Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве. Учебное пособие

БИБЛИОТЕКА НАУЧНЫХ ШКОЛ АНО ВО «УМЦ»

Г.Э. Сафронский

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ, АРБИТРАЖНОМ, АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

Учебное пособие

Москва Издательский дом «УМЦ»

2022

УДК 347(075.8) ББК 67.404я73 С21

Публикуется по решению Ученого совета АНО ВО «УМЦ»

Ответственный редактор:

Заикина И.В., кандидат юридических наук, доцент, декан факультета современного права АНО ВО «УМЦ»

Рецензенты:

АлиевТ.Т., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой адвокатуры и правоприменительной детальности АНО ВО «УМЦ»;

Румянцева М.О., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права ГКОУ ВО «Российская таможенная академия»

Автор:

Сафронский Г.Э., кандидат юридических наук, доцент кафедры адвокатуры и правоприменительной деятельности, АНО ВО «УМЦ»

Сафронский, Г.Э.

С21 Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве : учебное пособие / Г.Э. Сафронский; отв. ред. И.В. Заикина. — Москва : Издательский дом «УМЦ», 2022. — 88 с.

ISВN 978-5-907445-98-7

В учебном пособии рассматриваются теоретико-методологические основы и практические аспекты участия прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве. Раскрывается роль и значение прокурора в анализируемой области, а также рассматриваются исторические аспекты развития прокуратуры Российской Федерации.

Учебное пособие предназначено для подготовки магистров по направлению подготовки «Юриспруденция», а также будет полезно для аспирантов, ученых и практических прокурорских работников.

УДК 347(075.8) ББК 67.404я73

Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена каким-либо способом без письменного разрешения владельцев авторских прав.

3

Глава 1.

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ

Созданию российской прокуратуры предшествовал долгий период поиска наиболее действенных форм и методов наблюдения и контроля деятельности государственного аппарата, пресечения нарушений закона со стороны чиновников, казнокрадства, взяточничества. В разные времена функция надзора была возложена на различные структуры: при Алексее Михайловиче это был Тайный приказ, при императоре Петре I — фискальная служба, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры Сената. Отчасти данную функцию выполняли и сам царь, и Сенат.

Принято считать, что первые органы прокуратуры появились в XIII-XIV вв. во Франции с целью вспомогательного инструмента для королевской власти в ходе борьбы против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма. С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Поэтому не случайно, что именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России1.

История российской прокуратуры начинается с начала XVIII века, когда Петр I прорубил «окно в Европу» и в части создания в системе государственного контроля совершенного нового для России механизма контроля. Конец XVII в. и начало XVIII в. веков можно охарактеризовать многочисленными должностными злоупотреблениями, казнокрадством и взяточничеством, неисполнением царских указов со стороны органов

1Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. — 2007. — № 15. — С. 45.

4

Глава 1. История развития прокуратуры России

государственного управления, всемерным ростом различных поборов и усилением бесправия населения. Данные обстоятельства вызывали насущную потребность в создании государственного органа по борьбе с данными негативными явлениями.

Изначально Петр I учредил фискальную службу, которая является прообразом прокуратуры, указами:

1)Указ от 2 марта 1711 года «Сенату о его деятельности по отбытии царя из Петербурга»2 был дополнен повелением Петра I «учинить фискалов во всяких делах, а как им быть, пришлется известие»;

2)Указ от 5 марта 1711 года «Правительствующему Сенату

оместах сенаторов, о решении дел в Сенате, о подписывании протоколов, о выборе обер-фискала и его должности»3. В п. 3 данного указа государь конкретизировал свою позицию в отношении фискалов, пояснив:

«Выбрать оборъ-фискала, человека умнова и доброва, [ис какого чина ни есть)

Дела же его сие суть:

Долженъ онъ над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправой судъ;

також — в зборе казны и протчего.

И хто неправду учинить, то должень фискаль позвать его перед Сенат

[какой высокой степени ни есть], и тамо его уличать.

И буде уличить кого, то половину штрофа в казну, а другая ему, фискалу.

Буде же и не уличить, отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать, под жестокимъ наказаньем и разореньемъ всего имения.

Також надлежит ему иметь несколко под собою провинцы- ар-фискалов, у каждого дела по одному, которыя ещё под собою

5

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

несколко нижнихъ имеютъ, которыя во всёмъ имеютъ такую ж силу и свободность, как и оборъ фискал, кроме одного, что вышнего судью или генералного штата на суд без оборъ фискала позват не могутъ.

Також надлежит о въсех публичных и генералных указах из Сенату оному фискалу обявълят»;

3) Указ от 17 марта 1714 года «О фискалах и о их должности и действии»4, определил полномочия и основы организации деятельности указанных должностных лиц.

Данная служба на тот момент была уникальным органом для России того времени, в ее задачи входили надзорные функции за соблюдением законов. Институт фискалов характеризовался абсолютно новыми для государственных контрольных органов того времени принципами:

—выдержанный в четком порядке контрольный характер компетенции,

—установленная система территориальных подразделений, которые не подчиняются местной администрации, и всесословный принцип комплектования личного состава5.

Фискалы получали ряд обязанностей, в частности: борьба

сказнокрадством, осуществление надзора за исполнением указов и регламентов и непосредственное участие в делах, где отсутствовал челобитчик. Исходя из этого, можно сделать вывод, что уже на данном этапе произошло зарождение общенадзорных функций, которые впоследствии стали полномочиями проку-

4Воскресенский Н.А. Указ. соч. — С. 332–335.

5Новиков А.А. Создание прокуратуры в России // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. — 2013. — № 1. — С. 297.

6

Глава 1. История развития прокуратуры России

роров. Обязанностью органа было предотвращение нарушений законодательства, большое внимание делам коррупционной направленности, что в свою очередь связано с увеличением бюрократического аппарата во время реформ Петра I. Хотелось бы отметить, что фискалы наделялись правом «тайно надсматривать» с целью выявления какого-либо правонарушения, по сути, осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Однако, фискалы не имели доступа до следствия и осуществления правосудия. Вместо этого они были обязаны направить все полученные данные той инстанции, которой изобличаемое лицо было подсудно.

Тем не менее, фискальная служба создавалась службой тайной, в связи с чем получила осуждение общества, оказывала слабое влияние на повышение соблюдения законов в стране. Новые формы надзора появляются с началом подчинения фискалов Юстиц-коллегии, в том числе появляется надзор и за Сенатом. Для достижения данных целей в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора, который осуществлял надзор за исполнением указов Сената. Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры наделялись рядом полномочий, которые были свойственны сенатскому обер-секретарю: осуществление надзора за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом, а также право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Существенной особенностью являлось отсутствие финансирования для содержания фискалов. Именно это способствовало упразднению данного института. Фискалы получали содержание от органов, проверкой которых они занимались. Орган, деятельность которого был направлена на борьбу с коррупционными проявлениями, сам увяз в них.

По этим причинам «эта служба не пользовалась популярностью в обществе и слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Более того, она была не способна предупреждать нарушения законов»6. Именно из-за этого институт фискалов утратил доверие и вследствие чего был упразднен.

6Савенков А.Н. Военная прокуратура в России. — М.: РИЦ ГШ ВС РФ, 2003. — С. 9–10.

7

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

Итак, до появления прокуроров надзорную функцию выполняли: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, а также в определенной мере сюда можно отнести царя и Сенат.

В этих сложных условиях возникла острая потребность в учреждении органа государственной власти с особыми функциями и полномочиями с целью контролирования работы чиновников различных рангов и уровней, который будет призван пресекать их вседозволенность и безнаказанность, а также выполнять надзорную функцию за соблюдением законодательства в судопроизводстве на территории всего государства.

Российская прокуратура была учреждена в 1722 году, а основными функциями прокуроров стали надзор за законностью деятельности и решений Сената и коллегий, исполнением этих решение и принесение протестов, если они нарушали действующие на территории государства законы. Также прокуроры были наделены правом проверять и опротестовывать акты надворных судов7. Петр I учредил прокуратуру как представительный орган, в первую очередь власти императора, который получил полномочия по осуществлению повсеместного и постоянного контроля за действиями и решениями Правительствующего Сената, а также различных центральных и местных учреждений. По мнению историков, в России институт надзора включал в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная функция — надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор8.

Однако отечественная прокуратура в начале своего становления моментально получила присущие лишь ей, отличные от западноевропейских, особенности: первенство осуществления надзора не в отношении судебных органов, а надзор за органами административными; не принятие участия в разрешении судеб-

7Ключевский В.О. Курс русской истории. — М.: Альфа-книга,

2009. — С. 707.

8Казанцев С.М. История царской прокуратуры. — СПб., 1999. — С. 134.

8

Глава 1. История развития прокуратуры России

ных дел и представление интересов общества, а надзор за правомерностью рассмотрения дел государственными органами.

Император Петр I считал, что главная обязанность прокуратуры охранять интересы монарха, государства, церкви и всех слоев населения. При создании прокуратуры и возложении на ге- нерал-прокурора обязанности надзора за соблюдением интересов государства и исполнением законов, государь уже 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских»9 по которому прокуратура, как орган надзора, помимо всех возложенных на неё задач, должна защищать и охранять права гражданские.

Для прохождения службы в прокуратуре в тот период не предъявлялось никаких особых личных требований. Прокуроры назначались на должности по предложению Генерал-про- курора и одобрению Сената. В случае совершения различных проступков они привлекались к ответственности только Сенатом. Генерал-прокурор или обер-прокурор несли отчетность только перед императором.

Органы прокуратуры были созданы как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также общее подчинение генерал-прокурору, что сохраняется и в настоящее время.

Органы российской прокуратуры, являясь важным институтом государственного строительства, прошли несколько сложных исторических этапов своего становления. Итоги каждого отдельного этапа организации, становления, исторического развития, совершенствования и реорганизации отечественной прокуратуры представляют большую научную значимость. На данный момент органы прокуратуры — единственный институт из учрежденных Петром I, который сохранился и продолжает активно выполнять свои функции в числе важнейших государственных учреждений.

При ближайших преемниках Петра для органов прокуратуры наступили трудные времена, их практически упразднили. И только Екатерине II удалось вновь повысить роль прокурора.

9Российское законодательство X–XX вв.: в 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма/ Отв. ред. А.Г. Маньков. — М.: Юридическая литература, 1986. — С. 186.

9

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

Во времена ее правления значение органов прокуратуры значительно повысилось.

Воктябре 1730 г. манифестом от 2 октября 1730 г. «О назначении при Сенате Генерал-Прокурора и в помощь ему Обер-Про- курора, об определении в Коллегиях и других Судебных местах Прокуроров и о наблюдении Сенату, чтоб челобитчики правым

инелицемерным судом удовольствованы, а в Государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком» должности генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах были восстановлены.

Впериод регентства Анны Леопольдовны органы прокуратуры были ликвидированы повторно. 15 декабря 1740 г. был издан указ «Об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде», которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор был оставлен без подчиненных.

Елизаветой Петровной осуществила попытку восстановить статус прокуратуры. Однако столкнулась с проблемой подбора квалифицированных работников. В докладе императрице Елизавете Петровне генерал-прокурор Н.Ю. Трубецкой проблему отсутствия кадров характеризовал следующим образом: «Ныне в сенатской конторе и во многих коллегиях и в прочих судебных местах и губерниях прокуроров почти никого нет, а в некоторых малых, хотя и есть, токмо люди уже зело престарелые и к тому неспособные».

И только Екатерине II удалось вновь повысить роль прокурора. 7 ноября 1775 г Екатериной II было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи», которое включило главу «О прокурорской и стряпческой должности». Данный документ определил обширную компетенцию прокуроров в связи с исполнением надзорной функции, в том числе и по надзору за тюрьмами, были установлены конкретные обязанности.

Во время правления императрицы Екатерины II главными функциями органов прокуратуры стали:

— надзор за соблюдением законов;

— надзор за деятельностью судов;

— защита прав граждан;

— охрана интересов государства (в том числе императора);

10