Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве. Учебное пособие

Глава 1. История развития прокуратуры России

Военной прокуратурой постоянно велась борьба с нарушениями воинской дисциплины. В связи с тем, что военная обстановка требовала немедленного реагирования на различного рода правонарушения среди военнослужащих, было принято решение сократить уголовного процесса до срока 1–3 дней, в которые также входило проведение судебного процесса, а при возможности и необходимости приведение приговора в исполнение. Однако необходимость соблюдения законодательства не снижались,

втом числе и объем доказывания.

Взавершающий период войны основным направлением деятельности прокуратуры был общий надзор за выполнением постановлений правительства, регулирующих возобновление системы налогов и сборов на освобожденных территориях, восстановление сельского хозяйства, а также охраняющих материнство и детство, помощь фронтовикам и их семьям, помощь семьям, оставшимся без кормильца, а также инвалидов войны.

2 ноября 1942 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР

была учреждена Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям СССР. Сотрудники прокуратуры и следователи совместно с Чрезвычайной государственной комиссией осуществили расследованию преступлений немецкофашистских захватчиков. Комиссия наделялась полномочиями по поручению компетентным органам власти производить расследование, допрашивать пострадавших, собирать различные доказательства, относящиеся к тяжким преступным деяниям.

Собранные материалы оказали значительное значение в ходе Нюрнбергского процесса над главными военными преступниками в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г. На суде выступали четыре Главных обвинителя от СССР, США, Великобритании и Франции, которые имели равные права и независимость друг от друга, однако выступить они должна были согласованно,

вкачестве единого органа. В соответствии с Уставом постановлением ЦК ВКП(б) от 5 сентября 1945 г. обвинителем от стороны

СССР назначен прокурор УССР Р.А. Руденко, а также закрепле-

21

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

ны его помощники Н.Д. Зоря, Д.С. Карев, Ю.В. Покровский, Л.Н. Смирнов, Л.Р. Шейнин. Согласно ст. 6 Устава Международного военного трибунала обвиняемым было предъявлено обвинение в преступлениях против мира, против законов и обычаев войны и против человечности.

После завершения войны в Европе, СССР объявляет войну Японии. После победы на Дальнем Востоке возникла необходимость решить вопрос об организации уголовного преследования японских военных и государственных деятелей. 19 января 1946 г. был сформирован Международный военный трибунал для Дальнего Востока. На Токийском процессе сторону обвинения от СССР представляли С.А. Голунский, а после него А.Н. Васильев, занимавший пост прокурора города Москвы.

Работа сотрудников прокуратуры в период Великой Отечественной войны не осталась незамеченной руководством страны. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 марта 1945 г. «О награждении орденами и медалями работников прокуратуры

СССР» за выдающиеся заслуги в деле осуществления социалистической законности и укрепления советского правопорядка были награждены: орденом Ленина — 23 работника, орденом Красного Знамени — 8, орденом Отечественной войны II степени — 3, орденом Трудового Красного Знамени — 113, орденом Красной Звезды — 81, орденом «Знак Почета» — 294, медалью «За трудовую доблесть» — 100, медалью «За трудовое отличие» — 64.

В тяжелейших условиях военного времени трудились и ленинградские прокуроры. Нужно указать, что большинство из них в первые дни войны подали заявления об отправке на фронт, но получили отказ. После чего записались бойцами в народное ополчение, в том числе все 12 женщин — сотрудниц городской прокуратуры: Данилюк Т.А., Панихина П.И., Малышева Н.П., Синцова Н.С., Буракова Е.К., Глазунова Н.М., Яковлева В.М., Антонова В.С., Никифорова Н.П., Константинова В.А., Гиндина С.С. и Филиппова Н.И.

Как верно отмечал В.В. Фролов, «в послевоенный период, когда в центре внимания оказались вопросы восстановления народного хозяйства страны, основные усилия органов прокурату-

22

Глава 1. История развития прокуратуры России

ры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте» .

Существенную роль в усилении надзорной функции прокуратуры в сфере экономики осуществлял приказ Генерального прокурора СССР от 17 июня 1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов» . Данный приказ утверждал задачи прокуроров в сфере общего надзора, определял обязанности прокуроров по устранению нарушений закона, обозначал основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Прокуроры были обязаны незамедлительно принимать меры прокурорского реагирования на каждый случай нарушения закона, установленный ими по собственной инициативе или иным путем. В случае уклонения прокурора от надлежащего реагирования на факты нарушения законодательства, о которых ему было известно должно быть известно, расценивали как нарушение прокурором своего служебного долга.

Генеральный прокурор СССР в данном законодательном акте установил требование от сотрудников прокуратуры организовать высокое качество, грамотное и законодательно обоснованное составление протестов, не допускать подмены протестов представлениями, а также с целью формального увеличением числа протестов, принесение их по незначительным основаниям.

Совместно с общенадзорной функцией, изменения происходили и в других видах надзора, а также при производстве расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР от 28 июня 1949 г. № 131 вводилась работа следователей прокуратуры на участках. За каждым из сотрудников следствия с 1 октября 1949 г. закреплялся конкретный территориальный участок. Фактически все эти участки совпадали с территориями отделений милиции. Расследование всех уголовных дел происходило по принципу территориальности. В случае расследования наиболее сложных и социально опасных преступлений, их поручали старшим следователям или следователям по особо важным делам. Функцией прокуроров в данном вопросе

23

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

являлся контроль над тем, чтобы каждый участковый следователь работал только на своем участке.

Следующим направлением деятельности прокуратуры стало восполнение потерь в кадровом составе и повышение образовательного уровня работников. ЦК ВКП(б) 5 октября 1946 г. было принято постановление «О расширении и улучшении юридического образования» . Данный нормативный акт стал началом реорганизации структуры юридического образования в государстве и возникновением системы повышения квалификации прокурорских работников.

В связи с важным государственным и политическим значением органов прокуратуры, которое особенно явно проявилось в годы войны и послевоенное время, а также с целью повышения престижа, авторитета и влияния органов прокуратуры на надзор за соблюдением законности в государстве, Верховный Совет

СССР 19 марта 1946 г. принял Закон «О присвоении Прокурору

СССР наименования Генерального прокурора СССР» .

Таким образом, военный период и время после войны способствовали повышению значения прокуратуры Советского государства. Ведь прокуратура, являясь государственным органом надзора, была создана с целью обеспечения выполнения жизненно важных задач, которые проявились в ходе перевода страны на военный лад.

Значительным направлением в деятельности органов прокуратуры в годы войны являлось осуществление общего надзора. Прокуроры делали возможным исполнение предписаний и постановлений ГКО и прочих нормативных актов, направленных на оперативный переход страны на военные рельсы, что стало главной целью в начале войны, а в последующем — тех, задачей которых являлось сохранение высокого уровня боеспособности армии, регламентация вопросов воспроизведения военной продукции, сельского хозяйства и других.

Деятельность органов прокуратуры после войны была нацелена на устранение ущерба, возникшего в ходе Великой Отечественной войной. Возникали организационные преобразования Прокуратуры СССР, у сотрудников прокуратуры появилась возможность повышать свою квалификацию. Удачное выполнение

24

Глава 1. История развития прокуратуры России

вышеперечисленных задач помогло перейти к последующему развитию системы органов прокуратуры. Можно сделать вывод

отом, что в период СССР в ходе развития законодательной регламентации деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве полномочия прокурора существенно расширились, а именно он получил право надзора за исполнением судом законов при рассмотрении и разрешении гражданских дел, а также приносить протесты на решения судов.

Начиная с 1991 г. в стране происходит этап видоизменения судебных, правоохранительных и других государственных органов, который существенно коснулся организации и деятельности данных структур, в том числе и прокуратуры.

Генеральный Прокурор РФ В. Степанков высказывался так

оданном вопросе: «Мы убеждены, что на данном этапе развития истории без мощного прокурорского надзора, обеспечивающего исполнение законов, проведение в жизнь намеченных реформ будет существенно затруднено, если не обречено на неудачу»21.

Смомента прекращения функционирования Прокуратуры

СССР перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР»

1979 г. В связи с этим 17 января 1992 г. был утвержден Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»22.

Спринятием нового Закона о прокуратуре сохранялись многие положения, характерные для органов прокуратуры Советского Союза. В частности, статья 1 Закона закрепила за прокуратурой Российской Федерации «осуществление надзора за исполнением законов, принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности». Помимо этого, было ликвидировано понятие «высший надзор» в связи с тем, что руководство Российской Федерации провозгласило курс на построение правового государства.

К функциям сотрудников органов прокуратуры отнесли надзор, участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами,

21Степанков В. Предназначение прокуратуры — стоять на страже закона // Законность. — М., 1993. — № 3. — С. 2–8.

22Федеральный закон РФ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 20.11.1995. — № 47. — Ст.4472.

25

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

осуществление предварительного расследования (ст. 2). Однако Закон предписывал и другие направления деятельности органов прокуратуры: участие прокурора в заседаниях органов государственной власти и управления, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение заявлений и жалоб. Статья 10 вышеуказанного Закона определила систему органов прокуратуры.

После распада Советского Союза началась активная работа по подготовке новой Конституции Российской Федерации. «Именно в это время в стране широко развернулась дискуссия о месте и роли прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов и о ее правовом статусе вообще»23.

В законопроект Конституции Российской Федерации была включена статья 129, по предложению группы ученых-право- ведов и бывшего Генеральным прокурором РФ А.И. Казанника. Несмотря на это решение о том, что прокуратуре в Конституции должна быть отведена отдельная глава, не было поддержано. В принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации единственная статья, посвященная прокуратуре, была включена в главу VII «Судебная власть». Однако существует множество противоположенных мнений, в частности, А. Терещенко считает необходимым «внести изменения в Конституцию РФ и закрепить прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви власти, которая осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов»24.

Статья 129 Конституции зафиксировала положение прокуратуры Российской Федерации как единой федеральной централизованной системы органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Также положениями данной статьи был установлен особый порядок назначения на должность Генерального прокурора Российской Фе-

23Прокуратура России: 1991–2016 гг.: сб. ст. / под общ. ред. А.Ю. Винокурова; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2016. — С. 7.

24Терещенко А. Реформа прокуратуры: новые приоритеты // Законность. — 2006. — № 8. — С. 4.

26

Глава 1. История развития прокуратуры России

дерации и освобождения его от должности — законодательным органом власти (Советом Федерации) по представлению Президента Российской Федерации.

После принятия Конституции 1993 г. возникла необходимость изменения законодательства, регулирующего деятельность органов прокуратуры. В связи с этим 17 октября 1995 г. была принята новая редакция Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Данный Закон выделил два направления деятельности органов прокуратуры, которые отсутствовали в редакции 1992 г, а именно координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и надзор за соблюдением законных прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с положениями Конституции РФ действует принцип разделения ветвей власти, однако прокуратура не относится ни к одной из них. В 2014 г. произошло изменение названия главы VII Конституции РФ на «Судебная власть и прокуратура». Однако данное событие стало основанием для некоторых исследователей для отнесения прокуратуры к судебной ветви власти. По их мнению прокуратура является органом, который обеспечивает соблюдение исполнения законодательства при рассмотрении судебных дел. Тем не менее, у прокуроров отсутствуют полномочия судебной власти, так как данный орган не является частью судебной системы и не осуществляет правосудие.

Другие исследователи считают, что прокуратуру правильнее было бы отнести к законодательной ветви власти, так как «общий надзор может осуществлять только органы законодательной власти»25. Однако согласно положениями Конституции она не наделена законотворческими функциями и не подотчетна Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания России.

Третьи же относят органы прокуратуры к исполнительной власти, аргументируя это тем, что контроль за исполнением законов является основной функцией исполнительной власти. Однако, как отмечает В.Ю. Шобухин, прокуратура осуществляет

25Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. — 2006. — № 4. — С. 30.

27

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

надзор за органами исполнительной власти, в связи с чем, проблематично относить прокуратуру к органам исполнительной власти26.

По мнению части ученых прокуратуру следует рассматривать как часть Администрации Президента Российской Федерации, в связи с тем, что «полномочия прокуратуры должны

вбольшей мере помогать Президенту РФ реализовывать свои права как гаранта Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина»27. Тем не менее нельзя не согласиться с мнением А.Г. Лыскова, что «именно от Генерального прокурора РФ и подчиненных ему органов прокуратуры

впервую очередь зависит, насколько эффективно этот институт будет способствовать Президенту РФ осуществлять полномочия гаранта Конституции РФ, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, насколько эффективно будет организована защита этих прав и свобод»28.

Функционирование органов прокуратуры — это самостоятельное направление осуществления государством функций по обеспечению целостности правового пространства России, соблюдения порядка законности различными субъектами права, а также по охране прав, свобод и законных интересов отдельной личности и общества в целом.

После 1995 г. общее состояние нестабильности в России,

втом числе в государственных органах, и в частности, в прокуратуре прекратилось. С данного момента можно увидеть позитивную тенденцию в развитии прокуратуры, выраженную в деятельности Генеральных прокуроров России — Ю.И. Скуратова, В.В. Устинова, Ю.Я. Чайки, И.В. Краснова.

Систему органов прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, проку-

26Шобухин В.Ю. К вопросу о конституционном-правовом регулировании статуса российской прокуратуры // Российское право. Образование. Практика. Наука. — 2015. — № 4 (88). — С. 73.

27Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. — 2001. — № 1. — С. 18.

28Лысков А.Г. Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации. — М., 2008. — С. 3.

28

Глава 1. История развития прокуратуры России

ратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные

иобразовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация

иликвидация органов и организаций прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются29. Составной частью прокуратуры был Следственный комитет.

Важную роль в реформировании прокуратуры имели поправки, добавленные в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации30 и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»31 в 2007 г. Новшества коснулись организации и деятельности органов прокуратуры. Учреждалась независимая система органов — система Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Данное событие стало позитивным изменением, первым шагом в процессе закрепления функции уголовного преследования за вновь создаваемым государственным органом. В тот период вопрос о лишении прокуратуры определенных прав не поднимался.

Завершающим этапом утверждения независимой (вневедомственной) модели следственных органов произошло 15 января

29Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. Современная версия новейшей истории государства: Учеб.: В 2 т. Т. 2. — Новосибирск: Наука, 2016. — С. 560–561.

30Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 01.04.2019, с изм. от 17.04.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 52. (Ч. 1). — Ст. 4921.

31О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон Рос. Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2007. — № 24. — Ст. 2830.

29

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

2011 г. в связи с вступление в силу Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»32. Деятельность Следственного комитета независимо от прокуратуры РФ создает условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволяет повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая точное соблюдение законодательства в сфере уголовного процесса и безусловное соблюдение конституционных прав граждан. Однако ряд исследователей не видит в данном событии только положительные моменты. В частности, Андриянов В.Н. отмечает, что «в структуре правоохранительных органов появился новый субъект, что не только создало перспективы, но и обусловило появление новых проблем»33.

На данный момент Следственный комитет Российской Федерации, также, как и Генеральная прокуратура России, не входит ни в структуру какого-либо органа государственной власти, ни в какую-либо из ветвей государственной власти.

Начало нового этапа в истории прокуратуры нашего государства повлекло за собой и изменений функций прокуроров. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» отменяется надзор прокуроров за судом и появляется полномочие по участию

вразрешении судами уголовных и гражданских дел. Меняется характер общего надзора: ликвидируется надзор за гражданами, прокурорские проверки осуществляются лишь при поступлении информации о правонарушении, запрещается вмешиваться

вхозяйственную деятельность, фиксируется приоритет надзора за соблюдением законных прав и свобод человека и гражданина.

Действующее законодательство дает прокурорам полномочия по участию в рассмотрении дел судами, право принесение

32Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 03.01.2011. — № 1. — Ст. 15.

33Андриянов В.Н. Новые направления деятельности прокуратуры России в современных условиях: проблемы и перспективы // Сибирский юридический вестник. — 2012. — № 2. — С. 125.

30