриата

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н. П. ДУДИН, И. А. ЗАХАРОВА

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Учебное пособие для бакалавриата

Санкт-Петербург

2013

1

УДК 34(075) ББК 67.72я73 Д81

Р е ц е н з е н т ы

Г. А. СОПРАНЬКОВ, заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала (г. Санкт-Петербург) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Е. В. СИДОРЕНКО, начальник Управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами прокуратуры Санкт-Петербурга, кандидат юридических наук.

Дудин, Н. П.

Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013

2

зационных действий, завершающихся созданием нормативного правового акта. Характеристиками правотворческого процесса являются его регламентированность правовыми нормами, осуществление исключительно лицами, наделенными полномочиями по принятию нормативных правовых актов. Правотворческий процесс — это правотворчество в узком смысле.

Поскольку содержание и форма любого явления представляют собой диалектическое единство, обоснованно объединение в определении содержательных и формальных свойств правотворчества, рассматриваемого в качестве деятельности. Правотворче-

ство — это юридическая деятельность, имеющая двойственную правовую природу: материально-правовое содержание, включающее установление, изменение или отмену правовых норм, и процедурно-процессуальную форму, являющуюся средством объективации материально-правового содержания1. Это правотвор-

чество в широком смысле.

Прокурор участвует в правотворческой деятельности, трактуемой в широком понимании.

Основное назначение правотворчества — выступать источником права как системы правовых норм2. В правовых системах романогерманской правовой семьи, к которой относится и Россия, правовые нормы3 главным образом воплощаются в такой форме права, как нормативный правовой акт4. Таким образом, назначение и содержание правотворческой деятельности, в самом обобщенном виде, заключается в создании нормативных правовых актов.

Рассмотрим структуру правотворческой деятельности, ис-

ходя из этапов, включающих определенные совокупности правотворческих действий.

Ю. А. Тихомиров и И. В. Котелевская к правотворческим действиям относят познание и оценку правовых потребностей общества и государства; создание правовой нормы и формирование

1Манахова Ю. В. Правотворческая деятельность в современном обществе (теоретический аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 5—7.

2Здесь право понимается в объективном смысле. См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебник. М., 2002. С. 149.

3Под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. См.: Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации : постановление Гос. Думы Федер. Собрания Рос. Федерации от 11 нояб. 1996 г. № 781-II ГД.

4По юридической силе нормативные правовые акты делятся на законы и подзаконные нормативные правовые акты. В настоящей работе будет употребляться родовой термин «нормативный правовой акт».

4

нормативного правового акта; принятие нормативных правовых актов уполномоченными на то субъектами в рамках регламентированных в праве процедур1.

Из приведенного перечня правотворческих действий следует, что правотворческая деятельность состоит из трех этапов: первый — выявление потребностей общественных отношений в правовом регулировании (познание правовых потребностей общества, всех факторов общественной ситуации, необходимых условий эффективности действия планируемой правовой нормы); второй — создание правовой нормы и нормативного правового акта; третий — принятие (изменение, отмена) нормативного правового акта уполномоченными на то субъектами в рамках регламентированных в праве процедур. В ходе первых двух этапов реализуется материально-правовое содержание правотворческой деятельности, на третьем этапе — ее процедурно-процессуальная форма.

Субъектов правотворческой деятельности по критерию осуществляемых ими правотворческих полномочий можно разделить на две группы. К первой относятся субъекты, осуществляющие все правотворческие полномочия, в том числе наделенные правом принятия нормативных правовых актов, ко второй — субъекты, осуществляющие отдельные правотворческие полномочия без права принятия нормативных правовых актов. Первую группу составляют законодательные (представительные) и исполнительные органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (в рамках компетенции и предмета ведения). Прокурор относится ко второй из приведенных групп субъектов правотворческой деятельности.

Рассмотрим понятие нормативного правового акта и требования, предъявляемые к его созданию.

К признакам, характеризующим нормативный правовой акт, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации отнесены следующие: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих пра-

1 Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты : учебно-практич. и справочн. пособие. М., 1999. С. 33.

5

воотношений1.

Опираясь на приведенные дефиниции правотворчества и признаки нормативного правового акта, нормативный правовой акт можно определить как политико-правовой феномен, властное управленческое решение, принятое в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, направленное на урегулирование определенной проблемы посредством регламентации общественных отношений правовыми нормами, обязательными для неопределенного круга лиц и рассчитанными на неоднократное применение.

Поскольку нормативные правовые акты, независимо от их вида и принявшего акт управомоченного субъекта, обладают едиными признаками, постольку создание нормативных правовых актов на различных публично-правовых уровнях власти различными органами власти различных ветвей власти подчинено единым принципам и требованиям.

Требования, подлежащие исполнению при создании нор-

мативных правовых актов, подразделяются на требования законности нормативных правовых актов, требования соответствия нормативных правовых актов потребностям общественных отношений и правила юридической техники.

Рассмотрим каждую группу требований.

Законность выступает в качестве принципа, метода и режима функционирования правового государства и воплощается в тех или иных требованиях. Законность определяют в узком и широком смысле. Законность нормативных правовых актов — это их законность в узком смысле слова — соблюдение при принятии нормативных правовых актов установленных законом правил, обязательных для исполнения субъектами, издающими (принимающими) соответствующие акты.

К требованиям законности нормативных правовых актов в соответствии с положениями постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или

вчасти» от 29 ноября 2007 г. № 48 относятся требования:

кпринимающему акт субъекту: соблюдение установленных

законом предмета ведения, компетенции и полномочий органа или должностного лица, его принявшего2;

1О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части : постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации от 29 нояб. 2007 г. № 48. Пп. 9, 10.

2Предмет ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе определя-

6

кпроцедуре принятия акта: соблюдение определенной законом процедуры его принятия1, порядка вступления в законную силу, опубликования (обнародования), регистрации (если таковая требуется);

кформе и содержанию акта: соответствие положений нормативного правового акта предписаниям актов, имеющим большую юридическую силу.

Соблюдение требований законности нормативных правовых актов оценивается прокурором в процессе надзора за законностью нормативных правовых актов. Вместе с тем и при реализации полномочий прокурора по участию в правотворческой деятельности, а именно при самостоятельной разработке проектов нормативных правовых актов, данные требования должны учитываться.

Вторую группу составляют требования соответствия нор-

мативных правовых актов потребностям общественных отношений в правовом регулировании.

А. Х. Казарина2 справедливо полагает, что соответствие законодательства потребностям общественных отношений в правовом регулировании является по сути требованием законности, выступающей в качестве социальной категории (в отличие от требований законности как правовой категории, по соблюдению и исполнению законодательства всеми субъектами).

ется на основании положений ст.ст. 71—73 Конституции Российской Федерации (вопросы исключительного ведения Российской Федерации, вопросы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, сфера совместного ведения). Под компетенцией органа власти понимается совокупность его полномочий. Под полномочиями органа власти понимаются права и обязанности органа власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государствен- но-властных действий. Вопросы, подлежащие правовому регулированию правотворческими органами (должностными лицами) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, закреплены в соответствующих положениях Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 окт.1999 г. № 184-ФЗ с изм. и доп., Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ с изм. и доп., различных отраслевых федеральных законах (кодексах), а также конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

1 Например, обязательность проведения перед принятием нормативного правового акта публичных слушаний, получение на проект нормативного правового акта заключения финансового органа и проч.

2 Казарина А. Х. Законность как предмет деятельности прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 6. С. 17.

7

Таким образом, в самом общем виде требования соответствия нормативных правовых актов потребностям общественных отношений в правовом регулировании — это социальное содержание актов, в котором отражаются приоритеты интересов отдельных социальных групп, а также закономерности общественного развития, отмирание неэффективных способов правового регулирования и возникновение новых — более адекватных фактическим общественным отношениям.

Потребности общественных отношений в правовом регули-

ровании можно разделить на группы — регулятивные, социальные, политические, экономические и другие потребности.

Крегулятивным потребностям общественных отношений в правовом регулировании относятся: системность, соотносимость

снормами других нормативных правовых актов; обеспеченность норм различными правовыми средствами — санкциями, поощрениями, мерами контроля и ответственности, установлением порядка разрешения споров; обеспеченность норм механизмом их реализации, организационными мерами, обращенными к конкретным органам и лицам (кадровые перестановки, порядок взаимодействия структурных единиц, порядок сбора информации и принятия решений).

Ксоциальным потребностям общественных отношений в правовом регулировании относятся: соответствие предписаний потребностям общества в целом и отдельных социальных групп, адекватность удовлетворения потребности общественных отношений в правовом регулировании, учет возможных негативных социальных последствий принятия нормативного правового акта.

Кполитическим потребностям общественных отношений в правовом регулировании относятся: сбалансированность интересов различных социальных групп; отстаивание интересов социально незащищенных категорий граждан; следование основам официального политического курса России, субъекта РФ, муниципального образования; достижение политических целей экономического благосостояния, обеспечения безопасности государства и граждан.

Кэкономическим потребностям общественных отношений в правовом регулировании относятся: превышение условной экономической выгоды от реализации нормативного правового акта над затратами по его применению; обеспеченность будущего нормативного правового акта материальными, финансовыми,

8

техническими и другими ресурсами1.

Третью группу требований к нормативным правовым актам образуют правила юридической техники.2

Ю. Г. Арзамасов делит правила юридической техники на два блока в зависимости от источника их закрепления: первый — правила, нормативно закрепленные в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента, а также в целом ряде подзаконных нормативных документов исполнительных органов власти; второй — доктринальные установки — идеи, принципы, специальные правила (стандарты) поведения, исходящие из содержания научных трудов ученыхюристов3. Правила юридической техники первого блока одновременно являются и требованиями законности нормативных правовых актов.

По мнению ученых, юридическая техника — это принципы и приемы оформления, поиск оптимальной структуры проекта нормативного правового акта, полнота охвата нормативного материала в тексте проекта4; система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию5; система средств, правил и приемов подготовки правовых актов — в части их текста, при этом важно, чтобы содержание юридических предписаний и форма соответствовали друг другу6.

Таким образом, неотъемлемой характеристикой правил юри-

1Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов

//Оценка законов и эффективности их принятия : материалы международного О-931 семинара. Рязань, 16—17 декабря 2002 г. М., 2003.

2В литературе встречается определение техники написания и оформления нормативных правовых актов как «правотворческая юридическая техника», «законодательная техника» (как часть юридической техники по созданию такого вида нормативных правовых актов, как закон).

3Арзамасов Ю. Г. Соблюдение требований законодательной техники как средство предотвращения правотворческих ошибок // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах : материалы международного научно-практического круглого стола 29—30 мая 2008 г. / под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009. С. 285.

4Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 63—65.

5Законодательная техника : научно-практич. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2000. С. 6.

6Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. С. 306.

9

дической техники является обеспечение соответствия социального содержания нормативного правового акта его юридической (правовой) форме посредством подготовки наиболее совершенного текста.

К правилам юридической техники относятся следующие: Правила внешнего оформления акта, т. е. фиксация его офици-

альных реквизитов:

форма акта, соответствие содержания акта выбранной форме; наименование акта; дата принятия (подписания) и регистрационный номер акта;

место принятия (подписания) акта; орган власти или должностное лицо, принявшие акт; подписи должностных лиц.

Правила структурного построения акта: наименование, преамбула, общие положения, основные положения, заключительные и переходные положения.

наименование — должно соответствовать предмету правового регулирования акта;

преамбула — определяет цели и задачи акта, предмет регулирования, объединяет все положения общей идеей, не должна содержать нормативных предписаний;

общие положения. Нормы, относящиеся к предмету в целом, помещают в начале юридического акта. В кодификационных актах он традиционно называется «общая часть»;

основные положения. Распределение нормативного содержания правового акта по структурным единицам (разделам, главам, статьям, частям, пунктам, подпунктам) должно обеспечивать взаимосвязь составных частей — рубрик.

Правила рубрикации1:

рубрикация представляет собой разделение содержания правового акта на части, разделы, подразделы, главы; она имеет материальное основание — деление регулируемых общественных отношений на определенные сферы в зависимости от их характера и содержания и отражает структуру соответствующей отрасли;

конституция (устав), кодекс, закон включают разделы, главы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы; указ, постанов-

1 Подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации : научно-методич. пособие / В. Г. Бессарабов, А. А. Жидких, Е. А. Винокурова, О. И. Мыцыкова, Г. В. Каневский ; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2005. С. 34.

10