Участие прокурора в правотворческой деятельности. Учебное пособие для бакалавриата

ление, положение, приказ содержат пункты, подпункты, абзацы; наиболее целесообразно в качестве статей и пунктов выделять

структурные единицы, носящие нормативный характер и имеющие четкие границы. Часть статьи или абзац рубрицируются лишь в отдельных случаях, когда содержат самостоятельное нормативное положение, не связанное с предыдущим или последующим предписанием;

статьям необходимо давать заголовки, иначе затрудняется восприятие правового материала и работа с ним. Статья должна содержать законченную мысль. Поэтому нельзя помещать в одну статью не связанные между собой нормы. В одну статью надлежит включать взаимодополняющие положения, когда одно из них не может быть понято без другого. Каждая такая норма помещается в самостоятельную часть статьи. Структурным элементом статьи правового акта могут быть примечания к ней;

нумерация статей чаще всего является сквозной для всего правового акта. Наиболее перспективной нумерация всех рубрик юридического акта: каждая статья и даже ее часть обозначается серией цифр, отражающих номера главы;

содержание небольших по объему нормативных правовых актов, структурированных только по абзацам, обычно рубрицируется на разделы. Рубрикам дают наименования, к которым предъявляются такие же требования, как и к наименованию самого акта.

Правила использования ссылок1:

ссылки в правовом акте делятся на ориентирующие (имеют пояснительное значение) и регулятивные (отсылают к другой норме того же документа или к иному акту). Последний вид ссылок должен указывать на акты высшей либо равной юридической силы. Воспроизведение положений более высокой правовой силы допустимо как в законодательных, так и подзаконных актах.

Заключительные и переходные положения — отражают порядок вступления акта в силу, перечень утрачивающих силу актов, перечень актов, необходимых для принятия, условия действия оставшихся в силе актов.

Языковые правила:

директивность и официальность текста; исключение как пафосности, так и примитивности текста; ясность, точность, простота и доступность языка;

отсутствие метафор, сравнений, гипербол, аллегорий, архаизмов, диалектизмов, жаргонизмов, иностранных слов;

1 Там же. С. 36.

11

отсутствие малоинформативных оборотов («принять к сведению», «усилить работу», «усилить контроль»);

отсутствие неопределенных выражений («нередко», «другие», «в случае необходимости» и др.);

отсутствие оценочных понятий (наречий и прилагательных «добросовестно», «качественно», «разумный», «полезный» и др.); отсутствие вопросительных, побудительных, сложноподчи-

ненных предложений; профессионализация языка нормативного правового акта —

необходима для точности и краткости предписаний, исключающих возможность произвольного толкования, при этом исключение перегруженности специальной терминологией;

употребление терминов в общепризнанном значении, согласованность и унификация терминологии; виды терминов — общеупотребительные, специально-юридические, технические.

Документ должен содержать определения юридических понятий — общераспространенных и специальных видов.

Правовому понятию дается четкое определение (юридическая дефиниция), отражающее существенные для правоприменителя его признаки. Такие определения носят нормативный характер.

Логические правила:

сочетание краткости текста с необходимой полнотой содержания, конкретности с требуемой абстрактностью соответствующих правовых предписаний;

логическая завершенность и непротиворечивость текста, взаимосвязь и внутреннее единство текста;

определенность и однозначность, точность и четкость изложения смысла правовых предписаний (стиль), исключающие двусмысленность и сомнения в содержании правовых предписаний, не оставляющие возможности его произвольного дополнения или расширения.

2.ИСТОРИЯ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

ВПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Реализуя полномочия по участию в правотворческой деятельности, прокуроры во многом способствуют осуществлению функций субъектами, уполномоченными на принятие нормативных правовых актов.

Участие в правотворческой деятельности присуще российской прокуратуре на всех этапах ее существования, при этом объем и характер полномочий прокуроров менялись в зависимости от места и роли прокуратуры в государственном механизме на том

12

или ином этапе развития государства и общества1.

В этой связи изучение истории института участия прокурора в правотворческой деятельности позволяет определить закономерность осуществления данной деятельности российской прокуратурой, а также основные тенденции развития данного института.

Как известно, прокуратура как государственный институт возникла в царской России в 1722 г., в период формирования абсолютной монархии Петра Ι2, когда центральная власть столкнулась с противодействием родовых феодалов и преобладанием личных интересов чиновников над государственными. Были учреждены должности генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате — законодательном и высшем подзаконном исполнительном органе власти, а также должности прокуроров коллегий и прокуроров при надворных судах. Все прокуроры подчинялись генералпрокурору, который, в свою очередь, подчинялся непосредственно императору, что укрепляло власть монарха.

Органы прокуратуры осуществляли общий административный надзор за деятельностью государственного аппарата. Основным надзорным средством являлось принесение прокурором протеста в орган, допустивший нарушение закона, который мог быть удовлетворен либо отклонен получившим его органом. Отличительным признаком прокурорского надзора с момента учреждения прокуратуры явилось отсутствие права решающего голоса по любому из управленческих вопросов3.

Помимо надзора петровская прокуратура осуществляла и иные направления деятельности4, в том числе у генерал-прокурора

1Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007. С. 377.

2Прокуратура учреждена указами Петра Ι «Быть при Сенате генерал-прокурору

иобер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» от 12 января 1722 г., «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов» от 18 января 1722 г., «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. См.: Российское законодательство X-XX веков. Т. 4. / отв. ред. А. Г. Маньков. М., 1986.

3Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999. С. 9.

4О. Д. Серов на основе актов, регламентирующих деятельность петровской прокуратуры, и архивных материалов сенатских протоколов выделил следующие направления ее деятельности: передача генерал-прокурором Сенату разнообразных высочайших повелений; надзор генерал-прокурора за исполнением Сенатом высочайших предписаний; вынесение протестов на противоречащие закону постановления высшей власти; направление генерал-прокурором работы нижестоящих прокуроров, а также представление их доношений Сенату; надзор за фискалами и представление их доношений Сенату; внесение генералпрокурором в Сенат кандидатур прокуроров и секретарей прокурорских контор;

13

имелось полномочие вносить в Сенат предложения «учинить на те дела ясные указы»1.

Известны факты внесения в Сенат предложения генералпрокурора Ягужинского о реорганизации сенатской канцелярии в октябре 1722 г. и предложения обер-прокурора СкорняковаПисарева о всеобщей перемене должностных лиц, назначенных в те местности, где они владели имениями, в ноябре 1722 г. В первом из приведенных случаев Сенат, реализуя основное положение предложения генерал-прокурора, распорядился ввести в канцелярии должность второго обер-секретаря, во втором — ограничился предписанием герольдмейстерской конторе «расписать, кто, куды х каким делам определен, и в какой близости от тех мест». Прокуроры вносили правотворческие предложения и в иные, помимо Сената, органы власти. Например, прокурор юстиц-коллегии А. Т. Ржевский указывал на недостаточность членов присутствия, а прокурор Московского надворного суда В. И. Гагарин предлагал учредить в этом суде особое структурное подразделение для разбора дел по фискальским доношениям2.

Приведенные примеры указывают на то, что с момента учреждения прокуратуры прокуроры реализовывали полномочия по участию в правотворческой деятельности, не обладая при этом правом принятия соответствующих нормативных правовых актов.

При Екатерине II, в период расцвета абсолютизма, роль прокуратуры существенно возросла. Так, генерал-прокурор А. А. Вяземский помимо надзорных осуществлял и непосредственно управленческие полномочия — возглавлял Сенат, руководил делами в сфере юстиции и финансов. Кроме того, в принятом Екатериной II в 1775 г. акте «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» регламентировалась деятельность губернского прокурора, который осуществлял свою деятельность при губернском правлении и фактически находился в двойном подчинении — у генерал-прокурора и генерал-губернатора3.

Включение в этот период органов прокуратуры в систему государственного управления отразилось и на характере полномочий прокуроров в сфере правотворчества. Так, губернский проку-

следственная деятельность генерал-прокурора (непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора); право законодательной инициативы. См.: Серов О. Д. Прокуратура Петра I (1722—1725 гг.) : историкоправовой очерк. Новосибирск, 2002. С. 104.

1Российское законодательство X—XX веков. Т. 4. / отв. ред. А. Г. Маньков.

С. 195.

2Серов О. Д. Указ. соч. С. 108, 130, 133.

3Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. М., 1999.

14

рор наделялся правом преимущественного толкования законов. Во время правления Павла Ι (1796—1801 гг.) генерал-

прокурор фактически осуществлял управление в области рекрутских наборов, материально-технического снабжения армии и флота. В то же время губернский прокурор оказался фактически подчиненным местной губернской администрации1.

После создания Александром Ι в 1802 г. министерств обязанности генерал-прокурора были возложены на министра юстиции.

Губернские прокуроры в этот период в соответствии с положениями Циркулярного ордера от 22 сентября 1802 г., изданного министром юстиции Г. Р. Державиным, наделялись правом присутствовать на собраниях губернских и уездных административных органов, давать заключения по юридическим вопросам.

Судебная реформа 1864 г. учреждала прокуратуру при судебных органах, ограничив ее деятельность «делами судебного ведомства». Однако прокурору предоставлялось полномочие по участию в совершенствовании правовой базы — согласно п. 136 «Учреждений судебных установлений» от 20 ноября 1864 г.: «…если при решении дела судом обнаружена неполнота закона и прокурор окружного суда признает необходимым возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом на основании уставов уголовного и гражданского судопроизводства, доносит о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции»2.

Кроме того, до завершения судебной реформы в 90-х гг. XIX в. продолжала действовать и губернская прокуратура, сохранившая часть полномочий по общему административному надзору. Например, Положением о губернских прокурорах от 7 марта 1866 г. представитель прокуратуры вводился в состав губернского присутствия3. Давая оценку губернскому прокурорскому надзору в этот период, Н. В. Муравьев называет прокуроров «юрисконсультами по административным вопросам», так как они участвовали в работе губернских органов, имели право голоса, но не имели права протеста4.

В подобном виде прокуратура просуществовала до 1917 г., оста-

1См.: Клочков М. В. Генерал-прокуроры при Павле I // Журнал Министерства юстиции. 1912. Кн. 4. С. 148.

2Российское законодательство X—XX вв. М., 1991. С. 46.

3Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е: в 55 т. СПб,

1866. Т. 41. С. 204.

4Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности : пособие для прокурорской службы. М., 1889. Т 1. С. 59.

15

ваясь необходимым элементом системы государственных органов. После Октябрьской революции 1917 г. прокуратура была лик-

видирована — декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. упразднялись «ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, институты присяжной и частной адвокатуры»1. Ликвидация дореволюционной прокуратуры как реакционного органа, верного прежнему царскому режиму, соответствовала идеям о строительстве нового государства демократии пролетариата2.

Однако сложившаяся в государстве правовая система, основанная на декретах и решениях чрезвычайных органов власти, свободе местного правотворчества и дроблении надзорных полномочий между различными учреждениями, не обеспечивала главного — единообразия государственного управления и стабильности государственной власти.

28 мая 1922 г. ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, которым отвергнут принцип «двойного» подчинения и закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (исполкомов). Вместе с тем прокуроры не наделялись правом обжаловать в суд незаконные решения исполкомов, что позволяло оставлять разрешение спорного вопроса на откуп чиновников, принявших оспариваемое решение. Отдел прокуратуры входил в состав Наркомюста РСФСР, таким образом, прокуратура создавалась в составе органа исполнительной власти3.

Всоответствии с п. 9 Положения о прокурорском надзоре 1922 г. на прокурора республики возлагалось наблюдение за законной деятельностью всех народных комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций, предложение об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений или постановлений; опротестование указанных распоряжений и постановлений в СНК и Президиум ВЦИК на предмет их отмены.

Согласно п. 12 Положения о прокурорском надзоре 1922 г. прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполкомов с правом совещательного голоса.

В1924 г. по предложению прокуратуры на местах были созданы совещания юрисконсультов при юрисконсульте губисполкома, в которых участвовал и губернский прокурор или его заме-

1История советской прокуратуры в важнейших документах. М., 1947. С. 30.

2Бессарабов В. Г. Указ. соч.

3Рябцев В. П. Становление и развитие функций прокуратуры и ее организационной структуры // Советская прокуратура. Очерки истории / отв. ред. И. И. Карпец ; рук. автор. кол. В. В. Клочков ; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 1993. С. 28.

16

ститель. Такие совещания рассматривались как средство объединения усилий юридических отделов (частей) и юрисконсультов госучреждений для устранения разноречивых толкований законодательства, установления бóльшего единства в его понимании, выяснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения или изменения. Совещания, как правило, формулировали свои выводы и мнения в итоговом документе, которые юрисконсульт губисполкома докладывал губисполкому. Далее губисполком нередко направлял директивы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в ЦИК и СНК1.

При участии в таких совещаниях прокурор имел консультативный голос, итоговые документы утверждались коллегиально, вместе с тем данную работу прокурора следует рассматривать как участие в правотворческой деятельности.

В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. «Об юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» устанавливалось, что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования, при местных прокурорах учреждаются совещания, действующие согласно инструкциям прокурора республики2. В состав таких совещаний при местных прокурорах включались представители соответствующего суда, арбитражных комиссий, земельных комиссий и все юрисконсульты госучреждений, предприятий, обществ, кооперативных организаций, действующих в пределах данной административнотерриториальной единицы; совещание заслушивало доклады юрисконсультов об их деятельности в целях разрешения встречающихся на практике вопросов и единообразного толкования применяемых законов3.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о прокуратуре СССР, согласно подп. «а» п. 4 которого на прокуратуру возлагался надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств

СССР, союзных республик и местных органов власти Конституции СССР, постановлениям и распоряжениям Правительства

СССР. Кроме того, в силу п. 15 данного Положения прокурор

СССР участвовал с правом совещательного голоса в заседаниях президиума ЦИК СССР, СНК СССР, а также имел право зако-

1Там же. С. 39.

2Собрание узаконений РСФСР. 1927. № 36. Ст. 238.

3Рябцев В. П. Указ. соч. С. 40.

17

нодательной инициативы1.

В соответствии со ст. 113 Конституции СССР 1936 г. на Генерального прокурора СССР был возложен высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как должностными лицами, а также гражданами СССР.

Статьей 9 Положения о прокурорском надзоре в СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г., устанавливалось, что Генеральный прокурор СССР может войти в Президиум Верховного Совета СССР с предложением по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке.

В соответствии со ст. 164 Конституции СССР 1977 г. на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров был возложен высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами. В силу ст. 113 Конституции СССР 1977 г. Генеральному прокурору СССР было предоставлено право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР2.

Совершенствование законодательства отнесено к функциям прокуратуры в Законе СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г., в соответствии со ст. 9 которого Генеральному прокурору

СССР принадлежало право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР, он также был вправе вносить в Президиум Верховного Совета СССР представления по вопросам, требующим толкования законов3. В соответствии с конституциями союзных республик и конституциями автономных республик прокурорам союзных и автономных республик принадлежало право законодательной инициативы соответственно в Верховных Советах союзных и автономных республик, а также право вносить соответственно в Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик представления по вопросам, требующим толкования законов.

Однако ни в Законе о прокуратуре СССР 1979 г., ни в нормативных актах прокуратуры, ни в теории содержание этой деятельности не раскрывалось. На практике она сводилась к тому,

1Собрание законов СССР. 1934. № 1. Ст.ст. 2а, 2б.

2Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

3Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

18

что работники центрального аппарата проводили экспертизу законопроектов, подготовленных иными органами, участвовали в совместной разработке проектов, в рабочих комиссиях Верховных Советов Союза и республик. А предоставленное Генеральному прокурору Союза ССР и прокурорам республик право законодательной инициативы ими практически не реализовывалось1.

Таким образом, в период с 1722 по 1991 гг. прокуроры обладали полномочиями по совершенствованию действующего законодательства, независимо от сокращения либо расширения компетенции прокуратуры, а также ее места в системе государственных органов. Вместе с тем статус прокуратуры в системе государственного механизма и роль прокуратуры в механизме правового регулирования во многом определяли особенности полномочий прокуроров по участию в правотворческой деятельности.

3.ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА

ВПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Кправовым основам участия прокурора в правотворческой деятельности в равной степени относятся как положения, регламентирующие соответствующие полномочия прокурора и порядок их осуществления, так и положения, определяющие полномочия субъектов, уполномоченных на принятие нормативных правовых актов, и порядок реализации таких полномочий.

Полномочия прокурора по участию в правотворческой дея-

тельности определены, прежде всего, в чч. 1, 2 ст. 7, ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1.

Однако закрепленное в ст. 7 Закона о прокуратуре право прокурора присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) и иных органов власти, во-первых, не является обязанностью прокурора, в этой связи не является полномочием в полной мере, во-вторых, данное право не обуславливает обязанность соответствующего органа власти предоставить прокурору возможность выступить на заседании.

Закрепленное ст. 9 Закона о прокуратуре право прокурора вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, в

1 Рябцев В. П. Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1991.

19

свою очередь, не обуславливает ни обязанность законодательных органов и органов, обладающих правом законодательной инициативы, рассмотреть предложение прокурора в порядке, предусмотренном для принятия нормативных правовых актов, ни тем более обязанность принять нормативный правовой акт, проект которого предложен прокурором.

Таким образом, право прокурора, предусмотренное ст. 9 Закона о прокуратуре, отличается от права законодательной (правотворческой) инициативы, которому корреспондирует обязанность органа, уполномоченного на принятие нормативных правовых актов, рассмотреть внесенное предложение субъекта права законодательной (правотворческой) инициативы в порядке, предусмотренном для принятия нормативных правовых актов.

До введения Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ ст. 9 Закона о прокуратуре в действующей по настоящее время редакции участие в правотворческой деятельности регламентировалось ст. 8 Закона о прокуратуре: «Генеральному прокурору Российской Федерации, прокурору республики в составе Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в пределах своей компетенции». Лишение органов прокуратуры Законом о прокуратуре в 1995 г. права законодательной (правотворческой) инициативы связано с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации ст. 104, которой органы прокуратуры к субъектам права законодательной инициативы не отнесены.

Несмотря на отсутствие в Конституции РФ и федеральных законах положений, наделяющих прокуратуру правом законодательной инициативы, уставами (конституциями) большинства субъектов Российской Федерации и уставами значительного числа муниципальных образований прокуроры субъектов Федерации

ипрокуроры городов, районов наделены правом законодательной (правотворческой) инициативы. Такое правовое регулирование основано на праве органов государственной власти субъектов РФ

иорганов местного самоуправления самостоятельно расширять

законодательно определенный круг субъектов права законодательной инициативы1.

Сполномочиями прокурора связано понятие меры реагирова-

ния прокурора.

1 Часть 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ч. 1 ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

20