Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
ванно отмечено в литературе, УПК РФ не содержит норм, которые
бы регламентировали форму и порядок направления требования и
1
запроса
.
В настоящее время законодатель наделил прокурора правом требования от должностных лиц проведения проверки и ревизии подконтрольных и подведомственных органов лишь при осуществлении
так называемого общего надзора (ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре).
Необходимо же отразить в законе наличие данного полномочия и
при осуществлении надзора за исполнением законов на досудебных
стадиях уголовного процесса. Так, на стадии возбуждения уголовного дела прокурор должен обладать правом требования от вышестоящих органов предварительного расследования проведения проверок полноты регистрации и учета сообщений о совершенных или
готовящихся преступлениях. Введение в закон этого полномочия
необходимо потому, что проведение таких проверок — чрезвычайно трудоемкая, занимающая много времени деятельность, связанная с истребованием большого количества документов и материалов
(контрольно-ревизорские функции — прерогатива соответствующих
подразделений органов дознания и предварительного следствия).
Прокурорский надзор станет действенным надзором только тогда,
когда сами органы дознания и предварительного следствия будут
вскрывать и пресекать факты сокрытия преступлений, нарушение закона при разрешении сообщений о них, неоперативность
2
.
УПК РФ предоставил прокурору право поручать органу дознания
проверку сообщения о преступлении, распространенного в средствах
массовой информации, требовать от последних передачи имеющихся в их распоряжении документов и материалов, подтверждающих
сообщение о преступлении, а также данных о лице, предоставившем
указанную информацию, право решения вопроса о продлении уста-
1
См.: Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. М., 2005.
С. 122–123.
2
См.: Ясинский Г.М. Пути повышения эффективности прокурорского надзора за
следствием и дознанием // Проблемы прокурорского надзора: тез. сообщений. М.,
1972. С. 184; Бакаев Д.М. Надзор прокурора за расследованием уголовных дел.
М., 1979. С. 31–32; Ковалев М.А. Прокурорский надзор за обеспечением прав лич-
ности при расследовании преступлений. М., 1981. С. 69–70; Бакаев Д. Указания
прокурора при расследовании преступлений // Социалистическая законность.
1971. № 2. С. 51–52.
115
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
новленного законом трехсуточного срока разрешения сообщений о
преступлении при необходимости проведения документальных проверок или ревизий до 30 суток (ч. 2 и 3 ст. 144).
Правда, в УПК РФ отсутствуют предписания о ряде других
как бы само собой разумеющихся правах, использование которых
необходимо прокурору в ходе осуществления надзорных проверок законности и обоснованности действий и решений следователей и органов дознания. Применительно к «общему» надзору они
указаны в ст. 22 Закона о прокуратуре: право при осуществлении
возложенных на прокурора функций по предъявлении служебного
удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам, вы-
1
зывать для объяснений должностных лиц, граждан и т.д.
К сожалению, прокурор и сегодня лишен права привлекать к дисциплинарной ответственности следователей и должностных лиц органов
2
дознания
, составлять письменные акты на выявленные нарушения
законности, вносить представления об устранении нарушений закона, подлежащие безотлагательному рассмотрению и удовлетворению, возбуждать производство о дисциплинарном правонарушении. Как нам кажется, перечисленные полномочия должны быть
также закреплены в УПК РФ.
Заметим, что в УПК не нашли отражения такие полномочия, ра-
нее предусмотренные ст. 67 проекта УПК РФ (Общая часть), как:
1) применение мер по защите потерпевшего, свидетеля и других
лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве (п. 7 ч. 2);
2) принятие решения о возмещении ущерба, причиненного органами уголовного преследования (п. 8 ч. 2);
3) обращение в соответствующие органы с представлениями
о лишении иммунитета от уголовного преследования лиц, им
пользующихся, если эти лица подлежат привлечению к уголовному делу в качестве обвиняемых (п. 14 ч. 2);
4) приостановление производства по уголовному делу в случае,
если Конституционный Суд РФ принял к рассмотрению жало-
1
См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях
уголовного процесса России. М., 2006. С. 71–72.
2
См.: Бакаев Д. Указания прокурора при расследовании преступлений // Социали-
стическая законность. 1971. № 2. С. 51–52.
116
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
бу кого-либо из участников процесса на нарушение его конституционных прав или свобод законом, примененным или
могущим применяться в ходе производства по соответствующему уголовному делу (п. 20 ч. 2)
1
.
К тому же Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“» привел к существенному затруднению осуществления прокуратурой надзорной
функции. Это связано с тем, что прокурор как участник уголовного судопроизводства лишился практически всех полномочий, обеспечивающих возможность эффективно осуществлять надзор за исполнением законов при проведении дознания и предварительного
следствия. В настоящее время без согласования с прокурором выносятся решения о прекращении уголовного дела из-за примирения
сторон и прекращении уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием; о возбуждении перед судом ходатайства об избрании в отношении подозреваемого и обвиняемого меры пресечения
в виде заключения под стражу; об избрании залога в качестве меры
пресечения; о возбуждении перед судом ходатайств о продлении срока содержания под стражей; о возбуждении перед судом ходатайств
о применении таких мер процессуального принуждения, как временное отстранение от должности подозреваемого и наложение ареста
на имущество; о возбуждении перед судом ходатайств о производстве отдельных следственных действий; о сохранении в тайне данных о личности потерпевшего, его представителя и свидетеля; о производстве выемки документов, содержащих государственную или
иную охраняемую федеральным законом тайну, и т.д.
Помимо изложенного, из УПК РФ исключены обязанности органа дознания, дознавателя и следователя — сообщать прокурору
о задержании подозреваемого и об его освобождении; органа дознания — направлять уголовное дело прокурору после производства неотложных следственных действий; дознавателя и следователя — сообщать прокурору о возобновлении приостановленного дознания
и следствия; гражданского ответчика, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, понятого — являться по вызовам прокурора; руководителей банков и иных кредитных организаций — предоставлять
1
Российская юстиция. 1994. № 9. С. 28.
117
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
информацию по запросу прокурора о принадлежащих подозреваемому или обвиняемому денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах, во вкладе или на хранении.
Прокурор необоснованно лишился права возбуждать уголовное
дело и принимать его к своему производству; принимать решения
о признании лица потерпевшим, гражданским истцом, гражданским
ответчиком; привлекать к участию в деле эксперта, специалиста, переводчика, понятого, законного представителя; принимать решение
об отводе следователя, дознавателя, переводчика, эксперта и специалиста; задерживать и освобождать подозреваемого; избирать в отношении подозреваемого и обвиняемого какую-либо меру пресечения,
а также отменять или изменять меру пресечения; применять меры
процессуального принуждения к участникам уголовного судопроизводства, в том числе привод, обязательство о явке, наложение ареста
на имущество; разрешать ходатайства; восстанавливать пропущенный по уважительной причине срок; поручать проверку сообщения о
преступлении, распространенного в средствах массовой информации;
продлевать срок проверки любого сообщения о преступлении; принимать какое-либо решение по результатам рассмотрения сообщения о преступлении, в том числе отказать в возбуждении уголовного
дела; направлять уголовное дело для производства предварительного расследования; определять место производства предварительного
расследования; принимать решение о соединении и выделении уголовных дел, в том числе материалов уголовного дела; производить
расследование ряда новых или вновь открывшихся обстоятельств по
возобновленному производству по уголовному делу; принимать решение о прекращении уголовного преследования в отношении несовершеннолетнего с применением принудительной меры воспитательного воздействия; ходатайствовать перед судом о переводе лица
в психиатрический стационар. Подавляющая часть приведенных
полномочий прокурора, включая дачу согласия дознавателю или
следователю на осуществление определенных процессуальных действий, передана руководителю следственного органа или органа дознания.
Одна из главных новелл УПК РФ — лишение прокурора права
отменять незаконные или необоснованные постановления следователя. Прокурору предоставлено лишь право обращаться к руководителю вышестоящего в порядке подчиненности следственного органа или в суд с требованием признания действия (бездействия) или
118
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
решения следователя и дознавателя противоречащим законодательству. При этом в случае несогласия с требованиями прокурора следователь может направить письменные возражения руководителю
следственного органа, прокурор же, в свою очередь, вправе рассмотреть информацию следователя о несогласии с его требованиями и
принять по ней решение с учетом мнения руководителя следственного органа.
На основании вышеизложенного говорить о возможности осуществления прокурором полноценного надзора за процессуальной
деятельностью органов дознания и предварительного следствия, на
наш взгляд, неправомерно, хотя такая обязанность возложена на
прокурора как Законом о прокуратуре, так и новой редакцией ст. 37
1
УПК РФ
.
Несмотря на то что УПК РФ является единственным источником
уголовно-процессуального права, ряд нормативных актов содержит
нормы, предоставляющие прокурору определенные права. В частности, ч. 4 ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1
2
«О банках и банковской деятельности»
устанавливает право прокурора на дачу согласия органам предварительного следствия на выдачу кредитными организациями справок по счетам и вкладам физических лиц.
Более того, практически в каждом постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ о применении акта амнистии указывается, что прокурор вправе утверждать решения о
применении акта об амнистии, принятого органами дознания и
предварительного следствия, органами внутренних дел, уголовноисполнительными инспекциями, командованием дисциплинарных
воинских частей и командованием воинских частей (п. 3 постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 апреля 1995 г. № 714-IГД «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
„Об объявлении амнистии в связи с 50-летием Победы в Великой
Отечественной войне 1941–1945 годов“»
3
; п. 4 постановления Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 июня 1999 г.
1
См.: <www. Asozd.duma.gov.ru>.
2
СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
3
СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1609.
119
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
№ 4148-IIГД «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „Об объ-
1
; п. 4 постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 26 мая 2000 г. № 399-IIIГД «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945
годов“»
2
; п. 4 постановления Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 20 апреля 2005 г. № 1764-VIГД «О порядке применения постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945
3
годов“»
; п. 3 постановления Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 19 апреля 2006 г. № 3046-IVГД «О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в связи со
100-летием учреждения Государственной Думы в России“»4; п. 9 постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от
22 сентября 2006 г. № 3500 «О порядке применения Постановления
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на
территории субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа“»5; п. 4 постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от
16 апреля 2010 г. № 3521-5ГД «О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „Об объявлении амнистии в связи с 65-летием победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов“»6). Как представляется, данные полномочия должны быть закреплены в УПК РФ.
1
СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3181.
2
СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2287.
3
СЗ РФ. 2005. № 17. Ст. 1521.
4
СЗ РФ. 2006. № 17 (ч. 1). Ст. 1815.
5
СЗ РФ. 2006. № 40. Ст. 4152.
6
СЗ РФ. 2010. № 17. Ст. 2017.
120
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
При рассмотрении вопроса о разграничении компетенции между
различными прокурорскими органами, который был подробно исследован в литературе
1
, особое внимание следует уделить проблеме
передаваемых и непередаваемых полномочий2.
По УПК РСФСР компетенция старших помощников и помощников прокурора определялась путем исключения. В УПК РСФСР
устанавливались лишь исключительные полномочия прокурора и
его заместителя, подразумевалось, что все иные полномочия принадлежат другим прокурорским работникам. Для устранения данного недостатка предлагалось закрепить в законодательстве компетенцию помощников прокуроров, прокуроров отделов и управлений
3
При этом указывалось, что «исследование с точки зрения „системности“ законодательства о прокурорском надзоре убеждает, что и
для него характерна неотрегулированность многих вопросов, возникающих в процессе прокурорско-надзорной деятельности. Дей-
1
А.Ф. Козлов выделял общую компетенцию, предоставляемую всей прокурор-
ской системе, индивидуальную компетенцию, принадлежащую каждому проку-
рорскому органу в отдельности, и специальную компетенцию, принадлежащую
подсистемам органов прокуратуры. См.: Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры
и организация ее работы. Свердловск, 1983. С. 13. В.В. Гаврилов компетенцию
прокуроров подразделял на три вида: 1) общую компетенцию, в силу которой вы-
явление нарушений и реагирование на них возможно как со стороны прокуроров,
непосредственно проводящих надзор по административно-территориальному
признаку, так и со стороны любого вышестоящего прокурора; 2) специаль-
ную компетенцию, в силу которой надзорная деятельность во всем объеме мо-
жет быть осуществлена лишь определенным кругом лиц прокурорского надзора;
3) исключительную компетенцию, которая принадлежит Генеральному прокуро-
ру. См.: Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984.
С. 138–139; Российский прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001.
С. 16–17.
2
В ряде работ они называются общими и специальными полномочия. См.: Бы-
ков Л.А., Квелидзе Г.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в деятель-
ности органов дознания и предварительного следствия МВД. Тбилиси, 1975.
С. 81; Наумов А. О законодательном закреплении понятия прокурорского надзо-
ра за законностью в процессуальной деятельности органов дознания и предвари-
тельного следствии // Уголовное право. 2005. № 2. С. 120–121.
3
См.: Березовская С.Г., Звирбуль В.К., Новиков С.Г. и др. Законодательство о проку-
рорском надзоре в СССР нуждается в дальнейшем развитии // Советское госу-
дарство и право. 1965. № 3. С. 43; Мелкумов В.Г. К вопросу о совершенствовании
законодательства о прокурорском надзоре в СССР // Вопросы уголовного права,
уголовного процесса и криминологии. Душанбе, 1966. С. 66.
.
121
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
ствительно, несмотря на то что деятельность любого прокурорского
работника, как бы она ни была многогранна, предполагает скрупулезную обоснованность законом, бедность регулирующего ее нормативного материала исключительна»
1
. Разграничению компетенции
между вышестоящим и нижестоящим прокурорами было посвящено несколько актов Верховного Суда России. Например, в Определении судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ
от 7 июля 1993 г. № ХХVII-92 подчеркивалось, что согласно ст. 210
УПК РСФСР помощник прокурора вправе своим постановлением
при наличии к тому оснований отменить постановление следователя о прекращении уголовного дела и возобновить производство
по нему. В соответствии с п. 6 ст. 34 УПК РСФСР под прокурорами, если нет особых указаний, следовало понимать тех лиц, которые
непо средственно перечислены в конкретном пункте статьи (от Генерального прокурора до районных и городских прокуроров, включая их заместителей и помощников). Например, старший помощник
прокурора города, осуществляя возложенный на него прокурорский
надзор за исполнением законов органами дознания (осуществляя
функции прокурора в пределах своей компетенции), был правомочен отменить постановление о прекращении уголовного дела с возобновлением по нему следствия. Принятое им постановление соответствовало нормам уголовно-процессуального законодательства,
в том числе и требованиям ст. 210 УПК РФ, не содержащей никаких
особых указаний. Однако после вступления в силу УПК РФ появилось еще одно определение, в котором указывалось, что именно Закон о прокуратуре должен определить, кто из ее работников пользуется правами прокурора и какими полномочиями он наделен в уго-
3
ловном судопроизводстве
.
Тем не менее справедливое в целом утверждение о том, что полномочия конкретного прокурорского органа при надзоре за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия осуществляют прокурор, его заместитель, помощники, а
1
Мелкумов В.Г. К вопросу о совершенствовании законодательства о прокурорском
надзоре в СССР // Вопросы уголовного права, уголовного процесса и криминоло-
гии. Душанбе, 1966. С. 66.
2
Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 11.
3
См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 8. С. 16–17.
122
§ 1. Полномочия прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
также вышестоящие прокуроры, включая прокуроров следственных
отделов и управлений соответствующих прокуратур
1
, требует уточ-
нения.
Попытка разграничить полномочия прокурора, его заместителя и помощника была предпринята в УПК РФ. В ч. 5 ст. 37 сказано,
что полномочия прокурора, предусмотренные этой статьей, осуществляются прокурорами района (города) и их заместителями, приравненными к ним, и вышестоящими прокурорами. Однако данное положение вошло в противоречие с п. 31 ст. 5 УПК РФ, понимающим
под термином «прокурор» Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и помощников, действующих
в уголовном судопроизводстве и наделенных полномочиями Законом о прокуратуре, и ст. 54 Закона о прокуратуре, которая под термином «прокурор» понимает Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников и помощников по особым поручениям,
заместителей Генерального прокурора РФ, их помощников по особым поручениям, заместителей, старших помощников и помощников Главного военного прокурора, всех нижестоящих прокуроров,
их заместителей, помощников прокуроров по особым поручениям,
старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих в пределах
своей компетенции.
Таким образом, сегодня прокурор района (города) не обладает исключительной компетенцией, которая устанавливалась УПК РСФСР
1960 г. Кроме того, заметно «поубавились» полномочия и помощника прокурора. С 1 июля 2002 г. он не вправе проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а должностные лица органов
внутренних дел не обязаны предоставлять ему материалы об отказе
в возбуждении уголовных дел и учетно-регистрационную докумен-
2
тацию
.
1
См.: Быков Л.А., Квелидзе Г.А. Прокурорский надзор за исполнением законов
в деятельности органов дознания и предварительного следствия МВД. Тбилиси,
1975. С. 80.
2
См.: Синельщиков Ю. Полномочия прокурора в досудебном производстве по но-
вому УПК // Законность. 2004. № 4. С. 9–10.
123
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
В настоящее время существует три точки зрения на компетенцию помощника прокурора в уголовном судопроизводстве: 1) он
обладает всеми полномочиями прокурора, поскольку входит в категорию приравненных к нему прокуроров, о которых говорится
1
в ч. 5 ст. 37 УПК
; 2) он не вправе принимать участие в уголовном
судопроизводстве ни на досудебной, ни на судебной стадиях2; 3) он
не вправе осуществлять прокурорские полномочия в досудебном
производстве, а в судебном — вправе, поскольку полномочия прокурора в досудебном производстве носят властный характер, а в судебном — нет, поэтому властные полномочия прокурора нельзя доверять его помощнику
3
.
Во многом существование таких противоположных точек зрения
связано с тем, что в Законе о прокуратуре появилась новелла — понятие «приравненный к нему прокурор», использовавшееся ранее
только в приказах Генерального прокурора РФ. Более обоснованным представляется мнение К. Амирбекова
4
. Согласно ему в категорию «приравненных к нему прокуроров» входят не помощники прокурора, а специализированные прокуроры, которые, в свою очередь,
имеют помощников. В судебной стадии помощники прокурора вопреки требованиям ст. 37 УПК РФ поддерживают государственное
обвинение в силу п. 6 ст. 5 того же УПК. Властный характер прокурорские полномочия имеют не только в досудебном, но и в судебном
производстве, ибо отказ прокурора от обвинения (в том числе и помощника прокурора, участвующего в качестве государственного обвинителя) в соответствии с ч. 7 ст. 246 УПК РФ влечет безусловное
прекращение дела судом. Статус ведомственных приказов далеко не
равнозначен статусу закона. Справедлива, как нам кажется, позиция
юристов, полагающих, что вышестоящие прокуроры — руководители (их заместители) вышестоящих прокуратур. Существующая прак-
1
См.: Устинов А. Компетенция помощника прокурора // Законность. 2002. № 6.
С. 31–32.
2
См.: Аликперов Х. О процессуальной фигуре государственного обвинителя // Рос-
сийская юстиция. 2003. № 3. С. 45–47.
3
См.: Ковалев Г. Пора внести ясность: помощник прокурора — государственный
обвинитель // Законность. 2003. № 9. С. 7–9.
4
См.: Амирбеков К. Правовой статус помощника прокурора в уголовном судопро-
изводстве // Законность. 2004. № 4. С. 33–35.
124
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]