Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
4. Проблемы прокурорской неприкосновенности, в отличие от
президентской, депутатской, судебной, не нашли отражения в Конституции РФ.
Особый порядок привлечения к уголовной ответственности прокуроров и следователей дан в УПК РФ и Законе о прокуратуре. Так,
в соответствии с ранее действовавшей редакцией УПК РФ (п. 2 ч. 1
ст. 448) уголовное дело в отношении Генерального прокурора возбуждалось прокурором, на которого в соответствии с Законом о
прокуратуре возлагалось исполнение обязанностей Генерального
прокурора (основание — заключение коллегии, состоящей из трех
судей Верховного Суда РФ, принятое по представлению Президента РФ, о наличии в действиях Генерального прокурора РФ признаков преступления). Однако Федеральным законом от 5 июня 2007 г.
№ 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон о прокуратуре РФ данный порядок был изменен. Сегодня уголовное дело в отношении Генерального прокурора возбуждается председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ на основании заключения
коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ, принятого по представлению Президента РФ, о наличии в действиях Генерального прокурора признаков преступления. Таким образом, Следственный комитет при прокуратуре РФ, председатель которого является первым заместителем Генерального прокурора РФ, в данной
ситуации поставлен вне прокурорского надзора.
5. До сих пор не решен вопрос о праве Генерального прокурора РФ во взаимодействии с Уполномоченным по правам человека
в установленном порядке представлять необходимые материалы и
заключения в Европейский Суд, а также участвовать в его заседаниях
1
по правам человека при рассмотрении дел по жалобам граждан РФ
.
6. По Конституции РФ Генеральный прокурор необоснованно
лишился права законодательной инициативы, хотя прокуроры многих субъектов федерации имеют такое право на уровне субъектов фе-
1
См.: Бессарабов В.Г. Роль прокурора в защите прав и свобод человека и граждани-
на // Роль прокурора в защите прав и свобод человека и гражданина. Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой
помощи по уголовным делам: материалы 2-го Междунар. семинара под эгидой
Совета Европы. М., 2004. С. 44; Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат
в конституционном праве России. М., 2005. С. 77–79.
25
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
дерации. На наш взгляд, это не может в полной мере компенсировать
отсутствия права законодательной инициативы у Генерального про-
1
курора РФ
, являющегося должностным лицом, в большей степени
владеющим информацией о состоянии законности, пробелах и коллизиях законодательства, которое не может эффективно использовать ее в правотворческой деятельности. Для устранения данного недостатка следует обратиться к опыту Республики Казахстан, в ст. 57
Модельного закона о прокуратуре которого указано, что при участии
в правотворческой деятельности Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе страны
(парламенте), а прокуроры территорий имеют право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе тер-
2
ритории
.
7. Генеральный прокурор лишен также права на обращение
в Конституционный Суд РФ по вопросам проверки конституционности нормативного акта (включая акты Президента и обеих палат
Федерального Собрания) или международного договора и права на
обращение в данный суд с запросом. Напомним, что Закон РСФСР
от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР»3 предусматривал
право запроса прокуратуры, а п. 5 ст. 31 первоначальной редакции
Закона о прокуратуре РФ — право Генерального прокурора принимать участие в заседаниях Конституционного Суда РФ, ст. 36 — возможность внесения им представления в Конституционный Суд России в случаях, когда постановление Пленума Верховного Суда РФ
не соответствовало Конституции России.
Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О прокуратуре Российской Федерации“»
4
исключил возможность Генерального прокурора участвовать в заседаниях Конституционного
Суда РФ. В то же время п. 6 ст. 35 предоставлял Генеральному прокурору право на обращение в Конституционный Суд по вопросу на-
1
См.: Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в право-
творческой деятельности. М., 2006. С. 65, 137; Карпов Н.Н. Прокуратура в системе
государственной власти Российской Федерации. М., 2007. С. 100.
2
См.: Прокурорская и следственная практика. 2004. № 3–4. С. 14.
3
Утратил силу // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621.
4
СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
26
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
рушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Данная
норма прямо корреспондирует ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высшую судебную инстанцию страны может быть применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального,
так и субъекта федерации) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в произ-
1
водстве мировых судей
.
Однако до сих пор ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» нормы, прямо предусматривающей право Генерального прокурора обращаться в Конституционный Суд по вопросам нарушения
конституционных прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, нет. Поэтому Конституционный
Суд не обязан принимать обращения Генерального прокурора РФ по
поводу нарушения конституционных прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Как показывает анализ актов Конституционного Суда с 1999
по 2006 г., по обращениям Генерального прокурора (одна жалоба и
четыре ходатайства) было принято пять определений Конституционного Суда РФ.
В литературе подчеркивается, что Конституционный Суд РФ не
вынес ни одного постановления по обращению Генерального прокурора, он дал лишь четыре определения, причем в трех случаях основания для обращения не вытекали из положений п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре. Например, трижды по ходатайству Генерального
прокурора РФ об официальном разъяснении ранее принятых Конституционным Судом РФ постановлений и определений вынесены
определения. И лишь в одном случае речь шла о жалобе Генерального прокурора РФ на нарушение конкретных прав граждан п. 3 ст. 26
Федерального закона об органах судейского сообщества в Россий-
2
ской Федерации
.
1
См.: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве //
Законодательство и экономика. 2007. № 1.
2
См.: Там же.
27
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Пункт 6 ст. 35 Закона о прокуратуре не содержит юридического
названия документа, с которым Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд. В то же время ч. 4 ст. 125 Конституции РФ прямо указывает, что проверка конституционности
закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных
лиц, уполномоченных на то федеральным законом. Таким образом,
единственной формой обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд является жалоба, хотя, безусловно, правильнее
было бы наделить главу прокурорского ведомства правом на направление запроса, коль скоро он выступает в защиту граждан. Однако едва ли по столь незначительному поводу внесут изменения
в Основной закон страны.
Исключение из действующей редакции Закона о прокуратуре
права Генерального прокурора на участие в заседаниях Конституционного Суда РФ отнюдь не означает, что в настоящее время конституционное судопроизводство осуществляется без прокуроров.
Поскольку прокуратура стоит на страже законности, для нее немаловажными являются выводы высшей судебной инстанции страны о конституционности положений тех или иных правовых актов.
В отдельных случаях на заседания Конституционного Суда РФ специально приглашают представителей Генеральной прокуратуры, выступающих с заключениями по существу рассматриваемого вопроса.
Кроме того, на стадии подготовки материалов к рассмотрению судьи Конституционного Суда периодически направляют в Генеральную прокуратуру запросы с просьбой дать заключение по затронутым в жалобах и обращениях вопросам.
Учитывая складывающуюся практику, Закон о прокурату-
ре следовало бы дополнить нормой, наделяющей Генерального прокурора правом участия в заседаниях Конституционного Суда, как это было в старой редакции закона.
В 2003 г. Конституционный Суд своим постановлением от 18 июля
№ 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и
231 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, ст. 26, 251 и 253
Гражданского процессуального кодекса РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона о прокуратуре РФ в связи с запросами Государственного
Собрания-Курултая Республики Башкортостан, Государственного Со-
28
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
вета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан1
вынес решение о том, что норма Закона о прокуратуре, позволяющая
оспаривать положения конституций и уставов субъектов Федерации в
судах общей юрисдикции, является неконституционной, но данное обстоятельство не исключает права Генерального прокурора на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия
Основному закону страны конституций и уставов субъектов Федерации. Таким образом, у Генерального прокурора России появилось еще
одно основание на обращение в высшую судебную инстанцию страны.
Однако у рассмотренного решения есть и ряд отрицательных сторон.
Прежде всего оно вступает в противоречие с самой Конституцией РФ,
ч. 5 ст. 129 которой устанавливает, что полномочия прокуратуры РФ
определяются только федеральным законом. Просто продублировать позицию Конституционного Суда в Законе о прокуратуре нельзя, поскольку ст. 125 Основного закона страны содержит конкретные
основания для обращения в рассматриваемый суд, и Генеральный
прокурор РФ может это сделать только путем направления жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом,
примененным или подлежащим применению в конкретном деле, о
чем уже говорилось выше. На наш взгляд, упомянутое постановление Конституционного Суда подменяет собой не только федеральный закон, но и Конституцию РФ, что в правовом государстве непозволительно. (Заметим, за прошедшее время Генеральный прокурор
ни разу не воспользовался вновь приобретенным правом направления конституционного запроса, хотя объективные основания были.)
Конституции и уставы ряда субъектов Федерации (в том числе республик Дагестан, Коми, Марий Эл, Красноярского края, Москвы, Калининградской и Тюменской областей, Ханты-Мансийского
автономного округа) допускают возможность обращения прокуроров в конституционные (уставные) суды. Круг лиц, имеющих право на обращение в конституционный (уставный) суд, определяют
регио нальные законодатели. В некоторых субъектах (например, в
республиках Башкортостан и Татарстан) практикуется приглашение
представителей прокуратур на заседания конституционных судов
для обсуждения затрагиваемых в них вопросов. В отдельных регионах (Санкт-Петербурге, Свердловской области) положения законо-
1
СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
29
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
дательных актов предписывают в обязательном порядке направлять
соответствующим прокурорам принятые конституционными (уставными) судами решения.
Вместе с тем для придания рассматриваемым полномочи-
ям прокуроров субъектов федерации легитимного характера, по нашему мнению, необходимо в Законе о прокуратуре закрепить норму, согласно которой по усмотрению законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов федерации соответствующие прокуроры
будут иметь право обращаться с запросами в конституционные (уставные) суды. Данная норма устранит противоречие с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, которая предусматривает
наделение прокуроров полномочиями только на основании
1
федерального закона
Некоторые юристы предлагают наделить Генерального прокурора правом обращения в Пленум Конституционного Суда с предложением об отмене необоснованного решения либо об исправлении
неточностей в принятом решении. При этом они указывают на неправильность отсутствия в Законе о Конституционном Суде процессуального механизма исправления его ошибочных решений.
Мы согласны с авторами, утверждающими, что Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ — органы правосудия, а не органы
обвинения, и поэтому не им, а Генеральному прокурору должно принадлежать право давать заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков государственной измены и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения
Рассматривая вопрос о возможности осуществления прокурорского надзора за законностью актов Правительства РФ, заметим, что законодательство достаточно противоречиво подходит к его решению.
.
2
.
1
См.: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве //
Законодательство и экономика. 2007. № 1.
2
См.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в услови-
ях переходного периода) / под ред. А.Б. Бойкова. М., 1998. С. 23; Кислицын М.К.
Правовые основы деятельности военной прокуратуры в Российской Федерации:
автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 17; Викторов И. Прокуратура: ста-
тус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 12. С. 24; Буянский С.Г. Про-
куратура в условиях административно-правовой реформы. М., 2006. С. 55.
30
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
С одной стороны, Правительства РФ нет в перечне субъектов, чье
правовое поведение входит в предмет прокурорского надзора (ст. 1
Закона о прокуратуре), с другой — в ст. 24 Закона о прокуратуре, говорящей о представлении прокурора, почему-то указывается, что в
случае несоответствия постановления Правительства РФ законам
Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом
Президента. Обратим ваше внимание на то, что еще в 1992 г. Съезд
народных депутатов РСФСР обязал Верховный Совет в первом полугодии 1993 г. рассмотреть вопрос о дополнении Закона о прокуратуре положением, обязывающим Генерального прокурора осуществлять надзор за соответствием постановлений Правительства РФ,
имеющих нормативно-правовой характер, законам РФ, однако это
1
не было исполнено
. Как полагают М.К. Кислицын, В.И. Рохлин,
А.П. Чугунов и другие, более логично предоставить Генеральному
прокурору право опротестовывать данные акты в соответствующий
2
суд, внеся изменения в ст. 1, 23 и 24 Закона о прокуратуре
.
Спорным является предложение А.П. Чугунова о предоставлении Генеральному прокурору РФ права осуществлять надзор за законностью указов Президента РФ и приостанавливать их исполнение3. На наш взгляд, при решении данной проблемы необходимо
помнить, что действия Президента как высшего должностного лица
государства, гаранта законности могут быть оспорены только в порядке конституционного судопроизводства.
Преодолеть недостатки правового регулирования организации и
деятельности органов прокуратуры должны также предложения об
1
См.: Клочков В.В. Теория законности и наука прокурорского права // Вопросы
теории законности и прокурорского надзора. М., 1994. С. 8.
2
См. также: Кислицын М.К. Правовые основы деятельности военной прокурату-
ры в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 17; Рохлин В.И.
Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб., 2003. С. 155; Чугу-
нов А.П. Укрепление и совершенствование прокурорского надзора // Проблемы
теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тез. науч.-
практ. конф.: в 2 ч. М., 2005. Ч. 2. С. 29.
3
См.: Чугунов А.П. Укрепление и совершенствование прокурорского надзор //
Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях:
тез. науч.-практ. конф.: в 2 ч. М., 2005. Ч. 2. Аналогичное положение содер-
жится в законодательстве Республики Казахстан, где прокуратура осуществляет
надзор за соответствием указов главы государства Конституции Республики и
ее законам.
31
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
указании в Конституции РФ целей и задач прокуратуры — обеспечения верховенства Конституции РФ, единого правового пространства,
федерализма, экономической безопасности, основных направлений
ее деятельности, координации деятельности по борьбе с нарушения-
1
ми законов
; закрепление принципов организации, функционирова-
ния органов прокуратуры и ее структуры.
До сих пор идут дискуссии о том, какой палате Федерального
Собрания — Совету Федерации или Государственной Думе — должно принадлежать право назначения Генерального прокурора. Так,
М.К. Кислицын, с одной стороны, предлагает передать это полно-
2
мочие Государственной Думе
, а с другой — оставить его Совету
Федерации3.
С нашей точки зрения, подчинение прокуратуры Государственной Думе Федерального Собрания делает невозможной реализацию
принципа независимости прокуратуры РФ от общественных объединений (ст. 4 Закона о прокуратуре), так как Государственная Дума
состоит из депутатов, избранных по партийным спискам. Жесткое
подчинение прокуратуры Совету Федерации также может отрицательно сказаться на соблюдении принципа независимости прокуратуры от федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов федерации, что обусловлено порядком формирования Совета Федерации представителями органов законодательной (представительной) и исполнительной власти
субъектов РФ
4
.
Спорно и предложение А.П. Чугунова о назначении Генерального прокурора на совместном заседании Государственной Думы
1
См.: Прокурорский надзор: курс лекций и практикум. М., 2000. С. 414; Викто-
ров И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 12.
С. 22–25; Шалумов М.С. Система функций российской прокуратуры. Кострома,
2003. С. 111.
2
См.: Кислицын М.К. Правовые основы деятельности военной прокуратуры в Рос-
сийской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 20; см. также: Беляев В.П.
Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 251.
3
См.: Кислицын М.К. Правовые основы деятельности военной прокуратуры в Рос-
сийской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 13.
4
См.: Курбанов Р.Д., Халиулин А.Г. К вопросу о месте прокуратуры в Российском
государстве. Конституционная законность: предпосылки и реальность. М., 2002.
С. 20–21.
32
§ 2. Тенденции развития российской прокуратуры
и Совета Федерации квалифицированным большинством и, возможно, на альтернативной основе (контроль за работой органов
прокуратуры будет осуществлять наблюдательная комиссия Фе-
1
дерального Собрания)
. Однако не ясно, кто будет представлять
кандидатов на должность, в каких формах и в каких целях будет
производиться контроль за деятельностью прокуратуры Советом
Федерации.
Не укрепляет прокурорский надзор и то, что в соответствии с ч. 3
ст. 129 Конституции РФ прокуроры субъектов федерации назначаются по согласованию с органами их государственной власти. Последние нередко (как было, например, в Ставропольском крае) пытаются
поставить прокуратуру под контроль, заставить ее быть послушной
местным властям, ориентироваться на их установки, действовать по
их указке
2
.
Разрешить вопрос подобным образом уже пытались в 1936 г. при
подготовке Конституции СССР, но тогда ввели строго централизованное построение прокуратуры3. В 1990 г. союзный законодатель
вновь вернулся к проблеме, предоставив ст. 166 Конституции СССР
высшим органам государственной власти союзных республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР право назначать их
прокуроров.
В Законе о прокуратуре говорилось, что прокуроры республик,
входящих в состав РФ, назначаются Генеральным прокурором по согласованию с данными республиками
4
. В редакции данного Закона
1995 г. назначение прокуроров всех субъектов федерации также подлежит согласованию, правда, не определено, с какой ветвью власти
следует разрешать вопрос об их назначении. Возникшая проблема
решается лишь ст. 13 Закона о прокуратуре, в которой указывается,
1
См.: Чугунов А.П. Укрепление и совершенствование прокурорского надзора //
Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях:
тез. науч.-практ. конф.: в 2 ч. М., 2005. Ч. 2. С. 29.
2
См.: Скуратов Ю. Прокуратура защищает права и свободы граждан // Российская
газета. 1997. 18 февр.
3
См.: Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 35.
4
И.Л. Петрухин в то же время писал, что не согласование, а выборность прокуро-
ров республик соответствующими органами законодательной власти, а также подотчетность им являются шагом вперед в построении правового государства. См.:
Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 204.
33
Глава 1. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
что назначение согласовывается с органами государственной власти
субъектов федерации, определяемыми последними. Опираясь на эту
статью, субъекты федерации решают проблему по-разному.
Анализ норм конституций и уставов 43 субъектов РФ показал
следующее:
в 17 субъектах (республики Башкортостан, Алтай, Бурятия, •
Дагестан, Северная Осетия-Алания, Карелия, Марий Эл, Хакасия, Мордовия, Коми, Саха (Якутия), Удмуртская, Оренбургская и Нижегородская области и т.д.) согласование происходит с законодательной ветвью власти;
в 12 (республики Карачаево-Черкесская, Кабардино-Бал-•
карская, Адыгея, Ставропольский край, Липецкая область и
др.) — с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти. В конституциях Республики
Ингушетии (ст. 89) и Республики Калмыкии (ст. 40) вопрос
разрешается исполнительной ветвью власти — Президентом
(ст. 89). Согласно Конституции Республики Татарстан кандидатуру на должность прокурора Республики предлагает Генеральный прокурор РФ Президенту РТ, который представляет ее Государственному совету Республики
1
. В конституциях
и уставах шести субъектов (Приморский край, Белгородская область и др.) орган согласования не определен, а в двух
субъектах (в том числе Чувашия) данный вопрос не разрешен. Уставы Иркутской и Смоленской областей устанавливают необходимость согласования с законодательным органом
не только назначения, но и освобождения от должности прокурора области, что не предусмотрено Конституцией РФ и
федеральным законодательством. Порядок согласования регламентируется законом города Москвы, а в Московской области — областным законом.
В начале 90-х гг. Республики Татарстан, Башкортостан, Тыва попытались вообще отказаться от какого-либо согласования при назначении прокурора субъекта федерации, решив, что он назначается их высшими государственными органами. Более того, в Республике Башкортостан в 1993 г. приняли Закон о прокуратуре Республики
1
См. также: Курманов М.М. Актуальные проблемы взаимодействия прокуратуры и
законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. 2005. № 2.
34
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]