Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве. Учебное пособие

Глава 1. История развития прокуратуры России

протеста на противоречащие закону решении, приговор, определение и постановление суда.

Федеральный законодатель допускает участие сотрудников прокуратуры в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. Кроме того, прокуратура осуществляет международное сотрудничество в правовой сфере по широкому кругу вопросов.

Актуальность данной темы обусловлена теоретической

ипрактической важностью вопросов, связанных с совершенствованием деятельности органов российской прокуратуры. С конца 80-х годов XX века начались дискуссии о роли и месте прокуратуры, которые не завершены до сих пор. Также неразрешенным остается вопрос, который стоял и стоит перед исследователями, занимающимися проблемами прокуратуры, о сущности этого института и его основной функции. Здесь необходимо выделить то, что успешная деятельность государственного аппарата невозможна без присутствия хорошо отлаженной, эффективной структуры государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства. Научные исследования основополагающих этапов развития отечественной прокуратуры определяют потребность рассматривать данный государственный орган как важнейшую часть государственных реформ, что имеет большое позитивное значение для социально — экономического развития. К тому же, как утверждал действующий Президент РФ В.В. Путина, важнейшей государственной задачей признается усовершенствование деятельность правоохранительных органов

иорганов прокуратуры в их числе.

Таким образом, в настоящее время прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему федеральных государственных органов, одну из ключевых в государственно-правовом механизме обеспечения единства и точного соблюдения законодательства. Органы прокуратуры придают большое значение своевременному информированию органов представительной и исполнительной власти всех уровней о состоянии законности, складывающейся в правоприменительной практике. Именно в этом видится основное направление деятельности прокуратуры, от которой во многом зависит бла-

31

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

госостояние и правовая защищенность граждан, безопасность и интересы государства.

Вопросы для самопроверки

1.Чем была обусловлена необходимость создания особого органа по надзору за законностью?

2.Сравните институт прокуратуры и фискалитета, в чем сходство и различие?

3.Раскройте содержание судебной реформы 1864 года, в том числе как она повлияла на прокуратуру?

4.В связи был упразднен институт прокурорского надзора после Октябрьской революции 1917 года?

5.Как развивались органы прокуратуры в советский период (до 1992 года)?

6.Какое место, по-вашему мнению, занимает прокуратура Российской Федерации в современной системе государственных органов?

32

Глава 2. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА

ВГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

Взаконодательство, регламентирующее участие прокурора

всудопроизводстве по гражданским делам, за последние годы внесены существенные изменения, которые направлены на усиление состязательных и диспозитивных начал в гражданском процессе, обеспечение независимости судебной власти при отправлении правосудия, защиту прав и интересов граждан.

Втом числе, уточнены и конкретизированы основания, формы и порядок участия прокурора в гражданском судопроизводстве, усилена роль федерального закона как основания для вступления прокурора в процесс, исключена возможность оспаривания прокурором судебных актов по делам, в которых он не принимал участие, и т.д.

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регулируется Конституцией Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1, Приказом Генеральной прокуратуры России от 10 июля 2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» 1и другими федеральными законами, международными догово-

рами Российской Федерации.

Основания для участия прокурора в судопроизводстве по гражданским делам устанавливаются нормами граждан-

1Приказ Генеральной прокуратуры России от 10 июля 2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» // Законность. — 2017. — № 10.

33

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

ского процессуального законодательства (ст. 45, 251–252, 273, 278, 284, 304 ГПК и др.), а также положениями иных федеральных законов (ст. 70, 72–73, 102 СК, ст. 391 Трудового кодекса) и др.

Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве, по мнению А.Л. Иванова, можно определить, как необходимые и достаточные условия для вступления прокурора в гражданский процесс. Среди них следует различать, вопервых, правовые основания — норму закона, предусматривающую случаи, при которых прокурор может или должен вступить

вгражданский процесс; во-вторых, фактические основания — обстоятельства, обладающие характеристиками, указанными

внорме закона, и позволяющие прокурору применить эту норму

ивступить в гражданский процесс. Указанные основания участия прокурора в гражданском процессе представляют собой единое целое и обусловливают необходимость участия прокурора в гражданском судопроизводстве2.

Всоответствии с положениями статьи 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» следует, что прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, которые предусмотрены процессуальным законодательством РФ. Также данная статья определяет, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Статья 54 ФЗ «О прокуратуре РФ» определяет круг должных лиц, которые вправе выступать в качестве прокурора, как субъекта гражданского судопроизводства:

— прокурор (Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, районный прокурор);

— заместители прокурора;

— старшие помощники и помощники прокурора;

— старшие прокуроры;

— прокуроры управлений и отделов.

2Иванов А.Л. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в российском гражданском судопроизводстве: дис. … канд. юр. наук. — М., 2009. — С. 167.

34

Глава 2. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Гражданский кодекс также содержит ряд статей, посвященных участию прокурора в гражданском процессе. Согласно статье 34 Гражданского процессуального кодекса РФ прокурор в гражданском процессе является лицом, участвующим в деле. Это означает, что прокурора следует считать самостоятельным участником процесса, т.е. лицом, участвующим в деле, в связи с тем, что на него возложена функция представлять государство, и следит соблюдением закона, защищать публичные интересы не только граждан, но и государства.

Прокурор, являясь представителем государственной власти, исполняет свою должностную обязанность, при этом не является субъектом спорного материального правоотношения, даже в том случае, когда он осуществляет предъявления иска в интересах других лиц, прокурор остается представителем государства, главной целью которого является защита государственных и общественных интересов.

Прокурор, участвуя в деле, выступает самостоятельно, независимо от других участвующих в деле лиц, ибо у него имеется свой интерес к процессу, вытекающий из его компетенции. По своему содержанию интерес прокурора — государственный. Он заинтересован в защите интересов субъекта права и из этого следует, что процессуальные действия совершаются прокурором в целях оказания помощи субъектам нарушенного права или охраняемого законом интереса. Возбуждая гражданское дело или давая заключение по делу, он выступает как представитель государства, и его процессуальный юридический интерес вытекает из общей задачи прокуратуры — надзор за законностью.

Полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве определяет статья 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации3. В соответствии с данной статьей устанавливается две формы участия прокурора в гражданском процессе.

3Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 08.12.2020) // Собрание законодательства РФ. — 18.11.2002. — № 46. — Ст. 4532.

35

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

Формы участия прокурора в гражданском процессе

Впервом случае, прокурор вступает в уже начатый процесс

идает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях.

Во втором, процесс может начинаться по его инициативе. В соответствии с действующий законодательством, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Прокурор, который подает данное заявление, пользуется всеми процессуальными правами

инесет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В этом случае, прокурор должен доказать те обстоятельства, на которые он ссылается, как на основания своих требований и возражений. ГПК содержит исчерпывающий перечень субъектов, в интересах которых прокурор может подать заявление в суд. В первую очередь это граждане, а также субъекты, образующие неопределенный круг лиц, и РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. При этом прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций (хозяйственных обществ, учреждений, фондов, общественных объединений, политических партий и т.п.).

36

Глава 2. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Обязательное участие прокурора в гражданском судопроизводстве в силу прямого указания действующего законодательства предусмотрено по целому ряду гражданских дел — это дела особой значимости, которые существенно затрагивают права и охраняемые законом интересы граждан и общества. В остальных делах участие прокурора считается обязательным, только если необходимость данного будет признана судом.

В ряде статей ГПК РФ указывается на необходимость участия прокурора при рассмотрении отдельных категорий гражданских дел. К ним относятся дела:

—об установлении усыновления;

—о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим;

—об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами;

—о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и о принудительном психиатрическом освидетельствовании;

—о выселении из жилого помещения;

—о лишении родительских прав.

Таким образом, более правильно в данном случае говорить о статусе прокурора как об особом участнике гражданского процесса, основными задачами которого является защита общественных благ и интересов общества (пусть даже выражающихся в защите прав и свобод человека)4.

Исковое заявление прокурора должно соответствовать всем требованиям, устанавливаемым действующим законодательством. (ст. 131 ГПК РФ), а именно:

—исковое заявление подается в суд на бумажном носителе или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа;

—в исковом заявлении должны быть указаны:

4Ушаков О.В. Участие прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. — 2003. — № 6. — С. 6.

37

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

1)наименование суда, в который подается заявление;

2)сведения об истце: для гражданина — фамилия, имя, отчество (при наличии), дата и место рождения, место жительства или место пребывания и один из идентификаторов (страховой номер индивидуального лицевого счета, идентификационный номер налогоплательщика, серия и номер документа, удостоверяющего личность, серия и номер водительского удостоверения, серия и номер свидетельства о регистрации транспортного средства); для организации — наименование, адрес, идентификационный номер налогоплательщика и основной государственный регистрационный номер, а также наименование представителя, адрес для направления ему судебных повесток и иных судебных извещений, один из идентификаторов для гражданина, если заявление подается представителем;

3)сведения об ответчике: для гражданина — фамилия, имя, отчество (при наличии) и место жительства, а также дата

иместо рождения, место работы (если они известны) и один из идентификаторов (страховой номер индивидуального лицевого счета, идентификационный номер налогоплательщика, серия и номер документа, удостоверяющего личность, основной государственный регистрационный номер индивидуального предпринимателя, серия и номер водительского удостоверения, серия и номер свидетельства о регистрации транспортного средства), для организации — наименование и адрес, а также, если они известны, идентификационный номер налогоплательщика и основной государственный регистрационный номер.

В исковом заявлении гражданина один из идентификаторов гражданина-ответчика указывается, если он известен истцу;

4)в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования;

5)обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

6)цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм;

7)сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику;

38

Глава 2. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

7.1)  сведения о предпринятых стороной (сторонами) действиях, направленных на примирение, если такие действия предпринимались;

8) перечень прилагаемых к заявлению документов.

В заявлении могут быть указаны номера телефонов, факсов, адреса электронной почты истца, его представителя, ответчика, иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также изложены ходатайства истца;

—в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов;

—в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору;

—исковое заявление подписывается истцом или его представителем при наличии у него полномочий на подписание заявления и предъявление его в суд;

—исковое заявление, подаваемое в электронном виде, содержащее ходатайство об обеспечении иска, должно быть подписано усиленной квалифицированной электронной подписью.

Однако и здесь есть свои особенности. Если речь идет о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации (ее субъектов) и муниципальных образований, то никаких ограничений относительно обращения прокурора в суд нет. Прокурор лишь должен указать в заявлении,

вчем конкретно заключаются интересы названных субъектов, какое право нарушено, и какой закон или иной нормативный акт предусматривает способы защиты их интересов (часть 3 статьи 131 ГПК РФ). В случае предъявления иска в интересах гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту, неде-

39

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

еспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, и принятия мер к обеспечению эффективной защиты нарушенного права указанного гражданина на судопроизводство в разумный срок посредством обращения при наличии к тому оснований к председателю соответствующего суда с заявлением об ускорении рассмотрения дела, а также в суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

Прокурор, который предъявляет данное исковое заявление, пользуется всеми процессуальными правами, несет все процессуальные обязанности истца, а именно: он может знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, предъявлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела и по существу дела в целом, обжаловать судебные постановления. Исключением являются право на заключение мирового соглашения и обязанность по уплате судебных расходов. Действующее законодательство не содержит прямого указания, однако, исходя из процессуального положения

ицели участия прокурора в процессе, ему не может быть предъявлен встречный иск.

Вслучае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение гражданского дела по существу не прекращается, если само лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит действующему законодательству или не нарушает права и законные интересы других лиц. То есть, поскольку прокурор действует в процессе в целях защиты прав, свобод

изаконных интересов лица или лиц, чьи права были нарушены, решающими для движения дела являются решения этих лиц. Отказ прокурора от иска не лишает лицо права рассмотрения дела по существу. И с другой стороны, если гражданин, в интересах которого подан иск, решает отказаться от иска, прокурор не может продолжать отстаивать его интересы и если это не противоречит закону и не нарушает прав иных лиц, дело подлежит прекращению. Такое заявление может быть подано только в том

40