Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
одни ученые именуют методами надзора, а средства реагирования —
1
формами надзора
, другие отождествляют их с формами, а под мето-
дами понимают приемы, способы и пути использования форм проку-
2
рорского надзора
, что кажется нам более верным.
После принятия УПК РФ, закрепившего две функции прокурора
на досудебной стадии производства, средства стали разделять в зависимости от выполняемой функции — уголовного преследования
либо надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и
3
предварительного следствия
. В результате одни и те же полномочия
прокурора оказались отнесены к разным группам4, что вновь породило дискуссии.
По нашему мнению, наиболее правильно все средства надзора
за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия объединить в две группы: 1) средства выявления
право нарушений и 2) средства реагирования. Именно они и формируют две стадии прокурорско-надзорного процесса — выявление на-
5
рушений законности и реагирование на них
.
Средством выявления правонарушений является прокурорская
проверка. В теории прокурорского надзора прокурорская проверка
не выделяется среди правовых средств, направленных на установ-
6
ление правонарушений
1
См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 122, 124; Лебедин-
ский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 76, 87.
2
См.: Долгова А.И. Формы прокурорского надзора // Вопросы прокурорского над-
зора. М., 1972. С. 48–56; Бакаев Д.М. Надзор прокурора за расследованием уго-
ловных дел. М., 1979. С. 25 и др.
3
См.: Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному
кодексу Российской Федерации. Постатейный / под ред. А.В. Смирнова. СПб.,
2004. С. 126–128; Болтошев Е.Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уго-
ловного процесса: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15.
4
См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора
на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004. С. 180.
5
Различные классификации системы стадий см.: Беляев В.П. Контроль и надзор
в Российском государстве. М., 2005. С. 221.
6
См.: Прокурорский надзор в СССР. М., 1982. С. 48, 146, 152, 153; Российский про-
курорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001. С. 183, 207, 225, 231; Ба-
сков И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2001. С. 110, 143;
Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. В.И. Рохлина.
, она считается основным правовым сред-
165
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
ством выявления и пресечения(?) правонарушений1. Это не совсем
правильно, так как установление нарушений законности возможно
только путем проведения проверки (вся деятельность по выявлению
и есть проверка). По справедливому утверждению А.Ф. Козлова,
«проверка исполнения законов, подзаконных актов — сама по себе
большая и очень сложная деятельность. Для того чтобы выявить все
нарушения законности, совершенные в том или ином учреждении, на
предприятии, в той или иной организации, тем или иным должностным лицом, гражданином, нужно произвести множество различных
и притом очень квалифицированных действий»
2
. Таким образом,
прокурорская проверка представляет собой совокупность различных
действий, предпринимаемых прокурором по установлению нарушений законности.
Наиболее глубоко теорию прокурорской проверки исследовал
В.Д. Ломовский. Под понятием прокурорской проверки он подразумевал урегулированную Законом о прокуратуре деятельность прокурора по выявлению (исследованию) обстоятельств правонарушения; установлению лиц, допустивших его, других имеющих значение
фактов и обстоятельств; производству конкретных прокурорсконадзорных действий, составляющих ее содержание в соответствии
с характером правонарушения, и принятию решения о восстановлении нарушенной законности или предупреждении ее нарушений
либо установлении ее отсутствия. В его задачи он включил исследование фактов правонарушений и выяснение их обстоятельств объективного или субъективного характера
3
.
Однако нельзя согласиться с тем, что основанием производства прокурорской проверки во всех случаях должны быть сведения о правонарушениях, требующие ее проведения и содержащиеся
СПб., 2000. С. 183; Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под
ред. А.Н. Савенкова. М., 2006. С. 174–176.
1
См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. СПб.,
2000. С. 130; Прокурорский надзор: курс лекций, практикум / под ред. Ю.Е. Вино-
курова. М., 2002. С. 166.
2
См.: Козлов А.Ф. О сущности прокурорского надзора в СССР // Вопросы теории и
практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 4.
3
См.: Ломовский В.Д. Прокурорская проверка исполнения законов. Тверь, 1993.
С. 7.
166
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
в определенном источнике1. Проверка может осуществляться и при
отсутствии повода к ее производству, т.е. по инициативе прокурора,
например, проверка законности приема, регистрации и разрешения
сообщений о преступлениях. Это касается и так называемой общенадзорной деятельности, где прокурор систематически проверяет законность актов органов власти, управления и контроля; надзора за
исполнением законов в местах ограничения и лишения свободы, а
также его участия в рассмотрении в судах дел, когда он в кассационном (апелляционном) порядке проверяет законность приговоров,
определений, постановлений, решений судов.
Вызывает критику и положение о том, что прокурорская проверка не является проверкой исполнения законов, так как исполнение законов — правомерное поведение, а прокурорская проверка —
исследование обстоятельств конкретного правонарушения, причин и условий, которые ему способствовали
2
. В соответствии с ним
проверка начинается либо с получения информации о возможном
право нарушении, либо с истребования необходимых документов и
материалов, и на данный момент прокурор не знает, обнаружит он
правонарушение или деятельность проверяемых субъектов будет
правомерной. Обстоятельства правонарушения будут исследоваться
уже в последующем.
Мы согласны, что при производстве проверки в каждом случае
правонарушения прокурор должен установить:
1) событие правонарушения, в том числе время, место, способ и
другие обстоятельства его совершения;
2) виновность лица в совершении правонарушения и мотивы
последнего;
3) обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности правонарушителя;
4) характер и размер ущерба, причиненного правонарушением.
Ему также следует выяснить причины и условия, способствовав-
шие правонарушению3.
Основания проведения проверок могут быть следующие.
1
См.: Ломовский В.Д. Прокурорская проверка исполнения законов. Тверь, 1993.
С. 12.
2
См.: Там же. С. 13, 14.
3
См.: Там же. С. 21.
167
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
1. Повод. Выделяют проверки, производимые по жалобам участ-
ников процесса, по инициативе прокурора, органов дознания и предварительного следствия.
Статьей 10 Закона о прокуратуре на прокуратуру возложена обязанность разрешать заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов, и рассматривать их в порядке
и сроки, установленные федеральным законодательством. Порядок
подачи и рассмотрения жалоб на действия органов дознания и предварительного следствия рассматривается ст. 123 и 124 УПК РФ.
Жалоба есть вид обращений личности или организации в связи
с нарушением их прав, свобод и законных интересов в целях устранения этих нарушений и наказания виновных лиц. Причем в жалобе
может идти речь о нарушенных правах, свободах и законных интере-
1
сах не обязательно лица, обратившегося с ней
.
По мнению ряда авторов, жалоба в досудебных стадиях уголовного процесса — основанное на законе обращение граждан, в нем
участвующих, к органу государственной власти, уполномоченному
на ее прием и разрешение, по поводу предполагаемого или действительного нарушения личных прав или законных интересов, допущенного должностным лицом при возбуждении или расследовании
уголовного дела, с требованием его устранения. Основными чертами
обжалования на досудебных стадиях уголовного процесса являются: 1) право подачи жалобы лицом, чьи права и законные интересы
нарушены; 2) отсутствие специально установленных законом формы
и вида жалобы; 3) освобождение жалобщиков от денежных расходов в связи с подачей ими жалоб; 4) право на обжалование решения, действия или бездействия любого должностного лица, ведущего
уголовный процесс; 5) свободный выбор языка, на котором подается
жалоба; 6) недопустимость преследования за подачу жалобы; 7) независимость решений прокурора от содержания жалобы. Предмет
жалобы — незаконные и необоснованные решения, действия либо
бездействие прокурора, следователя и органа дознания, нарушающие права или законные интересы лиц, участвующих в стадиях возбуждения и расследования уголовных дел. Основанием жалобы слу-
1
См.: Кенжаев С. Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по
борьбе с нарушениями законности в сфере управления: дис. ... д-ра юрид. наук.
М., 1998. С. 20.
168
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
жат действительные и предполагаемые, с точки зрения участников
процесса, нарушения их субъективных прав и законных интересов
1
.
Статья 123 УПК РФ не содержит перечисления субъектов обжалования, но указывает на то, что субъектами обжалования могут
быть все участники уголовного судопроизводства и иные лица в той
части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы.
Нецелесообразным представляется нам ограничение права прокурора рассматривать жалобы только на действия (бездействие) и
решения органа дознания, дознавателя и следователя. Потерпевший,
гражданский истец, свидетель должны обладать правом обжаловать
действия других участников процесса, в том числе подозреваемого,
2
обвиняемого и защитника
.
На основании ст. 124 УПК РФ прокурор рассматривает жалобу
в течение трех суток со дня ее получения. В исключительных случаях, когда для ее проверки необходимо истребовать дополнительные
материалы либо принять иные меры, допускается продление срока
рассмотрения жалобы до 10 суток, о чем извещают заявителя.
О.В. Химичева отмечает, что закон не определяет срока передачи прокурору жалоб заинтересованных лиц, полученных от следователя или начальника следственного отдела, администрации места содержания лица под стражей или администрации медицинского стационара, в который оно помещено для производства судебной
экспертизы. Однако в п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от
30 января 2008 г. № 15 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, осущест-
3
вляющих уголовное судопроизводство»
указывается, что прокуро-
ры должны обеспечивать всестороннюю проверку доводов жалобы в
1
См.: Летучих В.И. Обжалование в стадиях возбуждения и расследования уго-
ловных дел в советском уголовном процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Свердловск, 1972. С. 4–17; Муратова Н.Г. Система судебного контроля в уго-
ловном судопроизводстве. Казань, 2004. С. 151; Химичева О.В. Концептуальные
основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного
судопроизводства. М., 2004. С. 77.
2
См.: Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. М., 2005.
С. 169.
3
Законность. 2008. № 3.
169
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
срок до трех суток со дня поступления в прокуратуру. В связи с тем
что приказ предусматривает более реальный срок принятия решения
по жалобе с учетом необходимости истребования документов, получения объяснений участников процесса и проведения других проверочных действий, необходимо внести в ст. 124 УПК РФ норму о том,
что срок рассмотрения жалобы исчисляется со дня ее поступления
1
в прокуратуру
.
По результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит мотивированное постановление о полном или частичном ее удовлетворении либо об отказе в ее удовлетворении. Отметим, что УПК РФ
не содержит указаний на то, чтобы в постановлении перечислялись
основания, по которым доводы жалобы признаны неправильными
или несущественными, отмечались допущенные следователем нарушения с требованием их устранения, а в случае отказа — мотивы, по
которым жалоба признана неосновательной. К тому же в УПК РФ
ничего не говорится о том, что жалобу и постановление о ее разрешении следует приобщать к материалам о преступлении или уголовному делу
2
.
Согласно ч. 3 ст. 124 УПК РФ заявитель должен быть уведомлен
о решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования, однако порядок уведомления в законе не прописан. В связи с изложенным представляется, что помимо уведомления о принятом решении заявителю следует направлять копию постановления и
предоставлять возможность ознакомления с материалами проверки
в части, непосредственно затрагивающей его интересы. Это позволит
ему в последующем составить аргументированную жалобу вышестоящему прокурору или в суд.
Жалобы могут подаваться и на действия прокурора, но в УПК РФ
не говорится, в каком порядке их нужно рассматривать. На наш
взгляд, на данные жалобы должен распространяться общий порядок
и сроки разрешения жалоб с указанием на то, что они подаются вышестоящему прокурору.
Так как жалобы зачастую не отражают реального состояния законности в органе дознания и предварительного следствия, необхо-
1
См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора
на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004. С. 197.
2
См. также: Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 170.
170
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
димы проверки, проводимые по инициативе прокурора, в процессе
которых он выявляет нарушения законности. Их подразделяют на
текущие и периодические.
Текущие проверки проводятся в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37
УПК РФ и касаются исполнения требований федерального закона
при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
Если ранее по ст. 211 УПК РСФСР они проводились не реже одного раза в месяц, то согласно УПК РФ их периодичность устанавливается федеральным законом. Кроме того, текущие проверки проводятся также в соответствии с приказами Генерального прокурора РФ
относительно законности нахождения задержанных и арестованных
в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах.
Периодические проверки осуществляются с учетом состояния законности в органе дознания и предварительного следствия. Для этого материалы, истребованные из иных органов, организаций, учреждений, сопоставляются с данными, находящимися в органах расследования. Периодические проверки ограничены по своему предмету:
они касаются только действий органов расследования по приему, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях.
Проверки по инициативе органов расследования проводятся,
когда правоохранительный орган обращается к прокурору с просьбой дать согласие или утвердить какой-либо свой акт.
2. Источники получения информации. Прежде всего проверки
проводятся по копиям основных находящихся в надзорном производстве следственных документов: постановлений о возбуждении
уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), о принятии дела к производству (ч. 2 ст. 156 УПК РФ), о привлечении лица в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 172 УПК РФ); протокола задержания подозреваемого и постановления об освобождении подозреваемого (ч. 3 ст. 92,
ч. 3 ст. 94 УПК РФ); постановлений о производстве осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, если эти действия
были проведены без судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства (ч. 5 ст. 165 УПК РФ), об избрании меры пресечения
и об ее отмене (изменении) (ст. 101 и 110 УПК РФ), о выделении
уголовного дела (ст. 154 УПК РФ), об отмене ареста на почтовотелеграфные отправления (ч. 6 ст. 185 УПК РФ), о приостановлении
(ч. 2 ст. 208 УПК РФ) и возобновлении предварительного следствия
или дознания (ч. 3 ст. 211 УПК РФ), о прекращении уголовного дела
или уголовного преследования, в том числе в отношении лица, со-
171
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
вершившего запрещенное законом деяние в состоянии невменяемости. В надзорном производстве могут быть все письменные указания
прокурора, переписка по жалобам, выписки из уголовного дела, материалы назначаемых прокурором проверок.
Источником получения информации служит также доклад следователя или дознавателя, из которого прокурор может почерпнуть
сведения тактического характера, не зафиксированные в документах, но имеющие важное значение для раскрытия преступления. (Заметим, что доклад не должен стать основным способом ознакомления с уголовным делом. Прокурор обязан знакомиться с уголовным
делом по его материалам.)
Уголовно-процессуальный кодекс РФ не содержит норм, указывающих, каким актом следует заканчивать проверку. В.Д. Ломовский
предлагает, чтобы прокурор выносил об окончании прокурорской
проверки постановление
1
.
Как уже говорилось, средства прокурорского реагирования подразделяются на две группы — средства реагирования на правомерные действия органов дознания и предварительного следствия и
средства реагирования на неправомерные действия органов расследования.
В отличие от УПК РСФСР и ранних редакций УПК РФ, предусматривавших такие средства прокурорского реагирования на правомерные действия органов расследования, как санкция, согласие и
утверждение, в современном Уголовно-процессуальном кодексе РФ
используются только термины «согласие» и «утверждение».
В соответствии с п. 41.1 ст. 5 УПК РФ согласие — разрешение руководителя следственного органа на производство следователем (или
разрешение прокурора на производство дознавателем) следственных
и иных процессуальных действий и принятие им процессуальных решений. Как считает В.Ф. Крюков, согласие — это процессуальное решение прокурора, контролирующего законность и обоснованность
принимаемого следователем и дознавателем решения, позволяющее
(разрешающее) им выполнить те или иные процессуальные действия,
допустимость которых в доказательственном плане (ст. 88 УПК РФ)
будет признана прокурором и судом только при наличии выражен-
1
См.: Ломовский В.Д. Прокурорская проверка исполнения законов. Тверь, 1993.
С. 53.
172
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
ного прокурором согласия по установленным законом процедуре и
1
форме
. Однако данные формулировки не определяют сущности со-
гласия как средства прокурорского реагирования.
По УПК РСФСР согласие являлось выражением солидарности
прокурора с решением органа расследования о прекращении уголовного дела вследствие изменения обстановки (ст. 6), в связи с деятельным раскаянием (ст. 7), примирением с потерпевшим (ст. 9),
в отношении несовершеннолетних с применением мер воспитательного воздействия (ст. 8), а также при применении мер принудительного характера (ст. 406). Введение данной формы одобрения (согласия) связывалось с задачей прокуратуры — ни одно преступление не
должно оставаться нераскрытым, ни одно лицо, совершившее преступление, не должно избежать установленной законом ответственности. К тому же было необходимо создать условия для законности
освобождения лица от уголовной ответственности и привлечения его
к другому виду ответственности.
С принятием УПК РФ существенно расширился перечень процессуальных действий следователя и дознавателя, которые требовали
согласия прокурора. Однако Федеральным законом «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“» это
средство прокурорского реагирования на правомерные действия следователя необоснованно передали руководителю следственного подразделения, за прокурором оставили лишь дачу согласия на отказ в
уведомлении о факте задержания (ч. 4 ст. 96 УПК РФ).
Данным согласием прокурор может воспользоваться только
при реагировании на действия дознавателя. В частности, на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст. 108, ст. 114, ч. 1 и 7 ст. 115 УПК РФ);
на возбуждение уголовного дела частного и частнопубличного обвинения (ч. 4 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 4 ст. 147, ч. 3 ст. 318 УПК РФ);
на применение меры пресечения и ее отмену или изменение
(ч. 3 ст. 110 УПК РФ); помещение в психиатрический стационар
(ст. 435 УПК РФ).
1
См.: Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учебник для вузов. М., 2006. С. 286–287.
173
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
По УПК РСФСР утверждению подлежало постановление
об установлении обвиняемому и его защитнику срока для ознакомления с материалами уголовного дела, если они явно стремились его
затянуть. Утверждался также процессуальный акт, заканчивающий
досудебное производство по уголовному делу, — обвинительное
заключение (ст. 221). Такое решение законодателя положительно
расценивалось не всеми процессуалистами. Так, предлагалось изменить юридическую природу акта утверждения прокурором обвинительного заключения. Указанный акт должен был означать, что
имеются достаточные основания для рассмотрения уголовного дела
судом, но его никоим образом не следовало толковать как согласие
прокурора с обвинительными выводами следователя. Сказанное
мотивировалось тем, что прокурор в течение судебного следствия
должен выполнять не только функцию обвинения, но и руководствоваться презумпцией невиновности, принимать меры к исследованию как обвинительных, так и оправдательных доказательств.
Определенную позицию по делу прокурор обязан занимать в зависимости от результатов исследования доказательств в суде и из-
1
лагать ее в прениях
. Казалось бы, логическим продолжением сказанного должно быть предложение лишить прокурора права утверждать обвинительное заключение, но эти же ученые в проектах
Основ уголовного судопроизводства Союза ССР, союзных республик и УПК РСФСР оставили прежний порядок окончания предва-
2
рительного следствия (ст. 424 проекта УПК)
. По мнению авторов
проекта Закона о прокуратуре СССР3, обвинительное заключение
должен утверждать не прокурор, а начальник следственного подразделения. При этом они упускали из виду, что, оставляя прокурора лицом, осуществляющим надзор за законностью совершения отдельных уголовно-процессуальных действий, невозможно лишить
1
См.: Петрухин И.Л. О независимости и самостоятельности органов уголовного су-
допроизводства // Актуальные проблемы советского уголовного судопроизводства. Свердловск, 1987. С. 16. См. также: Савицкий В.М. Государственное обвинение в суде. М., 1971. С. 91–144.
2
См.: Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР. Теоретиче-
ская модель. М., 1989.
3
См.: Научная информация по вопросам борьбы с преступностью / НИИ проблем
укрепления законности и правопорядка. 1989. № 122.
174
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]