Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в административно-юрисдикционном процессе. Учебное пособие
.pdf
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ)
АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. Л. Б А С О В
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА
В АДМИНИСТРАТИВНО-
ЮРИСДИКЦИОННОМ
ПРОЦЕССЕ
Учебное пособие
Санкт-Петербург
2015
1
Б27
УДК 342.9:347.963(075)
ББК 67.401я73
Б27
Р е ц е н з е н т ы
А. И. КАПЛУНОВ, профессор кафедры административного права
Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор.
А. Б. САПЕЛЬНИКОВ, декан юридического факультета Санкт-
Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и
права, кандидат юридических наук, доцент.
Басов, С. Л.
Участие прокурора в административно-юрисдикционном
процессе : учебное пособие / С. Л. Басов. — Санкт-Петербург : Санкт-Петербургский юридический институт
(филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, 2015. — 188 с.
В пособии рассматриваются вопросы участия прокурора в административно-
юрисдикционном процессе. Дана характеристика производства по делам об административных правонарушениях, а также производства по обращениям граждан в органах прокуратуры.
Пособие предназначено для использования в учебном процессе подготовки,
профессиональной переподготовки и повышения квалификации прокурорских
кадров.
УДК 342.9:347.963(075)
ББК 67.401я73
Санкт-Петербургский
юридический институт (филиал)
Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2015
2
1. АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫЙ
1
2
3
4
5
ПРОЦЕСС: СУЩНОСТЬ И ВИДЫ ПРОИЗВОДСТВ
Понятие «юрисдикция» происходит от латинских jus — право
и dico — говорю1.
В русском языке «юрисдикция» понимается как правомочие
производить суд, решать правовые вопросы2.
Понятие «юрисдикция» имеет много значений: подведомственность, подсудность разрешаемых дел3; полномочия разрешать дела и применять санкции4; и еще данным термином обозначается система соответствующих юрисдикционных органов.
Правовая доктрина связывает данное понятие с осуществлением определенной деятельности государственными органами.
Юрисдикция, по мнению большинства авторов, самостоятельный вид государственной подзаконной правоприменительной,
правоохранительной деятельности, которой присущи: состязательная процедура разрешения дела, издание юрисдикционного
акта в установленной законом форме и наличие правового спора
(правонарушения).
Так, в теории административного права юрисдикция рассматривается большинством ученых в качестве самостоятельного вида правоохранительной правоприменительной деятельности государства5.
Административно-юрисдикционная деятельность тесно связана с государственным управлением. Если представить эту
связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административно-юрисдикционную деятельность можно определить
как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления
которой происходит применение норм как материального, так и
Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 504.
Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997.
С. 915.
Малая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1957. С. 414.
Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 148 ;
Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1102.
Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность
(сущность, применения и эффективность административных взысканий). М.,
1975. С. 130—133.
3
процессуального права (прежде всего административного), раз-
6
7
8
9
10
решение конкретных дел в сфере государственного управления6.
Без сомнения, процесс управления охватывает и деятельность
прокуратуры, наравне со всеми управляющими системами государственных (законодательных, исполнительных, судебных) и
муниципальных органов. Поэтому можно утверждать, что и
прокуратура как государственная организация, выполняя свои
функции, является участником административно-юрисдикционного процесса.
Понятие «административно-юрисдикционная деятельность»
используется, как правило, для характеристики деятельности,
осуществляемой в «правоохранительных» административных
производствах7. Предмет такой административно-юрисдикционной деятельности — это дела, рассматриваемые в рамках административно-юрисдикционных (а точнее, административноохранительных) производств, входящих в структуру административного процесса8.
Возможность осуществления административной юрисдикции
как одного из видов правоохранительной деятельности органами государственного управления, образующими систему органов административной юрисдикции, отмечают многие авторы9.
Универсальное правозащитное предназначение прокуратуры,
реализуемое посредством выполняемых ею функций, по мнению А. Ю. Гулягина, проявляется в следующих основных видах
административно-процессуальной деятельности:
правотворческая деятельность;
организационно-процедурная деятельность по исполнению
надзорных функций и достижению правозащитных целей, восстановлению нарушенной законности;
юрисдикционная деятельность10.
Гулягин А. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность прокура-
туры // Административное право и процесс. 2013. № 3. С. 26—30.
Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учебник. 2-е изд.,
перераб. и доп. СПб., 2008. С. 354.
Каплунов А. И., Дрозд А. О. О предмете административной юрисдикции и
понятии административно-юрисдикционной деятельности // Ленинградский
юридический журнал. 2012. № 4. С. 32.
См., напр. : Козлов Ю. М., Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное
право / под общ. ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 272.
Гулягин А. Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов ад-
министративной юрисдикции [Электронный ресурс] / под ред. В. П. Рябцева.
М., 2012. 144 с. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4
На основе анализа административно-правовой литературы
11
можно выделить следующие признаки административной юрисдикции, которые позволяют отличать ее от неюрисдикционных
производств:
наличие спора;
детальное процессуальное оформление;
состязательность процедуры;
обязательное принятие итогового решения;
широкий круг уполномоченных органов.
Именно с учетом этих признаков к административноюрисдикционному процессу можно отнести такие производства,
как:
производство по делам об административных правонарушениях (привлечение к административной ответственности лиц,
виновных в совершении административных проступков);
дисциплинарное производство (привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих);
производство по жалобам (процесс обжалования юридическими и физическими лицами действий (бездействия), решений государственных органов, органов местного самоуправления и т. п.).
Следует подчеркнуть, что не все авторы согласны с отнесением к административно-юрисдикционному процессу разрешение споров между гражданами и организациями и публичной администрацией. Так, С. З. Женетль считает, что данная
деятельность в соответствии с действующим законодательством осуществляется в порядке гражданского и арбитражного
судопроизводства, поэтому относится к административной юстиции11.
На наш взгляд, следует согласиться с мнением ученых, считающих, что «административная юрисдикция — это предмет
ведения и компетенция надлежащего государственного органа
по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемой государственными органами и органами местного
самоуправления, включая юрисдикционное производство по де-
Женетль С. З. Административный процесс и административные процеду-
ры в условиях административной реформы : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
С. 42—43.
5
лам об административных правонарушениях, производство по
12
13
14
жалобам, заявлениям, иным обращениям»12.
Деятельность прокуратуры в системе органов администра-
тивной юрисдикции, по мнению А. Ю. Гулягина, выражается:
в реализации ее надзорной функции за исполнением законов
органами контроля;
в надзоре за законностью издаваемых ими нормативных пра-
вовых актов;
в участии прокурора в административно-процессуальном
производстве13.
В качестве основных признаков административной юрисдик-
ции, характеризующих этот вид деятельности, А. П. Шергин
называет:
наличие правового спора (правонарушения);
состязательную процедуру разрешения дела;
издание юрисдикционного акта в установленной законом
форме14.
В научной литературе приводятся и другие признаки адми-
нистративно-юрисдикционной деятельности. В. А. Поникаров
выделяет целую совокупность признаков:
административно-юрисдикционная деятельность характери-
зуется как деятельность, имеющая обязательное нормативноправовое закрепление в законах и подзаконных нормативных
актах;
создается, организовывается, формируется государством в
лице Президента Российской Федерации, законодательных и
исполнительных органов Российской Федерации;
непосредственная зависимость от степени развитости обще-
ственно-экономической системы, от совершенства ее правовой
основы;
для определения юрисдикции того или иного правоохрани-
тельного органа важную роль играет подведомственность, т. е.
разграничение компетенции между ними по рассмотрению дел
об административных правонарушениях;
административно-юрисдикционная деятельность это не толь-
ко разновидность управленческой деятельности, но и самостоя-
Гулягин А. Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов ...
Гулягин А. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность прокура-
туры. С. 26—30.
Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 17.
6
тельный вид государственно-властной правоохранительной дея-
15
16
тельности;
данная деятельность рассматривается в контексте разреше-
ния административно-правовых конфликтов «деликтного» содержания (т. е. производства по делам об административных
правонарушениях, дисциплинарного и материального производства, а также производства по жалобам) и споров «согласительного» характера;
применяется органами исполнительной власти, судьями и ор-
ганами местного самоуправления;
анализируемая деятельность необходима для того, чтобы посредством процессуальных норм права реализовать соответствующие материальные правовые нормы в практическую действительность15.
При этом выделяются следующие виды административноюрисдикционного процесса:
производство по жалобам;
производство по делам об административных правонарушениях;
дисциплинарное производство16.
Обобщив теоретические исследования административноюрисдикционного процесса в целом, а также места прокуратуры
в нем, на наш взгляд, можно обозначить статус прокуратуры в
административно-юрисдикционном процессе, который проявляется:
в реализации функции надзора за исполнением законов органами административного надзора и муниципального контроля в
ходе производства по делам об административных правонарушениях;
в возбуждении дел об административных правонарушениях и
административном расследовании;
в участии прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях при рассмотрении административных дел;
в рассмотрении обращений граждан в прокуратуру.
Поникаров В. А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации : дис. …д-ра юрид. наук. Рязань, 2009.
С. 53—54.
Там же. С. 230.
7
2. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
2. 1. Сущность и задачи производства по делам
об административных правонарушениях
Понятие производства по делам
об административных правонарушениях
Анализ действующего законодательства и юридической литературы показывает, что производство по делам об административных правонарушениях принадлежит к одному из видов
юрисдикционных производств, к которым также относятся производство по жалобам, дисциплинарное производство.
Производство по делам об административных правонарушениях — это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность должностных лиц органов
государства по сбору материалов, необходимых для полной,
своевременной и качественной реализации норм об административной ответственности за административное правонарушение,
их рассмотрению, а в необходимых случаях — пересмотру принятого решения.
Характерной чертой производства по делам об административных правонарушениях, отличающей его от иных юрисдикционных производств, является то, что данное производство по
широте затрагиваемых интересов и по количеству участвующих
лиц является одним из наиболее крупных административноюрисдикционных производств. К тому же оно неразрывно связано с реализацией такой формы государственного принуждения, как применение мер административной ответственности. В
ходе производства по делам об административных правонарушениях решается вопрос о привлечении к административной
ответственности и освобождении от нее физических и юридических лиц. Поэтому существует потребность в надлежащем правовом регулировании всех этапов и сторон этой процедуры,
юридический результат которой представляет собой реальную
меру административного наказания.
8
Задачи производства по делам
об административных правонарушениях
Законодатель в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) определил следующие
задачи производства по делу об административном правонарушении:
всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела;
разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом;
обеспечение исполнения вынесенного постановления;
выявление причин и условий, способствовавших совершению
административного правонарушения (ст. 24.1 КоАП РФ).
Всесторонность и полнота исследования всех обстоятельств дела означает, что должны быть выяснены все имеющие зна-
чение для правильного рассмотрения дела обстоятельства.
По делу об административном правонарушении выяснению
подлежат:
1) наличие события административного правонарушения;
2) лицо, совершившее противоправные действия (бездей-
ствие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской
Федерации предусмотрена административная ответственность;
3) виновность лица в совершении административного право-
нарушения;
4) обстоятельства, смягчающие административную ответ-
ственность, и обстоятельства, отягчающие административную
ответственность;
5) характер и размер ущерба, причиненного административ-
ным правонарушением;
6) обстоятельства, исключающие производство по делу об ад-
министративном правонарушении;
7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного
разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Эти вопросы подлежат разрешению на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении: на стадии возбуждения дела, на стадии подготовки дела к рассмотрению, на стадии рассмотрения дела и обжалования вынесенного
по делу решения.
9
Объективность выяснения обстоятельств дела исключает
пристрастность, предвзятость при рассмотрении дела, обвинительный уклон, пренебрежение принципом презумпции невиновности. Указанная задача неразрывно связана с принципом равенства всех перед законом.
Своевременность выяснения обстоятельств дела предполагает прохождение каждой стадии производства по делу об административном правонарушении строго в рамках сроков, указанных КоАП РФ, в целях недопущения пропуска срока давности
привлечения к административной ответственности.
Разрешение дела об административном правонарушении в
соответствии с законом имеет своей целью обеспечение закон-
ности при применении мер административного принуждения в
связи с административным правонарушением. Так, виды и пределы назначения административного наказания, порядок применения мер обеспечения производства по делу об административном
правонарушении, полномочия судей, органов, должностных лиц
по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел определяются исключительно законом.
В качестве самостоятельной задачи можно выделить обеспе-
чение исполнения вынесенного постановления. Для достижения
целей административного наказания, предусмотренных ст. 3.1
КоАП РФ, субъекты административной юрисдикции в ходе расследования и рассмотрения дел должны обеспечить как вынесение постановления о привлечении виновного лица, совершившего правонарушение, к административной ответственности, его
вступление в законную силу, так и исполнение вынесенного постановления.
Для исполнения вынесенного постановления в ходе расследования должностные лица, осуществляющие преследование лиц,
совершивших административные правонарушения, имеют право
применять такие меры административного процессуального
обеспечения, предусмотренные ст. 27.1 КоАП РФ, как доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр
вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей, изъятие вещей,
арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, залог за арестованное судно, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих
административному выдворению за пределы Российской Федера-
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]