Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве. Учебное пособие

Глава 1. История развития прокуратуры России

—борьба со взяточничеством;

—надзор за местами лишения свободы и соблюдением прав лиц, отбывающих наказание.

С приходом к власти Павла I в 1796 году, должность генералпрокурора совмещала в себе и обязанности министра юстиции, министра финансов и министра внутренних дел.

Необходимо отметить, в некоторые периоды истории России, генерал-прокурор выступал не только в качестве блюстителя законов, но и как министр различных ведомств.

Во время правления императора Александра I (1801–1825 гг.) органы прокуратуры была значительно усилены. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях», а в ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Впервые данный документ дал полномочия прокурорам осуществлять надзор за стадией предварительного расследования. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты .

Подводя итог, необходимо отметить, что дореформенная прокуратура, как и большая часть государственных органов Российской империи, оставалась в тяжелом положении. Отсутствовал единый нормативный акт, регулирующий прокурорский надзор. По мнению исследователей, беспомощность прокуратуры и высокий уровень преступности в данное время были определены недостатками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом. Во-первых, прокуратура, осуществляю свою надзорную функцию, находилась в подчинении исполнительной власти, а именно у одного из министров. Во-вторых, функции прокуроров в тот период были столь неопределенными и масштабными, что их прилежное исполнение вызывало трудности, а иногда

ивовсе не представлялось возможным. Прокуратура, как и общество в целом, нуждались в значительных преобразованиях.

К середине XIX века становится предельно ясно, что действующая судебная система себя изжила и стала тормозить раз-

11

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

витие российского общества. В связи с этим произошло реформирование системы судопроизводства. Обращение к возникшей судебной системе сопровождалось и реорганизацией органов прокуратуры. Данная реформа, проведенная Александром II, фактически лишила прокуроров полномочия по осуществлению надзорной функции за исполнением законов. Основным направлением деятельности прокуроров стали участие в уголовном процессе и надзорная деятельность за стадией предварительного расследования. Главной задачей прокуроров стала реализация уголовного преследования.

Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Прокуроры не имели зависимости от судов, а все свои действия осуществляли лишь на основе закона и внутреннего убеждения, которое сложилось у них в процессе изучения материалов конкретного дела, что являлось значительной гарантией прав прокуроров.

Судебная реформа 1864 г. стала большим прогрессом для всей системы судопроизводства. По итогам данной реформы возникают судебные следователи; система судов становится более понятной и доступной для всех слоев населения; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в судах появились избираемые мировые судьи и присяжные заседатели, была организована адвокатура.

4 сентября 1862 г. Александр II отдал приказ начать разработку проектов Судебных уставов. Для достижения данной цели Государственный совет создал комиссию, председателем которой стал В.П. Бутков. Отделение судоустройства в комиссии возглавил А.М. Плавский, отделение уголовного судопроизводства — Н.А. Буцковский, отделение гражданского судопроизводства — С.И. Зарудный. Активно участие в делах комиссии принимал министр юстиции Д.Н. Замятнин.

Работа комиссии закончилась в декабре 1863 г. и законопроекты Судебных уставов были внесены на рассмотрение Государственного совета. 20 ноября 1864 г. были утверждены следующие уставы:

— Учреждение судебных установлений,

12

Глава 1. История развития прокуратуры России

—Устав уголовного судопроизводства,

—Устав гражданского судопроизводства

—Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями,

Всовокупности все вышеперечисленные нормативные акты составили 16-й том Свода законов Российской империи10.

Входе проведения реформы произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и, в определенной мере, материального права Российской империи.

Важнейшими чертами реформы, в частности, были:

— произошло отделение судебной власти других ветвей (исполнительной и законодательной);

— лишение прокуратуры надзорных полномочий; возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах;

— учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом);

— соединение в одном лице функций генерал-прокурора

иминистра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполнительной власти;

— устранение прокурорского надзора за судами и судебными следователями11.

Статьи Учреждения судебных установлений предусматрива-

ли:

— «прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора» (статься 124);

— «при окружном суде и судебной палате состоит особый прокурор и определенное штатами число товарищей прокурора» (статья 125);

— «при кассационных департаментах Сената состоят оберпрокуроры и их товарищи» (статья 127);

10Судебные уставы от 20 ноября 1864 г. // Свод законов Российской империи. — Т. 16.

11Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век. — М., 2004. — С. 21.

13

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

— «товарищи прокуроров и обер-прокуроров действуют под руководством тех прокуроров и обер-прокуроров, при коих они состоят. Прокуроры окружных судов подчинены прокурорам судебных палат, а сии последние, равно как и обер-прокуроры, состоят в непосредственной зависимости от министра юстиции» (статья 129).

К прокурорам предъявлялись требования политической благонадежности, профессионального опыта. Был установлен образовательный ценз и различные сроки службы в судебных ведомствах. Причем, норма, устанавливающая в качестве ценза высшее юридическое образование, имела альтернативу. Должности прокурора разрешалось занимать и лицам, доказавшим свои познания по судебной части12.

Институт участия прокурора в гражданском процессе также начинает свое развитие с момента проведения Судебной реформы 1864 года и введением в действие Устава гражданского судопроизводства13.

20 ноября 1864 года, был принят Устав гражданского судопроизводства. Как отмечалось в юридической литературе, «если окинуть взором четверть века, прожитую нашим уставом гражданского судопроизводства, то приходишь к тому, что это один из наиболее счастливых судопроизводственных актов. Не говоря уже о том, что он не был (потому что не мог быть) ареной политических страстей, он в течение четверть векового своего существования в общем не регрессировал. Если оставить в стороне некоторые частности, то придется признать, что и рикошетных ударов от изменений в других областях он не испытал…»14.

В данный временной промежуток произошли существенные изменения функций отечественной прокуратуры, в результате

12Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772– 1864 гг.) // Журнал российского права. — 2002. — № 8. — С. 152– 161.

13Устав гражданского судопроизводства 1864 г. — Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2015. — 590 с.

14Гольмстен А.Х. Первое двадцатипятилетие Устава гражданского судопроизводства (1864–1888 гг.) // Юридические исследования и статьи. — СПб., 1894. — С. 381, 392.

14

Глава 1. История развития прокуратуры России

чего основным направлением деятельности прокуроров стали участие в уголовном процессе и надзорная деятельность за стадией предварительного расследования, а также появилась функция надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и Сенате.

Статьями 343 и 394 Устава гражданского судопроизводства были определены категории гражданских дел, по которым участие прокурора являлось обязательным, а именно:

—по делам казенного управления;

—по делам земских учреждений, городских и сельских об-

ществ;

—по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;

—по вопросам о подсудности и пререканиях;

—по спорам и подлоге документов и в тех случаях, когда в гражданском деле выяснялись обстоятельства, подлежащие рассмотрению в судах уголовных;

—по просьбам об устранении судей;

—по делам брачным и о законности рождения;

—по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности;

—по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки. По итогу рассмотрения дела, прокурор выдавал соответству-

ющее заключение, положения которого должны были найти отражение в решении суда, вместе с уточнением требований сторон (статья 711 Устава гражданского судопроизводства). Прокурорское заключение излагалось в устной форме и следовало за стадией прения сторон, обязательно вносилось в протокол судебного заседания и решение по делу.

Однако полномочия прокуроров в Российской империи оставались весьма ограничены, не смотря на проведенную реформу. Так, прокурору не было предоставлено право на предъявление иска, а принесение протестов было ограничено только делами, связанными с интересами казны, а также по делам брачным15.

15Эриашвили М.И. Участие прокурора в гражданском процессе: монография / ред.: Н.М. Коршунов, М.И. Эриашвили. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. — С. 10.

15

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

В ходе революции 1905–1907 гг. органы прокуратуры существовали, как жесткий карательный орган, который оберегал самодержавие и пресекал любые революционные проявления, путем использования беспощадных наказаний. В подобном виде органы прокуратуры сохранялись вплоть до Февральской революции 1917 года.

Следующим переходным моментом стал 1917 год, который изменил все сферы жизни российского общества и государства. В соответствии с п. 3 Декрета № 1 Совнаркома от 24.11.1917 «О суде»16 в России упразднялись «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно

иинституты присяжной и частной адвокатуры»17. Надзорную функцию за соблюдением законности в тот период осуществляли различные органы государственной власти.

Однако уже после завершения Гражданской войны, возникла необходимость в создании специального государственного органа с расширенной надзорной функцией. Впервые была поставлена задача создания прокуратуры как независимого от местной власти органа, на который возлагались бы обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений. В результате в 1922 году прокуратура была снова учреждена, которая вошла в структуру Народного комиссариата юстиции. В период 1922–1933 гг. происходило становление системы специализированных, в частности военной

итранспортной прокуратур, а также территориальных прокуратур. Расширялись надзорные функции прокуроров.

Начинается новый этап развития законодательного регулирования участия прокурора в гражданском процессе с момента учреждения «Положения о прокурорском надзоре»18, которое определило новый подход к пониманию роли прокуратуры. Суть

16О суде: декрет СНК РСФСР от 24 нояб. 1917 г. // История советской прокуратуры в важнейших документах. — М., 1947. — С. 30–33.

17История советского государства и права. В 3 кн. Кн. 2 / Отв. ред. А.П. Косицын. — М.: Наука, 1968. — С. 392.

18Положение о прокурорском надзоре: постановление ВЦИК РСФСР от 28 мая 1922 г. // История советской прокуратуры в важнейших документах. — С. 217–221.

16

Глава 1. История развития прокуратуры России

такого подхода состояла в предоставлении прокурорам практически неограниченных полномочий для участия в гражданских делах и была обусловлена общим настроем законодателя на усиление вмешательства государства в частноправовые отношения. Практическое проявление таких широких полномочий состояло в том, что в гражданском судопроизводстве прокурор имел право, как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс.

Впервые прокурор был наделен правом инициировать судебное разбирательство и вступать в дело для защиты интересов государства и трудящихся в 1923 году с введением в действие Гражданского процессуального кодекса РСФСР19.

Во второй половине 1930-х гг. происходить окончательное формирование советской прокуратуры как независимого и централизованного государственного органа, осуществляющего высший надзор за исполнением законов и судебной деятельностью в СССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР20 от 20 июня 1933 года была учреждена прокуратура, как самостоятельный орган по надзору за соблюдением законности на всей территории

СССР. Упразднялась Прокуратура Верховного Суда.

В период Великой Отечественной войны и послевоенное время способствовали повышению значения прокуратуры Советского государства. Ведь прокуратура, являясь государственным органом надзора, была создана с целью обеспечения выполнения жизненно важных задач, которые проявились в ходе перевода страны на военный лад.

К началу лета 1941 г. Вторая мировая война, включала в себя около 30 государств-участников, и вплотную подошла к границам СССР. Главной по своему назначению целью для Германии был захват Советского Союза. 22 июня без объявления войны не-

19Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1923 года // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2015. — № 9. — С. 195–212 .

20Об учреждении Прокуратуры Союза ССР : постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. // История советской прокуратуры в важнейших документах. — С. 469.

17

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

мецкие войска вторглись на территорию СССР. Началась Великая Отечественная война Советского Союза против немецко-фа- шистских захватчиков.

Структура государственных органов подверглась серьезной перестройке с началом войны. Первое изменение ознаменовало усиление роли центральных органов власти и управления. Создавались временные чрезвычайные органы управления, в частности Государственный Комитет Обороны (далее — ГКО). Вовторых, происходило упрощение структуры управленческого аппарата ввиду объективной необходимости оперативного решения вопросов.

Вдень начала войны был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» в соответствии с которым принимается Приказ Народного комиссара юстиции Союза ССР и Прокурора Союза ССР от 24 июня 1941 г. № 102/58 .

Всоответствии с п. 5 Указа местные органы власти, учреждения, организации и предприятия получили обязанность оказывать любое содействие военному командованию. В случае отказа в подчинении, а также в случаях совершения преступлений

вместностях, где было объявлено военное положение, виновные лица призывались к уголовной ответственности.

На военное положение были переведены прокуратуры железнодорожного и водного транспорта, а в январе 1942 г. была образована Главная военная железнодорожная прокуратура.

Всилу военного времени появляется необходимость в ужесточение ответственности за нарушения военного законодательства. 26 июня 1941 г. был издан приказ № 159/595 «О квалификации нарушений правил и распоряжений о местной противовоздушной обороне» , в соответствии с положениями которого, нарушение распоряжений по светомаскировке являлось уголовно наказуемым деянием, а в случаях, когда оно было осуществлено в целях оказания содействия врагу, то эти действия квалифицировались как измена Родине. Согласно приказу Народного комиссара юстиции СССР и Прокурора СССР от 27 июня 1941 г. № 104/64 все дела связанные с терроризмом, о поджогах дворов сельских активистов и ряд других передаются на разрешение военными трибуналами войск НКВД.

18

Глава 1. История развития прокуратуры России

Впериод 1941–1945 гг. управление прокуратурой осуществляли три Прокурора СССР: В.М. Бочков (07.08.1940– 05.07.1941), и.о. Прокурора СССР Г.Н. Сафонов (05.07.1941— январь 1942), повторно В.М. Бочков (январь 1942 — 13.11.1943)

иК.П. Горшенин (13.11.1943–29.01.1948). На их плечи легла работа по перестройке территориальных и военных прокуратур на военный лад . Необходимо отметить В.М. Бочкова, который руководил перестройкой советской прокуратуры на военный лад, и по инициативе которого для работников прокуратуры

иследствия впервые были установлены классные чины и введена форменная одежда Указом Президиума Верховного Совета

СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры» № 1002 .

Структура прокуратуры СССР, установленная Конституцией 1936 г. была сохранена. В тех областях, где было установлено военное положение, прокуратура была военизирована. В 1943 г. на военное положение были переведены все транспортные прокуратуры.

Вусловиях войны выросла роль военной прокуратуры. Возглавляли органы военной прокуратуры Главная военная прокуратура Красной (затем — Советской) Армии и Главная военная прокуратура Военно-морского флота, которые существовали раздельно.

Всоставе действующей армии в соответствии с приказом Народного комиссара юстиции Союза ССР и Прокурора Союза ССР от 24 июня 1941 г. № 102/58 учреждались военные прокуратуры фронтов, флотов, армий, флотилий, корпусов и дивизий. Вышеперечисленные прокуратуры действовали каждая на своем уровне, а также выполняли надзорную функцию за нижестоящими военными прокуратурами, оказывали методическую помощь. Самой эффективной формой взаимодействия в тот период стало направление работников вышестоящих прокуроров в нижестоящие прокуратуры. В результате данных мероприятий ликвидировались выявленные недостатки. При этом инспектирующий, как правило, не покидал нижестоящую прокуратуру до тех пор, пока положение дел не улучшалось.

19

Участие прокурора в гражданском, арбитражном, административном судопроизводстве

Кроме структурных изменений, наступление военного времени требовало и усиление дисциплины внутри органов прокуратуры. Согласно приказу Прокурора СССР от 17 октября 1942 г. № 613/м официально закреплялся порядок наложения дисциплинарных взысканий и применения мер поощрение за дисциплинированность и добросовестную работу прокурор- ско-следственных работников. Предлагалось ввести практику поощрения для наиболее дисциплинированных сотрудников органов прокуратуры, в частности, объявление им благодарности, назначение денежных премий и продвижением по карьерной лестнице. В случаях нарушения дисциплины, недобросовестного отношение к работе, невыполнения приказов и распоряжений вышестоящих прокуроров (если данные деяния не являлись составом преступлений и не являлись уголовно наказуемыми) на работников налагался ряд дисциплинарных взысканий:

1)замечание;

2)выговор;

3)строгий выговор;

4)смещение на низшую должность;

5)увольнение с должности.

Наступление войны на не способствовало изменению главных функций прокуратуры, однако по мнению ряда исследователей, в частности В.С. Павлова, «особую актуальность в это время приобрела борьба с нарушителями государственной, трудовой и воинской дисциплины, с самовольным оставлением работы на предприятиях промышленности и транспорта, с нарушением прав защитников Родины и их семей, с детской беспризорностью и безнадзорностью, за сохранность государственного, общественного и военного имущества» .

21 апреля 1943 г. НКЮ СССР и Прокурором СССР был принят приказ от. № 28/19 «О порядке привлечения к ответственности работников железнодорожного транспорта за преступления по службе» , согласно которому сотрудники железнодорожного транспорта за совершение преступлений по службе привлекались к уголовной ответственности по статьям о воинских преступлениях.

20