Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Право прокуратуры на производство предварительного расследования
та и дезертирстве — 5 дней1. Генеральный прокурор СССР приказом
от 28 июля 1949 г. ввел участковую систему работы следователей.
В послевоенные годы следственный аппарат прокуратуры расследовал большое количество дел о преступлениях, представлявших повышенную социальную опасность. В частности, в 1952 г. следственная часть Главной военной прокуратуры расследовала уголовное
дело о фиктивной организации — Управлении военного строительства. В результате к уголовной ответственности по ст. 58.7, 58.10,
58.11 УК РСФСР привлекли 17 человек
2
.
Следствие по делу о преступных антипартийных и антигосударственных действиях Л.П. Берия, Б.З. Кобулова, П.Я. Мешика, В.Г. Деканозова, С.А. Гоглидзе, Л.В. Влодзимирского, В.Н. Меркулова в
соответствии с постановлением Президиума ЦК КПСС от 29 июня
1953 г. возлагалось на следственный аппарат Прокуратуры Союза
ССР под руководством Генерального прокурора СССР.
Генеральный прокурор СССР Р.А. Руденко 14 октября 1953 г. издал приказ «О мероприятиях по повышению квалификации следователей органов прокуратуры». Причина его появления — низкий уровень следственной работы и квалификации следователей. В нем был
намечен комплекс мер, направленных на преодоление инертности
следователей в изучении криминалистической техники и литературы, а также на повышение их квалификации3.
Указанием Генерального прокурора СССР от 19 июня 1954 г.
№ 3/114 «О порядке разрешения первичных материалов и сообщений о совершенных преступлениях»4 предписывалось рассматривать
поступающие первичные материалы и сообщения о совершенных
преступлениях и разрешать вопрос о возбуждении дела или отказе
в его возбуждении не позднее трехдневного срока. Данная обязанность возлагалась только на прокуроров и их помощников. Следователи могли заниматься перечисленным выше только тогда, когда они
1
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Приговоренные временем. Российские и советские
прокуроры. 1937—1953. М., 2001. С. 302.
2
См.: Безнасюк А., Звягинцев В. Трибунал. Арбат, 37. М., 2006. С. 198.
3
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Заложники вождей. Советские и российские про-
куроры. ХХ век. 1954—1992. М., 2006. С. 469.
4
Сборник действующих приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. М.,
1966. С. 139–142.
145
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
были приняты ими в отсутствие прокурора или при выезде в район,
а также тогда, когда имели непосредственное отношение к находящимся в производстве следователя уголовным делам.
Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. предоставляло прокурору при осуществлении надзора за расследованием преступлений право участвовать в производстве предварительного
следствия и дознания по уголовным делам и в необходимых случаях лично производить расследование по любому делу (п. 3 ст. 19).
Статья 50 Положения перечисляла должности (следователи по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах
союзных республик, старшие следователи прокуратур автономных
республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов,
районов, следователи прокуратур округов, городов и районов), но не
раскрывала их компетенции.
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР»
1
и приказом от 10 апреля 1956 г. № 54 «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев и
областей»2 в центральном аппарате Прокуратуры СССР было создано Следственное управление и предусмотрены должности следователей по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР.
Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. возложили предварительное следствие по уголовным
делам (за некоторым исключением) на следователей прокуратуры
(ст. 28), но не упомянули об этом праве прокурора.
Важное значение для организации и деятельности следственного
аппарата прокуратуры имел приказ Генерального прокурора СССР
от 11 мая 1960 г. № 38 «О повышении процессуальной самостоятельности следователя и его ответственности за производство предварительного следствия»3. В нем разъяснялись нормы действовавшего
уголовно-процессуального законодательства, регламентировались
некоторые принципиальные вопросы назначения и освобождения
от должности, аттестации следователей и порядка присвоения им
1
Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 8. Ст. 186.
2
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Заложники вождей. Советские и российские про-
куроры. ХХ век. 1954—1992. М., 2006. С. 469.
3
Советская прокуратура: сб. док. М., 1981. С. 165–167.
146
§ 2. Право прокуратуры на производство предварительного расследования
классного чина, определялись многие моменты осуществления прокурорского надзора за законностью производства предварительного
следствия.
УПК РСФСР 1961 г. (ст. 125) в системе органов предварительного следствия первыми назвал следователей прокуратуры.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г.
«О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» стал неожиданностью для работников органов прокуратуры и следствия. Он предусматривал передачу следственного аппарата в орган дознания:
Генеральная прокуратура СССР обязывалась передать основную
часть числящихся в ее штате следователей в Министерство охраны общественного порядка СССР. В Указе говорилось, что передача следственного аппарата производится «в целях усиления борьбы
с преступностью, дальнейшего укрепления законности и расширения демократических начал советского уголовного судопроизводства». Создавалось впечатление, что прокуратура, предназначенная
надзирать за соблюдением законности в органах дознания, оказалась не в состоянии без поднадзорной милиции обеспечить законность в собственном ведомстве. Лицемерность постановки вопроса
1
была очевидной
.
В органы милиции ушло лишь незначительное число следователей, а основная масса закрепилась на имеющихся вакансиях или перешла на прокурорские должности.
Оценка проведенному общегосударственному мероприятию содержалась в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР
от 10 декабря 1965 г. «О мерах по улучшению работы следственного
аппарата органов прокуратуры и охраны общественного порядка»2.
В нем отмечалось, что следственный аппарат, страдая многими серьезными недостатками, является слабым звеном в системе государственных органов. Сложившееся положение в значительной мере
объясняется низкой деловой квалификацией многих следователей.
Указывалось также, что на работе следственного аппарата и качестве
1
См.: Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Розыск, дознание, следствие. Л., 1984.
С. 165–168.
2
Сборник действующих приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. М.,
1996. С. 62–63.
147
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
предварительного следствия отрицательно сказывается большая текучесть кадров. Генеральный прокурор СССР в приказе от 30 декабря
1965 г. № 125 «Об улучшении работы следственного аппарата органов прокуратуры и усилении прокурорского надзора за следствием
и дознанием»
1
требовал улучшить качество проведения следствия,
а дела о нераскрытых умышленных убийствах, изнасилованиях и
крупных хищениях социалистической собственности немедленно по
их приостановлении направлять в прокуратуру края, области и соответствующие прокуратуры для проверки и контроля.
Хотя следственный аппарат органов прокуратуры в тот период
оказался серьезно ослаблен, к 1970 г. он расследовал уже 20% всех
уголовных дел
2
. В 70-е гг. в его ведении находились такие громкие
дела, как «Рыбное дело» (о взяточничестве в Министерстве рыбного
хозяйства СССР) и «Краснодарское дело» (о взяточничестве и хищении в органах власти Краснодарского края)3.
В соответствии с ч. 6 ст. 3 Закона «О прокуратуре СССР» от
30 ноября 1979 г.4 основным направлением деятельности прокуратуры стало расследование преступлений, а в качестве одного из полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, впоследствии вошедших в ст. 211 и 212 УПК РСФСР, предусмотрено право участвовать
в производстве дознания и предварительного следствия, а в необходимых случаях лично проводить отдельные следственные действия
или расследование в полном объеме по любому делу (ст. 29). Однако
в нем ничего не говорилось о следственном аппарате прокуратуры и
его компетенции.
В 80-е гг. XX в. органы прокуратуры расследовали «Хлопковое
дело», по которому привлекались к уголовной ответственности руководящие партийные и советские работники Узбекской ССР; «Витебское дело» по обвинению Михасевича, убившего 38 женщин;
1
Сборник действующих приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. М.,
1996. С. 62.
2
См.: Горский Г.Ф. Научные основы организации и деятельности следственного ап-
парата в СССР. Воронеж, 1970. С. 57.
3
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Заложники вождей. Советские и российские про-
куроры. ХХ век. 1954—1992. М., 2006. С. 222–230.
4
Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843 (утратил силу).
148
§ 2. Право прокуратуры на производство предварительного расследования
дело о столкновении 31 августа 1986 г. близ Новороссийска парохода «Адмирал Нахимов» с теплоходом «Петр Васев» (погибло 423
1
человека)
.
В соответствии с Концепцией судебной реформы в Российской
Федерации 1992 г.2 прокурору предлагалось предоставить право присутствовать при производстве следственных действий и расследовать строго определенную категорию уголовных дел (уголовное преследование следователей и прокуроров, других сотрудников
правоохранительных органов), принимать на себя расследование в
полном объеме, выполняя при этом все обязанности следователя и
поль зуясь всеми его правами.
Сегодня в конституциях ряда государств прямо предусмотрены
права прокуратуры на возбуждение уголовного дела и производство
предварительного расследования (ч. 1 ст. 133 Конституции Республики Азербайджан 1995 г.); возбуждение уголовного дела в предусмотренных законом случаях и порядке уголовного преследования
(п. 1 ст. 103 Конституции Республики Армении 1995 г.); производство предварительного следствия в случаях, предусмотренных законом (ч. 2 ст. 125 Конституции Республики Беларусь 1994 г.); эксклюзивное начало публичных уголовных действий в установленном
порядке (п. 1 ст. 129 Конституции Бразилии 1988 г.); расследование
по делам, определенным в законе (п. 1 § 51 Конституции Венгрии в
ред. 1989 г.); осуществление уголовного преследования, включающего проведение расследования прокурорами Республики (ст. 112 Конституции Италии 1947 г.). Отметим, что на Украине Конституция
1996 г. (как и у нас) исключила из функции прокуратуры производство предварительного следствия, хотя в п. 9 разд. XV «Переходные
положения» указано, что прокуратура продолжает выполнять согласно действующим законам функцию предварительного следствия
до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование.
В соответствии со ст. 46 Закона о Прокуратуре Республики Казахстан и ст. 197 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан прокурор вправе лишь возбуждать уголовное дело и совершать
1
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Заложники вождей. Советские и российские про-
куроры. ХХ век. 1954—1992. М., 2006. С. 231–232, 342.
2
См.: Концепция судебной реформы. М., 1992. С. 6.
149
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
иные действия, необходимые для решения вопроса о его возбуждении, передавать возбужденные уголовные дела для производства дознания и предварительного следствия, отказывать в возбуждении
уголовного дела, участвовать в производстве отдельных следственных действий. Органы прокуратуры Казахстана правом производства предварительного следствия не обладают. Лишены этого права
и органы прокуратуры Эстонской Республики.
В некоторых государствах СНГ и Восточной Европы сохранен
ряд полномочий прокуратуры по производству предварительного
следствия, в частности, по производству отдельных следственных
действий. Так, в п. 1—5 ст. 34 Закона о прокуратуре Республики Болгарии указывается, что прокурор может лично производить действия по расследованию и участвовать в них. В законодательстве же
большинства стран предусмотрено право прокурора на производство
предварительного расследования, более того, значение прокуратуры
в них все возрастает. Если ранее в п. 2 § 7 Закона о прокуратуре Венгерской Республики указывалось, что в ходе расследования прокурор может выполнять сам только отдельные следственные действия,
то после принятия Закона о внесении дополнений в Конституцию
Венгрии он полномочен проводить расследование, вести следствие
о преступлениях, совершенных занимающими важные государственные посты лицами (депутатами парламента, членами судейского сообщества) либо направленных против них, а также о преступлениях,
совершенных чиновниками полиции.
Статья 8 Закона об организации и деятельности прокуратуры Румынии гласит: «Прокурор может совершить любое действие по уголовному преследованию по любому делу. В предусмотренных законом случаях уголовное преследование ведется прокурором в обязательном порядке». Согласно ст. 209 УПК Румынии прокурор обязан
расследовать наиболее тяжкие преступления (убийство, взяточничество, неправомерное лишение свободы). В соответствии со ст. 264
Уголовно-процессуального кодекса Республики Польши «следствие
проводится прокурором. Прокурор может поручить органам гражданской милиции: 1) проведение следствия в целом или в определенном объеме, 2) проведение отдельных следственных действий».
Право на расследование преступлений в полном объеме закреплено
также ст. 304 УПК Албании, ст. 53 УПК Республики Армении, ст. 26
Закона о прокуратуре Республики Киргизии. Статья 2 Органического закона Республики Грузии о прокуратуре 1997 г. указывает, что
150
§ 2. Право прокуратуры на производство предварительного расследования
прокуратура проводит предварительное следствие в полном объеме
в случаях, предусмотренных законом. На основании Закона Италии
о судоустройстве 1941 г. (Ordinamento Giudiziario) прокуратура имеет
право на производство предварительного расследования.
В КНР прокуроры ведут расследование уголовных дел, непосредственно принятых народной прокуратурой на рассмотрение. В Швеции Процессуальный кодекс лишь подразумевает право прокурора
на проведение расследования. На территории бывшего СССР осуществление предварительного следствия входит в полномочия прокуратур всех государств, кроме Эстонии, Казахстана и Украины.
В соответствии с § 152 УПК Федеративной Республики Германии прокуратуре принадлежит монопольное право на возбуждение
уголовного преследования и принятие мер в отношении всех уголовно наказуемых деяний, подлежащих преследованию, когда для этого
имеются достаточные фактические основания. На органы прокуратуры возлагаются функции расследования государственных и политических преступлений; преступлений, связанных с охраной окружающей среды, нарушениями патентного и авторского права, а также экономических преступлений, для чего в конце 1970-х — начале
1980-х гг. в прокуратурах были созданы специальные отделы по расследованию тяжких преступлений. В США атторнейские службы обладают широкими полномочиями по расследованию преступлений.
В Англии и Уэльсе с 1985 г. действует Королевская служба обвинения (Crown Prosecution Service), которая под руководством Генерального атторнея вправе в некоторых случаях возбуждать уголовные
1
дела и принимать участие в их расследовании
.
Предупреждение и пресечение правонарушений в сфере уголовного судопроизводства представляет собой неотъемлемую часть
прокурорского надзора, что обусловливается двумя причинами.
Первая — социальный характер преступлений, посягающих на интересы личности, общества и государства. Вторая — особая уполномоченность прокуратуры на их защиту. В Российской Федерации
1
См.: Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001.
С. 45–47; Актуальные проблемы прокурорского надзора: сб. ст. Вып. 2. Органы
прокуратуры Российской Федерации и Федеративной Республики Германии. М.,
1999. С. 24; Додонов В.Н. Прокуратуры зарубежных стран. М., 2006. С. 56; Смир-
нов А.В. Реформы уголовной юстиции и дискурсивная состязательность // Жур-
нал российского права. 2001. № 12.
151
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
согласно ст. 31 Закона о прокуратуре и п. 2 и 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
прокурор борется с преступлениями посредством самостоятельного проведения расследования либо путем передачи материалов дела
следователю прокуратуры, обладающему исключительной подследственностью.
Дискуссии о следственном аппарате вообще и следователях
прокуратуры в частности шли на протяжении многих лет. Предлагалось, например, или сосредоточить следственный аппарат в си-
1
стеме органов внутренних дел
, или создать Следственный комитет
(Комитет по расследованию преступлений) при Правительстве2,
или передать следственные аппараты в состав соответствующих судов3. Ю. Деришев полагал, что следственный аппарат должен быть
создан при Верховном Суде РФ в качестве самостоятельного депар-
1
См.: Горский Г.Ф. Научные основы организации и деятельности следственного ап-
парата в СССР. Воронеж, 1970. С. 67.
2
См.: Стремовский В.А. Участники предварительного расследования. Ростов н/Д,
1966. С. 64–69; Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 96; Шалумов М.С. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003. С. 92. Об истории создания Следственного комитета см.: Стремов-
ский В.А. Участники предварительного следствия. С. 60–68; Дубинский А.Я. Исполнение процессуальных решений следователя: правовые и организационные
проблемы. Киев, 1984. С. 179; Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С. 146; Кишиев А.Х. Теоретические, правовые основы, проблемы производства дознания и предварительного
следствия в органах внутренних дел: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1991.
С. 9; Власов В.И. Проблемы качества расследования преступлений и пути их решения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Харьков, 1991. С. 37; Евстатиев И.Е.
Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры (опыт РФ
и РБ): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 21; Рустамов А.К. Обеспечение законности при производстве предварительного расследования преступлений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 9; Мартинович И.И., Пастухов
М.И. Судебно-правовая реформа в Республике Беларусь. Мн., 1995. С. 97–100;
Ленский А.В. Досудебное (предварительное) производство в современном уголов-
ном процессе России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1998. С. 14;
Володина Л.М. Механизм защиты прав личности в уголовном процессе. Тюмень,
1999. С. 57–64; Истина… и только истина. М., 1990. С. 240–285; Шадрин В.С. Обеспечение прав личности при расследовании преступлений. М., 2000. С. 54–56; Хи-
мичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004. С. 119.
3
См.: Стецовский Ю.И. Судебная власть: учеб. пособие. М., 1999. С. 152; Петру-
хин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России: в 2 ч. М.,
2005. Ч. 2. С. 11–12; Королев Г.А. Прокурорское уголовное преследование в рос-
152
§ 2. Право прокуратуры на производство предварительного расследования
тамента1. С.В. Бородин и А.Я. Грун настаивали на включении след-
2
ственных органов в систему Министерства юстиции
. Несмотря на
столь многообразные взгляды, считают необходимым при создании единого следственного аппарата оставить следственные подразделения в органах прокуратуры 93,7% прокуроров, следователей и 93,9% военных прокуроров и военных следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ.
Наиболее приемлемым для всех было предложение создать единый следственный комитет в системе органов прокуратуры под началом первого заместителя Генерального прокурора РФ, назначаемого
Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению
Президента РФ
3
.
Однако эти предложения, носившие главным образом организационный характер, привели к коренному пересмотру не только
структуры органов прокуратуры и ее следственного аппарата, но и
полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением
законов органами предварительного следствия. Изменения, внесенные в УПК и Закон о прокуратуре
4
, лишили прокуратуру права на
многие действия по эффективному устранению допущенных нарушений законности не только следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ, но и органами предварительного расследования при федеральных органах исполнительной власти, т.е. МВД,
ФСБ и ФСКН. Кроме того, прокурор необоснованно лишился права
возбуждать уголовное дело и проводить предварительное следствие.
сийском уголовном процессе. М., 2005. С. 61; Мельников В.Ю. Обеспечение прав
граждан в ходе досудебного производства. М., 2006. С. 132.
1
См.: Деришев Ю. Уголовное досудебное производство // Уголовное право. 2005.
№ 1. С. 82.
2
См.: Бородин С.В., Грун А.Я. К вопросу о реформе судебного управления и след-
ственного аппарата // Советское государство и право. 1957. № 7. С. 97; Строго-
вич М.С. Курс советского уголовного процесса: в 2 т. М., 1970. Т. 2. С. 79.
3
См.: Яшнанов Б., Федосенко В., Фалалеев М., Козлова Н. Безымянная коррупция //
Российская газета. 2006. 23 нояб. Ранее это предложение высказывал В.А. Стремовский. См.: Стремовский В.А. Предварительное расследование в советском уголовном процессе. М., 1958. С. 91. См. также: Полянский Н.Н. Очерк развития советской науки уголовного процесса. М., 1960. С. 129–130.
4
См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный ко-
декс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской
Федерации“».
153
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
Федеральным законом «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“» предусмотрено создание Следственного комитета при прокуратуре РФ, состоящего из
Главного следственного управления Следственного комитета при
прокуратуре РФ, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре федерации по субъектам РФ и приравненных к
ним специализированных следственных управлений Следственного
комитета при прокуратуре РФ, в том числе военных следственных
управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ, а также
следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ
по районам, городам и приравненных к ним специализированных
следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ,
в том числе военных следственных отделов Следственного комитета
при прокуратуре РФ.
Следственный аппарат при прокуратуре обладает следующими
характерными особенностями:
по видовой подследственности — проводит расследование по •
уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях;
по персональному признаку — рассматривает дела о пре-•
ступлениях, совершенных лицами, указанными в ст. 447
УПК РФ, а также о преступлениях, совершенных в отношении последних в связи с их профессиональной деятельностью; о преступлениях, совершенных должностными лицами органов Федеральной службы безопасности, Службы
внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовноисполнительной системы, органов по контролю за оборотом
наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов РФ, военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований
и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона, а также о преступлениях, совершенных в отношении данных лиц в связи с их служебной деятельностью.
Нельзя согласиться с предложением И.Л. Петрухина проводить
расследование в зависимости от званий и должностей военнослу-
154
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]