Участие прокурора в правотворческой деятельности. Учебное пособие для бакалавриата

актов.

Предложенная этапизация может служить основой методики участия прокурора в правотворческой деятельности, а также отвечает требованиям соответствия деятельности прокурора правотворческой деятельности в целом.

5. ПРОВЕДЕНИЕ ПРОКУРАТУРОЙ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА

Первый этап участия прокурора в правотворческой деятельности, в рамках которого устанавливается необходимость совершенствования законодательства, связан с осуществлением прокурором широкой информационно-аналитической деятельности, объектом которой выступает законодательство.

Правовой мониторинг — это система информационных наблюдений, позволяющих анализировать и оценивать как качество нормативных правовых актов, принимаемых правотворческими органами в рамках своей компетенции, так и результаты правотворческого и правоприменительного процессов1.

Наряду с данным термином для обозначения рассматриваемой деятельности используются также такие термины, как «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона», «мониторинг правоприменения», имеющие варианты трактовки.

Например, мониторинг правоприменения определяется как комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации2.

Мониторинг законодательства и правоприменения определяется как институт, имеющий целью корректировку законодатель-

1Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения: аналитический доклад / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2009. С. 9—10. См. также: Горохов Д. Б. Законность в Российской Федерации / Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ ; НИИ Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2008. С. 133.

2О мониторинге правоприменения в Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 20 мая 2011 г. № 657.

31

ства и правоприменительной практики1.

Универсальным является понятие «правовой мониторинг», поскольку оно объединяет все аспекты вышеперечисленных терминов и отражает деятельность по комплексному наблюдению, оценке, анализу качества действующего законодательства в стадии как правотворческого, так и правоприменительного процесса. Исходя из дефиниции правового мониторинга, определяются его объекты, которыми выступают отдельные нормативные правовые акты (их части); совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу общественных отношений; отношения по реализации нормативных правовых актов. К основным целям правового мониторинга относят оценку эффективности функционирования правовой системы, систематизацию действующего законодательства, создание постоянно действующей обратной связи между субъектом правотворчества и субъектом правоприменения, подготовку предложений по совершенствованию законодательства.

К субъектам правового мониторинга относятся как органы,

уполномоченные на принятие нормативных правовых актов, так и правоприменительные органы: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, государственные корпорации, фонды и иные организации, созданные Российской Федерацией.

При этом часть субъектов, в том числе и Генеральная прокуратура РФ, обладают как полномочиями по правоприменению, так и отдельными полномочиями в сфере правотворческой деятельности. Это представляется закономерным, поскольку соответствует природе правового мониторинга как института, обес-

1 Павлушкин А. В., Нанба С. Б. Новый формат конференции по мониторингу законодательства и правоприменения // Журнал российского права. 2010. № 8

С. 83.

32

печивающего высокое качество законодательства при использовании информации о результатах как правотворческой, так и правоприменительной деятельности.

Нередко осуществляемый органами прокуратуры правовой мониторинг расценивают как деятельность по анализу состояния законности, результаты которой представляются Генеральным прокурором РФ в ежегодном докладе о состоянии законности и правопорядка палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ в соответствии с ч. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1.

Несмотря на то, что при проведении как правового мониторинга, так и анализа состояния законности прокурором анализируется информация о результатах правотворческой деятельности и данные правоприменительной практики, цели данной информацион- но-аналитической деятельности разные. Так, проведение правового мониторинга преследует цель совершенствования законодательства, в то время как анализ состояния законности нацелен на выявление допускаемых нарушений в различных сферах правоотношений, в том числе в сфере правотворчества, и оценку состояния законодательства без указания на пути его совершенствования.

Что касается правового регулирования правового мониторинга,

лишь недавно на федеральном уровне принят правовой акт, заложивший основы проведения мониторинга правоприменения (правового мониторинга).

Так, Указом Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Генеральной прокуратуре РФ рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации.

Рассмотрим методические рекомендации по проведению органами прокуратуры правового мониторинга.

На основании п. 5 Указа Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», определившем, что Генеральная прокуратура РФ ежегодно направляет в Министерство юстиции РФ предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту РФ о результатах мониторинга, издан приказ Генерального прокурора РФ «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации “О мониторинге правоприме-

1 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. М., 2012. С. 1016.

33

нения в Российской Федерации”» от 23 июня 2011 г. № 180, в соответствии с которым прокуроры субъектов РФ обязаны ежегодно к 1 мая (с учетом предложений прокуроров районного звена) представлять в Генеральную прокуратуру РФ предложения к проекту плана мониторинга и предложения к проекту доклада Президенту РФ о результатах мониторинга.

В данном Приказе Генерального прокурора даются указания по подготовке информационно-аналитического документа о результатах мониторинга правоприменения, проводимого на уровне горрайпрокуратуры системы органов прокуратуры. Данный ин- формационно-аналитический документ должен содержать следующие блоки информации.

Блок 1 — объекты правового мониторинга — нормы права, нормативные правовые акты или их совокупность по сферам правового регулирования общественных отношений.

Приоритетные сферы правового регулирования общественных отношений, находящихся в зоне внимания прокуроров, названы в п. 5.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144, — это законодательство по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности.

Вместе с тем прокуратура как орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, в своей деятельности применяет нормы преобладающего числа публичноправовых сфер законодательства, что находит отражение в документах, подготавливаемых органами прокуратуры разного уровня. В связи с этим объектами правового мониторинга каждого подразделения органов системы прокуратуры являются те сферы законодательства, за исполнением требований которых этим подразделением осуществляется надзор, что, соответственно, влечет реализацию правового мониторинга по предметному принципу.

Всоответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах

иучреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. № 450, исполненные документы группируются в дела в соответствии с номенклатурой дел. Номенклатура дел во всех подразделениях прокуратуры всех уровней составляется на основании Перечня документов органов прокуратуры Российской Федера-

34

ции и их учреждений с указанием сроков хранения1, в котором перечислены соответствующие сферы правового регулирования общественных отношений. Указанные в данном приказе Генерального прокурора РФ сферы правового регулирования одновременно выступают объектами правового мониторинга.

Таким образом, информация, необходимая для правового мониторинга по каждому из перечисленных объектов мониторинга, будет аккумулироваться в соответствующем номенклатурном деле. При этом номенклатурное дело по каждому объекту правового мониторинга должно формироваться по предметному принципу — оперативным сотрудником, осуществляющим надзор за законностью в соответствующей сфере правового регулирования. Информационно-аналитический документ о результатах правового мониторинга по каждому объекту подготавливается соответствующим «предметником», а сводная информационно-анали- тическая записка о результатах правового мониторинга по всем его объектам готовится подразделением (должностным лицом), осуществляющим участие в правотворческой деятельности, на основании представленных «предметниками» документов.

Блок 2 — источники информации, служащие основой для вывода о дефекте объекта правового мониторинга. Во втором бло-

ке информационно-аналитического документа о результатах правового мониторинга называются конкретные источники информации (приводятся отдельные выдержки из них), изучение которых позволяет сделать вывод о наличии в объекте мониторинга дефекта.

Источники информации (либо выдержки из них) правового мониторинга аккумулируются в номенклатурных делах подразделения органа прокуратуры, заведенных по различным сферам правового регулирования общественных отношений.

Поскольку правовой мониторинг, осуществляемый органами прокуратуры, условно можно разделить на мониторинг законодательства2 и мониторинг правоприменительной практики3, источ-

1 Перечень документов органов прокуратуры Российской Федерации и их учреждений с указанием сроков хранения : утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 19 июня 2008 г. № 113 (в ред. Приказа от 21 декабря 2011 г. № 439).

2 Пункт 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» от 17 сентября 2007 г. № 144 в ред. Приказа от 6 фев. 2013 г. № 56.

3 Пункт 1.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных

35

ники информации правового мониторинга также условно можно разделить на две одноименные группы.

К источникам о состоянии законодательства по объекту правового мониторинга относятся следующие:

информационный массив о действующем правовом регулировании объекта мониторинга — законы, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты1. Этот массив позволяет установить, во исполнение или в соответствии с каким правовым актом принят рассматриваемый документ, соответствует ли повод, обусловивший его принятие, основаниям, указанным в действующем законодательстве2;

отклоненные законопроекты (проекты нормативных правовых актов) правотворческих органов, официальные отзывы, заключения на них, причины их отклонения3;

документы, содержащие информацию об официальной правотворческой политике4 — сведения из планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, планов правотворческой деятельности муниципальных органов, ежегодных посланий Прези-

(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» от 24 ноября 2008 г. № 243.

1Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д.Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 131.

2Подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации. С. 40.

3Аналогичное положение содержится в приказе Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 в ред. Приказа от 6 фев. 2013 г. № 56 в отношении работы правового управления Генеральной прокуратуры РФ, однако в целях оптимизации работы прокурора, исключения фактов дублирования отклоненных ранее законодательных (правотворческих) инициатив может быть воспринято практическими работниками на всех уровнях системы органов прокуратуры.

4Положение о необходимости учета в правотворческой работе прокуратуры правотворческой политики фактически нашло отражение в приказе Генерального прокурора РФ — в соответствии с п. 1.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 в ред. Приказа от 6 фев. 2013 г. № 56, правотворческая работа прокуратуры осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

36

дента РФ Федеральному Собранию РФ, программ социальноэкономического развития РФ, тематических программ и планов организационно-технических мероприятий органов исполнительной власти;

информационно-аналитические материалы о тенденциях развития законодательства, подготовленные различными органами власти — Советом Федерации РФ, Государственной Думой РФ, законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ, Министерством юстиции РФ и его территориальными органами.

К источникам информации о состоянии правоприменительной практики объекта правового мониторинга относятся1:

практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов — функциональные информационно-аналитические материалы высших органов судебной власти, публикуемые в Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации, Вестнике Верховного Арбитражного Суда Российской Федерации, Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, результаты обжалования норматив- но-правовых актов, размещаемые на сайтах высших органов судебной власти, сайтах судов общей юрисдикции, арбитражных судов (в том числе количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия);

практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (в том числе использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий; неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта);

функциональные информационно-аналитические материалы органов прокуратуры — доклад Генерального прокурора РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению, информационно-аналитический доклад о состоянии законности, подготовленный НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ;

информация о практике применения нормативных правовых

1 См.: пп. 6—10 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 ; Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Указ. соч. С. 131.

37

актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

информация, поступившая от граждан и общественных правозащитных и иных организаций — о проблемах правоприменения, о результатах обращения в органы государственной власти и местного самоуправления (в том числе количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта; количество и содержание удовлетворенных обращений, связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения; количество и содержание обращений, в том числе по вопросам понятий- но-терминологической системы нормативных правовых актов, наличия в них дублирующих норм и противоречий (коллизий), а также ошибок юридико-технического характера; количество и содержание обращений о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов);

статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов государственной власти и иных государственных органов (в том числе количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности);

социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований;

рекомендации научных учреждений; информация представителей органов власти по вопросам при-

менения нормативных правовых актов, в том числе участников «круглых столов», совещаний и проч.;

информация из средств массовой информации; информация из иных источников.

Блок 3 — выявленные дефекты объектов правового монито-

ринга. В третьем блоке информационно-аналитического документа о результатах правового мониторинга описываются конкретные дефекты объекта мониторинга.

38

Дефектами объекта правового мониторинга фактически выступают показатели мониторинга правоприменения, определенные в Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ. Обобщенный перечень таких показателей (дефектов) следующий:

несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации; несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных ин-

тересов человека и гражданина; наличие нормативных правовых актов Президента Российской

Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы;

неполнота в правовом регулировании общественных отношений; несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании

нормативного правового акта; использование норм, позволяющих расширительно толковать

компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления;

искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта;

искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении;

наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах;

наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах равной юридической силы;

наличие противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы общего характера и специального характера, регулирующими однородные отношения (коллизий норм права);

наличие противоречий в нормативных правовых актах равной юридической силы, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды (коллизий норм права);

наличие ошибок юридико-технического характера; наличие (отсутствие) единообразной практики применения

39

нормативных правовых актов; использование положений нормативных правовых актов в ка-

честве оснований совершения юридически значимых действий; неправомерные или необоснованные решения, действия (без-

действие) при применении нормативного правового акта; количество и характер зафиксированных правонарушений в

сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности;

наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов (выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом, независимыми экспертами, иными субъектами);

наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах;

сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации; количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных

факторов; количество вступивших в законную силу судебных актов об

удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия;

количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта;

количество и содержание удовлетворенных обращений, связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения;

количество и содержание обращений, в том числе по вопросам понятийно-терминологической системы нормативных правовых актов, наличия в них дублирующих норм и противоречий (коллизий норм права), а также ошибок юридико-технического характера.

На основе результатов правового мониторинга прокурором,

реализующим полномочия по участию в правотворческой деятельности, готовится то или иное предложение об изменении (дополнении, отмене или принятии) законов и иных нормативных правовых актов.

40