Участие прокурора в правотворческой деятельности. Учебное пособие для бакалавриата

Так, полномочия прокурора понимаются в качестве составной части общеправового статуса прокуратуры и представляют собой право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели1.

Мерой прокурорского реагирования, применяемой в рамках участия прокурора в правотворческой деятельности, является предложение об изменении (дополнении, отмене или принятии) нормативного правового акта. При этом предложение об изменении нормативного правового акта может осуществляться в таких формах, как информация о необходимости изменения нормативного правового акта, проект нормативного правового акта.

В случае, когда федеральным законом предусмотрена обязанность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований привести нормативные правовые акты в соответствие с изданным законом в течение определенного срока, нарушение данного срока является достаточным основанием внесения акта прокурорского реагирования.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для органов государственной власти субъектов Российской Федерации этого уровня установлен трехмесячный срок приведения регионального законодательства в соответствие с изменившимся федеральным. При этом Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каких-либо сроков для приведения органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменившимся федеральным и региональным законодательством не установлено.

Представляется, что правомерным и обоснованным способом решения проблемы пробельности действующего законодательства при отсутствии прямой обязанности правотворческого органа принять тот или иной акт, а также конкретного срока его принятия является принятие прокурором мер реагирования в порядке ст. 9 Закона о прокуратуре.

1 Карпов Н. Н. Теоретические вопросы деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов // Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов : сборник статей. Ч. 2. ; под общ. ред. Н. Н. Карпова ; науч. ред. И. В. Черепанова ; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2011. С. 19.

21

Кроме того, в тех случаях, когда несовершенство законодательства обусловлено коррупционным поведением участников правоотношений (что подтверждено мониторингом законодательства и правоприменительной практики), т. е. тот или иной нормативный правовой акт содержит коррупциогенный фактор, одновременно с внесением предложения об изменении, дополнении, отмене, принятии нормативного правового акта в порядке ст. 9 Закона о прокуратуре прокурору необходимо принять меры в порядке ст. 91 Закона о прокуратуре — внести требование об изменении нормативного правового акта.

К правовым основам той или иной деятельности помимо полномочий субъектов деятельности относится также порядок ее осуществления.

Поскольку порядок участия прокурора в правотворческой деятельности Законом о прокуратуре не регламентирован, прокуроры действуют в рамках процедур, предусмотренных для субъектов правотворческой деятельности, уполномоченных на принятие нормативных правовых актов1. Данный порядок индивидуален для каждого уровня публичной власти Российской Федерации2, органов законодательной и исполнительной ветвей власти, осуществляющих правотворческую деятельность.

До настоящего времени федеральный закон, регламентирующий правотворческий процесс на федеральном уровне, устанавливающий понятие и виды нормативных правовых актов, процедуру создания и принятия нормативных правовых актов, отсутствует. Федеральным законодательством закреплены лишь общие принципы создания нормативных правовых норм, к которым относятся положения ст. 2 Конституции РФ, устанавливающие, что права и свободы человека являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита — обязанность государства; а также положения ст. 15 Конституции РФ, определяющие высшую

1Соколова И. А. К вопросу о проблемах участия прокурора в правотворческой деятельности // Проблемы совершенствования прокурорского надзора : сборник статей. Вып. 3 / под общ. ред. В. Н. Андриянова ; Ин-т повышения квалификации прокур. работников Генеральной прокуратуры Рос. Федерации.

Иркутск, 2007. С. 66.

2В соответствии со ст.ст. 3, 11, 12, 71—73, 130—133 Конституции РФ, положениями Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок разработки и принятия законов

ииных нормативных правовых актов.

22

юридическую силу Конституции РФ, обязательность опубликования законов и любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, включение в правовую систему Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Отдельные положения, регламентирующие правотворческий процесс на федеральном уровне, содержатся в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, утвержденном Постановлением Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г.

№2134-II ГД; постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009; постановлении Правительства РФ «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» от 15 апреля 2000 г.

№347; постановлении Правительства РФ «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» от 2 августа 2001 г. № 576; совместном Приказе Министерства юстиции РФ № 3 и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» от 10 января 2001 г. № 51.

Положения, регламентирующие правотворческий процесс на уровне субъекта Российской Федерации, содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ст. 7); конституциях (уставах) субъектов РФ; специальных законах субъектов РФ о нормативных правовых актах; регламентах правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Положения, регламентирующие правотворческий процесс на уровне муниципального образования, содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 46); уставах муниципальных образований; специальных муниципальных нормативных правовых актах; регламентах представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Несмотря на различие в регламентации правотворческой деятельности для уровней публичной власти Российской Федерации и органов законодательной и исполнительной ветвей власти, правотворческий процесс (правотворческая деятельность в узком

23

смысле слова) осуществляется в рамках аналогичных стадий.

Стадия правотворческого процесса — это урегулированная нормами права (а также обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленная во времени и пространстве, совершаемая в определенной последовательности совокупность правотворческих действий, связанных с подготовкой, принятием и опубликованием нормативных правовых актов1.

К стадиям правотворческого процесса относятся следующие:

1.Планирование правотворческой деятельности.

2.Подготовка проекта нормативного правового акта: разработка концепции проекта акта; подготовка текста проекта акта, а также пояснительной запис-

ки; финансово-экономического обоснования; перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта; иных обязательных документов;

согласование проекта с заинтересованными государственными органами и иными структурами;

получение заключения правовой экспертизы о соответствии проекта действующему законодательству и правилам юридической техники;

доработка (при необходимости) проекта и сопроводительных документов;

подготовка и представление субъекту нормотворчества проектов заключений, официальных отзывов и поправок к проекту;

организационное и информационное сопровождение проекта при его рассмотрении;

сбор, учет, систематизация информационных и аналитических материалов, относящихся к нормотворческой работе.

3. Принятие, подписание, опубликование (обнародование) нормативных правовых актов.

4.ОСНОВЫ ТЕОРИИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА

ВПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Влитературе участие прокурора в правотворческой деятельности определяют как деятельность2, вид деятельности3, направ-

1Карташов В. Н. Правотворческая практика субъектов РФ (некоторые проблемы законодательной технологии) : учеб. пособие. Ярославль, 2007. С. 106.

2Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006. С. 135—136.

3Соколова И. А., Мыцыкова О. И., Карпов Н. Н. Участие прокурора в правотворческой деятельности : пособие для прокуроров / Ин-т повышения квалификации рук. кадров Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2007.

24

ление деятельности1 прокуратуры. Вместе с тем большинство ученых участие прокурора в правотворческой деятельности относит к направлению деятельности органов прокуратуры, отвечающему признакам функции прокуратуры2.

Общепринятым в теории прокурорской деятельности является определение функций прокуратуры в качестве взаимосвязанных с функциями государства и права направлениями деятельности прокуратуры, предопределяемыми ее целями и задачами, выражающими сущность и социальное предназначение прокуратуры данного типа, осуществляемые в пределах компетенции прокуратуры через соответствующие виды деятельности с использованием специфических для каждого вида деятельности правовых средств3.

Несмотря на положение о самостоятельности правотворческой функции прокуратуры до настоящего времени отсутствует единый подход по вопросу соотношения участия прокурора в правотворческой деятельности и надзора за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов.

В 90-х годах XX в. отмечалось, что функция участия прокуратуры в совершенствовании законодательства, являясь дополнительной, помогает эффективнее достичь целей основной функции прокурорского надзора4; В. В. Клочков полагал, что «прокуратура как орган …, осуществляющий надзор за исполнением законов во всех сферах правовых отношений, может и должна активно

С. 5.

1Казарина А. Х. Правотворческая функция прокуратуры: сущностные черты

иметоды реализации // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1992. № 135. С. 67.

2Бессарабов В. Г. Функции современной российской прокуратуры (состояние

иперспективы правовой регламентации) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 1. С. 19—24 ; Криворученко А. А., Долежан В. В. О соотношении надзорной и других функций прокуратуры // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1992. № 135. С. 40 ; Клочков В. В. Прокуратура в системе разделения и взаимодействия властей // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1992. № 135. С. 111, 112, 114 ; Казарина А. Х. К вопросу о предмете и месте общего надзора прокуратуры // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1994. № 145. С. 68 ; Рябцев В. П. Прокурорский надзор : курс лекций. М., 2006. С. 250—252 ; Прокурорский надзор. Российская прокуратура в демократическом государстве : учебник / под общ. ред. А. Я. Сухарева. М., 2008. С. 420.

3Клочков В. В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995.

4Криворученко А. А., Долежан В. В. Указ. соч. С. 40.

25

участвовать в законотворчестве и правотворчестве в целом»1. Существует точка зрения, что участие прокурора в правотвор-

ческой деятельности и прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов практически неразделимы — при участии в правотворческой деятельности прокурору следует проводить работу, начиная с подготовки проектов нормативных актов и до применения мер к отмене незаконных актов посредством внесения представлений законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти и местного самоуправления, а также принесения протестов, направления заявлений в суды2. Кроме того, участие в правотворческой деятельности рассматривается и как способ предотвращения принятия противоречащих законам нормативных правовых актов3, что приравнивает участие прокурора в правотворческой деятельности к надзору за законностью нормативных правовых актов, его профилактическому компоненту.

В целях определения соотношения участия прокурора в правотворческой деятельности и надзора за законностью нормативных правовых актов рассмотрим существенные характерис-

тики участия прокурора в правотворческой деятельности, такие как предмет, цели, объекты.

Из определений законности в широком и узком смысле, а также содержания ст.ст. 9, 21 Закона о прокуратуре следует, что предметом прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов является оценка соответствия нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, законам (законность нормативных правовых актов в узком смысле), а предметом участия прокуро-

ра в правотворческой деятельности является оценка соответствия нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, потребностям общественных отношений в правовом регулировании (законность нормативных правовых актов в широком смысле).

Для конкретизации предмета участия прокурора в правотворческой деятельности перечислим требования к соответствию

1Клочков В. В. Функции прокуратуры… С. 111, 112, 114.

2Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор : учебник. М., 2006. С. 423.

3Петрова Л. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2008. № 3. С. 2—6 ; Ермолова Т. Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // Современное право. 2005. № 10 ; Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. № 7.

26

нормативных правовых актов потребностям общественных отношений в правовом регулировании: требования системности, адекватности правового регулирования, отсутствие пробелов и нечеткости правового регулирования, отсутствие правовых коллизий, преобладание экономических выгод от принятия нормативного правового акта над экономическими затратами по его реализации и другие1.

Характерным признаком перечисленных требований является то, что их соблюдение повышает эффективность нормативных правовых актов, соответственно, соблюдение в правовом регулировании перечисленных требований составляет его регулятивный потенциал.

Из этого следует вывод о том, что предметом участия прокурора в правотворческой деятельности является оценка и совершенствование прокурором регулятивного потенциала законодательства. При этом под регулятивным потенциалом законодательства следует понимать совокупность системных, социальных, антикоррупциогенных, экономических, демократических, международно-правовых и иных характеристик законодательства, не связанных с требованием соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ и иным законам.

К целям участия прокурора в правотворческой деятельности

различные исследователи относят:

обеспечение единства реализуемой Генеральной прокуратурой РФ правовой политики; обеспечение эффективной реализации проводимых реформ; участие в формировании системы нормативных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений; всемерное способствование становлению единого правового пространства на территории РФ; снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребностям общества и государства; противодействие лоббированию участниками правотворческой деятельности интересов криминальных структур; недопущение прохождения в органы власти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие преступности; обеспечение национальной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина; повышение

1 См. напр.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах : материалы международного научнопрактического круглого стола (29—30 мая 2008 г.) / под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009 ; Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Указ. соч. С. 39.

27

уровня работы по систематизации законодательства1; обеспечение верховенства закона; защита прав и свобод чело-

века и гражданина; формирование единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти; совершенствование юридического регулирования; снижение влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; противодействие реализации некоторыми участниками правотворческой деятельности противоправных интересов; недопущение в органы публичной власти лиц из криминальной среды2;

обеспечение законности в рассматриваемой сфере деятельности государства (цель), обеспечение соответствия принимаемых нормативных правовых актов законам потребности в правовом регулировании общественных отношений (задача)3;

правовое регламентирование общественных отношений, совершенствование действующих правовых норм или их отмену4 в целях обеспечения конституционной законности.

Основываясь на предложенном нами определении предмета участия прокурора в правотворческой деятельности, следует согласиться с последней из приведенных формулировок цели участия прокурора в правотворческой деятельности, в которой используется понятие конституционной законности5 (иначе — законности в широком смысле слова).

К объектам участия прокурора в правотворческой

1Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор. С. 405—406.

2Рыбчинский А. И., Бессарабов В. Г., Жидких А. А., Мыцыкова О. И. Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в РФ : научно-методич. пособие / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2006. С. 5.

3Жидких А. А. О дальнейшем совершенствовании правовой регламентации участия прокуратуры в правотворческой деятельности государства // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 2. С. 4.

4Соколова И. А., Мыцыкова О. И., Карпов Н. Н. Указ. соч. С. 5.

5Конституционная законность в узком смысле — это правовой режим, закрепленный Конституцией РФ, при котором при издании правовых актов соблюдаются три нормативно установленные сферы ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе. Конституционная законность в широком смысле слова — это правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, а также индивидов демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закрепленных по воле общества в Конституции.

См.: Абузова Г. А., Казарина А. Х., Соколова И. А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации : учеб. пособие для прокуроров. М., 2003. С. 20.

28

деятельности в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре относятся нормативные правовые акты, принимаемые законнодательными органами и иными органами, наделенными правом законодательной инициативы. Это нормативные правовые акты, принимаемые Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, иными словами — законодательство в широком смысле слова. Из этого следует, что круг объектов участия прокурора в правотворческой деятельности шире круга объектов прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов.

Таким образом, участие прокурора в правотворческой дея-

тельности — это направление деятельности прокуратуры, обладающее признаками функции, предопределяемое целью обеспечения законности в широком смысле, осуществляемое в пределах полномочий прокурора по внесению субъектам, уполномоченным на принятие нормативных правовых актов, специфических средств прокурорского реагирования — предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Втеории участия прокурора в правотворческой деятельности важным является вопрос о структуре данной деятельности прокурора.

Враспорядительных актах Генерального прокурора РФ при решении вопроса о структуре участия прокурора в правотворческой деятельности в основном используется термин «направление участия прокурора в правотворческой деятельности».

ВПоложении об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденном приказом Генерального прокурора РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» от 17 июля 2007 г. № 144 в редакции приказа Генерального прокурора РФ от 6 февраля 2013 г. № 56 , названы такие направления правотворческой деятельности прокуратуры, как:

инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;

участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;

подготовка правовых заключений на законопроекты и иные

29

нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального

Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.

Приказом Генерального прокурора РФ «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» от 24 ноября 2008 г. № 243 указаны следующие направления данной деятельности:

внесение в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ предложений об изменении и дополнении регионального законодательства (с использованием права законодательной (нормотворческой) инициативы либо без такового);

участие в разработке нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления;

внесение предложений о корректировке планов законопроектной работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Однако из содержания приведенных «направлений» нельзя определить критерии формирования структуры участия прокурора в правотворческой деятельности, а также взаимосвязь структур участия прокурора в правотворческой деятельности и правотворческой деятельности в целом.

Применительно к структуре участия прокурора в правотворческой деятельности можно выделить этапы данной деятельности прокурора.

В силу того, что структура участия прокурора в правотворческой деятельности определяется и зависит от структуры правотворческой деятельности в целом, определим этап участия прокурора в правотворческой деятельности как качественно обособленные совокупности действий прокурора, последова-тельно осуществляемые в рамках правотворческой деятельности. К этапам участия прокурора в правотворческой деятельности относятся:

I этап — установление необходимости совершенствования законодательства;

II этап — подготовка предложения об изменении (дополнении, отмене или принятии) законов и иных нормативных правовых актов;

III этап — реализация предложения об изменении (дополнении, отмене или принятии) законов и иных нормативных правовых

30