Участие прокурора в правотворческой деятельности. Учебное пособие для бакалавриата

6.ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРАТУРЫ

ВПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Вюридической литературе форма участия прокурора в правотворческой деятельности определяется как «способ, с

помощью которого прокурор сам, а также через лиц, обладающих законодательной или правотворческой инициативой, вносит в уполномоченный орган предложения о необходимости принятия, дополнения, изменения, отмены законов, иных нормативных пра-

вовых актов или содействует этой деятельности на всех стадиях правотворческого процесса»1, а также как «внешнее выражение неоднократно повторяющихся действий, содержанием которых является осуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативно-правовой базы РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,

защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства»2.

Рассмотрим формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности.

1. Проведение межведомственных совещаний, создание межведомственных групп по вопросам обеспечения единства правового пространства. В рамках данной формы органам прокуратуры надлежит:

заключать соглашения о взаимодействии и сотрудничестве в целях обеспечения единого правового пространства с органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;

проводить межведомственные совещания с привлечением представителей органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, аппарата полномочного представителя Президента РФ в округе, территориального подразделения Минюста России, с субъектами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

создавать межведомственные рабочие группы по вопросам единого правового пространства.

2.Изучение проектов нормативных правовых актов. В силу положений пп.2.1, 2.2 приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъек-

1Соколова И. А. Указ. соч. С. 68 ; Соколова И. А., Мыцыкова О. И., Карпов Н. Н. Указ. соч. С. 7.

2Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Указ. соч. С. 145.

41

тов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155 (в редакции Приказа Генерального прокурора РФ от 29 октября 2012 г. № 379) и п.2.1 приказа Генерального прокурора РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» от 17 сентября 2007 г. № 144 (в редакции Приказа Генерального прокурора РФ от 6 февраля 2013 г. № 56) прокурорам всех уровней предписано изучать проекты нормативных правовых актов с внесением в соответствующий реестр (форма которого определена Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144) сведений о дате поступления проекта акта в орган прокуратуры, результатах его изучения (с указанием основных нарушений), направленных замечаниях и предложениях, а также результатах их рассмотрения.

Необходимо отметить, что с внесением в октябре 2012 г.— феврале 2013 г. изменений в названные приказы Генерального прокурора РФ прекращена практика подготовки прокурором заключений по всем поступившим в орган прокуратуры проектам нормативных правовых актов, независимо от наличия либо отсутствия в них нарушений установленных к ним требований. Так, согласно п.3.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 (в редакции Приказа от 6 февраля 2013 г. № 56) письменное заключение составляется прокурором при наличии в проекте нормативного правового акта несоответствий актам более высокой юридической силы, коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники.

Данное организационное положение в целом соответствует природе деятельности прокурора, принимающего те или иные меры реагирования лишь в случае выявления нарушений.

3. Внесение предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии нормативного правового акта в виде информационных писем, предложения в план правотворческой деятельности (без создания проекта нормативного правового акта).

Основаниями для внесения прокурором указанных предложений являются: пробелы правового регулирования; дублирование и множественность правовых предписаний, обладающих одинаковой юридической силой (разработка комплексных норматив-

42

ных актов), коллизии правового регулирования; иные выявленные по результатам мониторинга правоприменения недостатки правового регулирования.

Прежде всего, прокурор должен быть знаком с принципами построения планов нормотворческой деятельности, в которые включаются1: перечень разрабатываемых проектов, перечень ответственных за их разработку органов и должностных лиц, сроки подготовки текстов проектов. В предложении об изменении, дополнении, отмене, принятии нормативного правового акта прокурор должен указать2: рабочее наименование акта и его концепцию; наименование органа власти — головного исполнителя, перечень соисполнителей; ориентировочные сроки рассмотрения проекта правотворческим субъектом.

С целью совершенствования рассматриваемой организационной формы прокурорам рекомендуется: формировать планы нормопроектной деятельности в соответствии с программами соци- ально-экономического развития; разрабатывать проекты планов нормопроектной деятельности на основе обобщенных предложений органов государственной власти3, а также определить в нормативных правовых актах обязанность органов местного самоуправления информировать горрайпрокуроров о планах правотворческой деятельности4.

4. Внесение проекта модельного нормативного правового акта, либо проекта нормативного правового акта с использовани-

ем права законодательной (правотворческой) инициативы.

В литературе отмечается, что до принятия Закона о прокуратуре 1992 г. такое направление деятельности органов прокуратуры, как создание проектов нормативных правовых актов, было представлено слабо, немногочисленные законопроекты, подготовленные прокуратурой, носили, скорее, «порученческий» характер и в основном касались ее собственной деятельности5. В настоящее время деятельность прокуроров по данному направлению деятельности приобрела более активный характер.

1Подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации. С. 43.

2Там же. С. 39.

3Там же.

4Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в РФ : научно-метод. пособие / А. И. Рыбчинский, В. Г. Бессарабов, А. А. Жидких, О. И. Мыцыкова ; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Рос. Федерации. М., 2006. С. 103—104.

5См.: Рябцев В.П. Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры.

43

Возможность участия прокурора в правотворческой деятельности в форме внесения созданного им проекта нормативного правового акта требует точного теоретического обоснования. При этом недопустимо неограниченное дублирование прокуратурой функций правотворческих органов1.

При осмыслении обоснованности создания прокурором проектов нормативных правовых актов следует учитывать следующие положения: запрет на совмещение надзорных и ненадзорных полномочий у одного субъекта (прокуратура надзирает за деятельностью и актами органов, уполномоченных на принятие нормативных правовых актов), запрет на осуществление прокуратурой политической деятельности (нормативный правовой акт является результатом борьбы различных социальных интересов), запрет на принятие прокуратурой управленческих решений (нормативный правовой акт, по своей природе, является управленческим решением)2.

Вместе с тем ученые, занимающиеся проблемами прокурорского надзора, справедливо указывают на недопустимость неограниченного дублирования прокуратурой функций законодательных органов3. Однако следует учитывать круг интересов, в целях защиты которых прокуроры вправе и обязаны создавать проекты нормативных правовых актов. Критерием, определяющим значимость тех или иных интересов, является наделение прокурора процессуальным правом защищать соответствующие интересы в суде.

В силу положений ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граж-

1См. напр.: Казарина А. Х. Правотворческая функция прокуратуры: сущностные черты и методы реализации. С. 68 ; Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор. С. 418.

2Захарова И. А. Обоснованность создания органами прокуратуры проектов нормативных правовых актов // Общество и право. 2012. № 1. Ч. 1. С. 40—42.

3См. напр.: Казарина А.Х. Правотворческая функция прокуратуры: сущностные черты и методы реализации. С. 68 ; Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор. С. 418.

44

дан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор защищает права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В перечисленных категориях дел прокурор защищает «безгласный» и «неперсонифицированный» интерес. В силу значимости, которая признана за защитой данных интересов, прокурору, в случае необходимости совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с «безгласным» или «неперсонифицированным» интересом, надлежит принимать меры прокурорского реагирования в рамках участия в правотворческой деятельности в виде проектов нормативных правовых актов.

5.Участие в разработке проектов нормативных правовых ак-

тов другими субъектами. Данная форма взаимодействия реализуется в различных вариантах — участие в заседаниях комитетов

икомиссий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рабочих группах органов власти по подготовке проектов нормативных правовых актов, рабочие встречи с разработчиками нормативных правовых актов, консультирование по правовым вопросам депутатов, сотрудников юридических служб правотворческих органов и иных представителей правотворческих органов.

Рассматриваемая форма наименее формализована и не закреплена какими бы то ни было правовыми актами, часто осуществляется на основании запросов прокуратуры либо в рамках сложив-

шейся традиции. Отдельные ученые относят ее более к техническому способу, чем к самостоятельной форме1. В. Г. Бессарабов и Р. Б. Хуторецкий отмечают, что консультирование по правовым вопросам депутатов и представителей правотворческих органов является слабо изученной формой взаимодействия, но распространенной, однако при ее использовании существует опасность превращения прокуроров в своего рода «юрисконсультов» различных

1Соколова И. А. Указ. соч. С. 69.

45

властных структур1.

Вместе с тем количество участий прокурора в заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп органов государственной власти и органов местного самоуправления является статистическим показателем участия прокурора в правотворческой деятельности отчета формы НПА.

6. Присутствие на заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Учеными предлагается предусмотреть в ст. 7 Закона о прокуратуре полномочие прокурора на внеочередное выступление на заседании представительного органа местного самоуправления2, поскольку действующее положение о «присутствии» прокуроров на заседании органа власти не позволяет прокурору выражать свою позицию в безусловном порядке. С учетом изложенного, в случае, если полномочия прокурора по участию в заседании органа не закреплены регламентом правотворческой деятельности соответствующего органа власти, прокурору необходимо инициировать внесение соответствующих изменений.

Появляются и новые формы взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления. Так, решением совместного совещания Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ3, прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городских, районных и приравненных к ним прокуратур указано совместно с органами местного самоуправления сформировать систему учебы, юридического просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих.

1Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Указ. соч. С. 193.

2Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в РФ. С. 103—104.

3См. п. 3 решения совместного совещания Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления от 24 дек. 2010 г. // Сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: genproc.gov.ru

46

5.ПРОВЕДЕНИЕ ПРОКУРАТУРОЙ ПРАВОВОГО 31

МОНИТОРИНГА …………………………...…….…….…..

6.ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ……….……….……….. 40

47

Учебное издание

Николай Павлович Дудин,

кандидат юридических наук, профессор

Ирина Александровна Захарова

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Учебное пособие для бакалавриата

Редактор Н. В. Бибикова

Компьютерная верстка О. А. Хропиной

Подписано в печать 20.05.2013 г. Бум. тип. № 1. Гарнитура “Times New Roman Cyr”. Печ. л. 3,0.

Уч.-изд. л. 3,0. Тираж 500 экз. (1-й завод 1—110). Заказ 2103.

Редакционно-издательская лаборатория Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ

Отпечатано в Санкт-Петербургском юридическом институте (филиале) Академии Генеральной прокуратуры РФ

191104, Санкт-Петербург, Литейный пр., 44

48