Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Право прокуратуры на производство предварительного расследования
жащих и приравненных к ним лиц, обвиняемых в совершении преступлений, соответственно следственными органами военной прокуратуры гарнизона, военного округа (флота) или Главной военной
прокуратуры, а также с его мнением о том, что практика привлечения следственных работников низшего звена военной прокуратуры
к расследованию, которое ведет вышестоящая военная прокуратура
1
по подследственным ей делам, не соответствует закону
. Во-первых,
он не указал, чем следователи военной прокуратуры гарнизонов
(в настоящее время — военных следственных отделов по гарнизонам) отличаются от следователей районных прокуратур (сегодня — следователей следственных отделов Следственного комитета
при прокуратуре РФ по районам, городам), которые направляются
из регионов в распоряжение следственных групп. Во-вторых, он не
отметил, что в настоящее время не существует закона или приказа
Генерального прокурора РФ или его первого заместителя — председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, в котором бы
говорилось о категориях дел, подследственных военным следственным управлениям или отделам Следственного комитета при прокуратуре РФ. Приказ Главного военного прокурора от 21 марта 2003 г.
№ 55 «О подследственности уголовных дел»
2
указывает только на
разграничение компетенции между военными прокуратурами применительно к отдельно взятым воинским частям, объединениям и
соединениям Вооруженных сил РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, созданным в соответствии с федеральными
законами и прочими нормативными актами, предусматривающими
военную службу.
Следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ
производят предварительное следствие не только по делам, отнесенным законом к их компетенции, но и по другим делам, переданным им прокурором. Это обусловлено тем, что прокурор
в соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ вправе изымать любое
уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю След-
1
См.: Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в Рос-
сии: в 2 ч. М., 2005. Ч. 2. С. 38.
2
СПС «КонсультантПлюс».
155
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
ственного комитета при прокуратуре РФ с обязательным указанием оснований такой передачи. И.Л. Петрухин, анализируя данное
право, отмечает, что прокурор не должен быть связан правилами
подследственности в отличие от случаев, когда он передает дело от
одного органа предварительного расследования другому за пределами прокуратуры, руководствуясь правилами о подследственности. Прокурор обязан обладать правом изъятия из МВД России
или ФСБ России и передачи следователю прокуратуры (в настоящее время — следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ) любого дела любой подследственности или принятия
его к своему производству. Правда, он почему-то делает исключение для ФСБ России, у которой прокурор якобы не вправе изымать уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 275,
276, 283, 284 УК РФ, и передавать их следователю Следственного комитета при прокуратуре, если в совершении данных преступлений обвиняются лица, имеющие высокий государственный ста-
1
тус
. Представляется, что закон не делает для прокурора никаких
исключений по поводу передачи какой-либо категории дел, и любое уголовное дело может быть передано следователю Следственного комитета при прокуратуре.
Вместе с тем ряд авторов замечает, что прокурор воспользоваться этим правом может в исключительных случаях, в целях наиболее полного и объективного расследования дела, ибо прокурорский
надзор за предварительным расследованием предполагает активную
роль прокурора в обеспечении установленных законом правил подследственности, в том числе и предметной. Прежде чем решить вопрос о передаче дела в подследственность другого органа расследования, прокурор должен решить, насколько оправданно такое отсту-
2
пление от общих правил предметной подследственности
.
На наш взгляд, необходимо сохранить исключительную подследственность следователей Следственного комитета при прокуратуре (дела о преступлениях, совершенных работниками правоохра-
1
См.: Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в Рос-
сии: в 2 ч. М., 2005. Ч. 2. С. 40.
2
См.: Зинатуллин З.З., Салахов М.С., Чулюкин Л.Д. Подследственность уголовных
дел. Казань, 1986. С. 60.
156
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
нительных органов и судьями) и их право расследовать любое уголовное дело1.
При этом следует освободить следователей Следственного комитета при прокуратуре от несвойственной им работы — проведения
дознания по делам о преступлениях лиц, указанных в ст. 447–454,
пп. «б» и «в» п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ (п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК РФ). Дознание несвойственно какому бы то ни было следственному аппарату, тем более при прокуратуре, и по таким делам нужно проводить
предварительное следствие.
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора
за исполнением законов
при осуществлении дознания
и предварительного следствия
Прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия реализуется при помощи определенной совокупности правовых средств, которые важны
как для выявления нарушений законности, так и для реагирования
на них в целях их устранения и предупреждения2. Между тем вопрос
о понятии правовых средств и их содержании в литературе является
дискуссионным3.
1
См. об этом: Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. СПб., 1991. С. 75;
Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях пе-
реходного периода). М., 1998. С. 62; Шалумов М.С. Система функций российской
прокуратуры. Кострома, 2003. С. 92; Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы разви-
тия // Законность. 2000. № 1. С. 6; Казаков С. Нельзя объять необъятное // За-
конность. 2000. № 3. С. 26; Проблемы развития: «за» и «против» // Законность.
№ 3. С. 27–28; Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // За-
конность. № 6. С. 20; Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного
процесса в России: в 2 ч. М., 2005. Ч. 2. С. 41.
2
Всю деятельность по выявлению нарушений законности и реагированию на
них В.Д. Ломовский назвал прокурорско-надзорным производством. См.: Ло-
мовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д, 1987.
С. 127–128.
3
В теории права под правовыми средствами понимаются такие субстанциональ-
ные институционные установления и формы, использование которых приводит в
силу (энергию) права, благодаря этому они способствуют наступлению фактиче-
ского социально-экономического результата. См.: Алексеев С.С. Правовые сред-
157
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
В теории прокурорского надзора правовые средства, представленные прокурору для осуществления возложенных на него задач,
именуют формами прокурорского надзора. Термин «форма», введенный С.Г. Березовской в 1954 г.
1
, позднее был заменен ею на «правовые средства», под которыми она понимала полномочия и закрепленные в законе формы их реализации2. А.И. Долгова формами
прокурорского надзора называет установленные законом средства,
с помощью которых прокурор выявляет нарушения законов, причины и условия, способствующие их совершению, реагирует на эти
нарушения и предотвращает их3. Х.С. Таджиев подразумевает под
ними правовую, юридическую процедуру, которую прокурор обязан соблюдать при осуществлении своих функций. Структурными
элементами формы он считает полномочия и условия (порядок) их
реализации
4
.
В.М. Савицкий применительно к надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в формах надзора за законностью расследования видел указанные в законе средства (полномочия и порядок их реализации), которые предоставлены
прокурору с целью обеспечения неуклонного соблюдения органами
дознания и предварительного следствия установленных правил расследования преступлений и достижения задач уголовного судопроизводства5.
Большинство авторов под правовыми средствами понимают
права и обязанности (полномочия) прокуроров (или их часть) при
осуществлении ими надзорных функций, порядок и форму их реа-
ства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и
право. 1987. № 6. С. 12–19.
1
См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управ-
лении. М., 1954.
2
См.: Березовская С.Г. Правовые гарантии законности в СССР. М., 1962; Долго-
ва А.И. Формы прокурорского надзора // Вопросы прокурорского надзора. СПб.,
1975. С. 48; Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за
исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 62–63.
3
См.: Долгова А.И. Прокурорский надзор в советском уголовном процессе: авто-
реф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1969. С. 14.
4
См.: Таджиев Х.С. Прокурорский надзор и ведомственный контроль за расследо-
ванием преступлений. Ташкент, 1985. С. 32.
5
См.: Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 152.
158
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
лизации1 или полномочия прокурора и акты прокурорского над-
2
.
зора
Несмотря на тесную связь понятий «формы прокурорского надзора», «полномочия» и «правовые средства», нам представляется их
отождествление неоправданным. К тому же термин «формы проку-
3
рорского надзора» не применим к полномочиям прокурора
. Форма — внешнее выражение какого-либо содержания4. Полномочия
же — содержательная сторона деятельности прокурора, а именно то,
что составляет сущность надзора за исполнением законов органами
дознания и предварительного следствия. С этих же позиций термин
«формы прокурорского надзора» не совсем удачен5.
Средство — это прием, способ действия для достижения чегонибудь6. В общей теории права правовое средство есть правовое явление, выражающееся в инструментариях (установлениях) и деяниях (технологии), при помощи которых удовлетворяются интересы
субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных
целей7. Вот почему полномочия не могут пониматься как приемы
и способы. Они, будучи элементами правового статуса прокурора,
означают установленную нормами права возможность действовать
в определенных границах. Правовая возможность и правовое действие не тождественны. Например, право прокурора на дачу указаний и само указание, хотя и взаимосвязанные, но разные правовые
категории.
1
См.: Березовская С.Г. Правовые гарантии законности в СССР. М., 1962. С. 37, 279;
Прокурорский надзор в СССР / под ред. М.С. Строгович. М., 1969. С. 34–35; 1973.
С. 23; Бурмистров К.Д. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистиче-
ской законности. М., 1979. С. 51–52; Дедков Л.А. Прокурорский надзор на страже
законности. Мн., 1982. С. 41; Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского
надзора. М., 2000. С. 9.
2
См.: Прокурорский надзор / под ред. Г.П. Химичевой. М., 2001. С. 106.
3
См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполне-
нием законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 62–63.
4
См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1981. С. 1417.
5
См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполне-
нием законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 62–63.
6
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 660.
7
См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал рос-
сийского права. 1998. № 8. С. 66.
159
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
Помимо изложенного, правовыми средствами считают следующие.
1. Акты прокурорского надзора и другие правовые формы, в ко-
торых реализуются полномочия прокурора
1
. Данное определение
также представляется неточным, так как в нем не раскрывается содержание ни актов надзора, ни других форм.
2. Формы и методы деятельности прокурора, предусмотренные
законом. Под формами понимают деятельность или виды конкретных действий (актов) прокурора, которые он выполняет в целях
выявления и устранения нарушений законности, причин и условий,
им способствующих, привлечения виновных лиц к ответственности, проведения профилактических мероприятий, а под методами —
наиболее эффективные и рациональные приемы, способы осуществления прокурором своих полномочий
2
. В.И. Басков в одном случае
выделял формы надзора за исполнением законов и средства проку-
3
рорского реагирования на допущенные нарушения закона
, в другом — средства выявления нарушений закона и формы реагирования на них
4
.
В литературе допускается даже смешение форм и методов надзора5. Это тоже не является правомерным, так как перечисляются формы, с помощью которых выявляются нарушения законов.
1
См.: Прокурорский надзор в СССР / отв. ред. М.П. Маляров. М., 1966. С. 24.
2
См.: Бровин Г.И., Михайлов В.Т. Прокурорский надзор за законностью исполнения
приговоров. М., 1987. С. 12–13; Прокурорский надзор за законностью избрания
мер пресечения в стадии предварительного расследования. Харьков, 1984. С. 280;
Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнени-
ем законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 64–65. М.А. Сильнов
говорит о формах и методах надзора, но не раскрывает их специфики, подразу-
мевая под формой целенаправленную деятельность прокурора по предупрежде-
нию, выявлению и устранению нарушений закона при расследовании путем реа-
лизации предоставленных ему для этого полномочий. См.: Сильнов М.А. Вопросы
прокурорского надзора за законностью производства следственных действий. М.;
Воронеж, 2001. С. 44; Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора.
М., 2001. С. 8–9.
3
См.: Басков В.И. Прокурорский надзор при рассмотрении судами уголовных дел.
М., 1980. С. 16.
4
См.: Там же. С. 18.
5
См.: Быков Л.А., Квелидзе Г.А. Прокурорский надзор за исполнением законов
в деятельности органов дознания и предварительного следствия МВД. Тбилиси,
160
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
Использование прокурором форм (правовых средств) и методов
надзора за законностью на стадиях предварительного производства
неразрывно связано с предоставленными ему законом полномочиями.
Так, полномочия прокурора реализуются в процессе применения им
тех или иных форм (правовых средств) и методов надзора. Последние есть средство реализации полномочий прокурора. В свою очередь
и формы (правовые средства), и методы надзора могут применяться
лишь в рамках определенных законом полномочий прокурора. Соотношение между данными полномочиями прокурора, формами (средствами) и методами надзора можно выразить так: полномочия прокурора — мера его возможного и должного поведения по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законности в стадиях
предварительного производства. Формы (средства) и методы надзора неразрывно связаны между собой, они имеют как единую основу
и цель — выявление и устранение нарушений законности, так и существенные отличия. Формы надзора всегда находят отражение в законе,
а методы надзора определяются лишь его смыслом, они разрабатываются на основе практики применения правовых норм. Форма отражает внешнюю сторону осуществления надзора, методы же показывают,
как реализуется данная форма. Методы надзора представляют собой
наиболее эффективные приемы, порядок реализации форм надзора.
Выбор правильной методики надзора, зависящий от теоретической подготовки прокурора, его квалификации и профессионального мастерства, влияет на эффективность и результативность
прокурорско-надзорной деятельности. Методика определяется как
система взаимосвязанных, целенаправленных, объективно необходимых научно обоснованных рекомендаций по наиболее оптимальному осуществлению прокурором функций, возложенных на него законом, с тем чтобы с учетом типичных особенностей данного преступления в ходе расследования были предупреждены возможные,
выявлены и устранены допущенные нарушения закона и обеспече-
1
но выполнение задач уголовного судопроизводства
. Применяемые
1975. С. 85; Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М.,
2000. С. 139.
1
См.: Мартынчик Е.Г., Милушев Д.В. Предварительное производство в социалисти-
ческом уголовном процессе. Кишинев, 1986. С. 101. См. также: Прокурорский над-
зор в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. М., 1999. С. 19, 21; Про-
курорский надзор в Российской Федерации / под ред. В.И. Рохлина. СПб., 2000.
161
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
методы должны быть законны, обоснованны, своевременны, целена-
1
правленны и объективны
.
3. Меры борьбы с правонарушениями, т.е. установленные законом способы, применяя которые органы прокуратуры в пределах своей компетенции выявляют, устраняют и предупреждают нарушения
законности, причины и условия, их порождающие
2
. Каждое средство
есть совокупность действий прокуроров по обеспечению точного и
единообразного исполнения законов. Лишь совокупность действий
можно признать средством, так как при помощи одного действия
нельзя ни выявить нарушения законности, ни устранить их. Данная
точка зрения является наиболее обоснованной.
Все средства прокурорского надзора за исполнением законов при
проведении дознания и предварительного следствия можно подразделить на две группы: 1) процессуальные средства, которые используются при осуществлении надзора по конкретному уголовному делу
или материалу о преступлении; 2) внепроцессуальные средства, направленные на профилактику правонарушений и совершенствование деятельности органов дознания и предварительного следствия
по борьбе с преступностью.
Выделяют различные классификации средств надзора за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного
следствия.
1. Одни авторы, в зависимости от цели, делят их на три группы:
1) средства предотвращения нарушений законов; 2) средства выявления нарушений законов, порождающие их причины и способствующие им условия; 3) средства реагирования на нарушения законов и
способствующие им обстоятельства
3
.
С. 186; Дворянский А.М., Друкаров И.Л. Прокурорский надзор в Российской Феде-
рации. Барнаул, 2000. С. 118–119.
1
См.: Быков Л.А., Квелидзе Г.А. Прокурорский надзор за исполнением законов
в деятельности органов дознания и предварительного следствия МВД. Тбилиси,
1975. С. 87.
2
См.: Перфильев В.М. Правовые средства прокурорского надзора в гражданском
судопроизводстве // Прокурорский надзор и укрепление социалистической закон-
ности в Советском государстве. Свердловск, 1981. С. 124.
3
См.: Долгова А.И. Формы прокурорского надзора // Вопросы прокурорского над-
зора. М., 1972. С. 51; Таджиев Х.С. Прокурорский надзор и ведомственный конт-
роль за расследованием преступлений. Ташкент, 1985. С. 33.
162
§ 3. Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
Обратим ваше внимание на то, что некоторые из них относят
средства, направленные на предупреждение нарушений закона, к пер-
1
или второй группе2. Однако выделение средств предотвращения
вой
нарушений закона в отдельную группу или отнесение их к средствам
выявления или реагирования, с нашей точки зрения, неоправданно,
ибо предупредительная функция свойственна каждой группе средств
прокурорского надзора. Перед такой группой, например, как средства
выявления правонарушений, стоит цель — предотвратить подобные
правонарушения в будущем. Установлению подлежат не только сами
правонарушения, но также причины и условия, способствующие их
совершению. Их выявление имеет ярко выраженную предупредительную направленность. Такую же направленность имеют и средства реагирования. Применяя их, прокурор реагирует не только на
сами правонарушения (иногда их уже невозможно устранить), но и
на обстоятельства, способствующие их совершению. Кроме того, использование так называемых специальных средств предупреждения
(внесение представлений, санкционирование действий должностных
3
лиц)
неизбежно проходит два этапа — выявление нарушений закон-
ности и реагирование на них.
Другие авторы говорят о средствах устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельствах; средствах привлечения
к ответственности нарушителей законов; средствах обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного правонарушением
4
Все они представляют группу средств реагирования. На наш взгляд,
неоправданно как отграничивать средства привлечения к ответствен-
.
1
См.: Савицкий В.М. Прокурорский надзор за дознанием и предварительным след-
ствием. М., 1959. С. 118–119; Он же. Очерк теории прокурорского надзора в уго-
ловном судопроизводстве. М., 1975. С. 154.
2
См.: Прокурорский надзор в СССР. М., 1966. С. 119–122; 1969. С. 172–175; Михай-
лов В.А. Прокурорский надзор за прекращением уголовных дел на предваритель-
ном следствии в советском уголовном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Воронеж, 1968. С. 6; Ковалев М.А. Прокурорский надзор за обеспечением прав
личности при расследовании преступлений. М., 1981. С. 145; Басков В.И., Коро-
бейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М., 2001. С. 8–9.
3
См.: Прокурорский надзор в СССР / под ред. Б.А. Галкина. М., 1982. С. 50.
4
См.: Прокурорский надзор в СССР / под ред. Б.А. Галкина. М., 2004. С. 48; Про-
курорский надзор в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. М., 2004.
С. 19.
163
Глава 2. Компетенция прокуратуры на досудебных стадиях судопроизводства
ности от мер по возмещению материального ущерба, ибо возмещение ущерба заключается в привлечении виновных к материальной
ответственности, так и выделять из группы средств надзора действия
1
и акты
. В широком смысле понятием действия охватывается любое
волеизъявление субъекта, включая акт, решение или распоряжение.
2. А.И. Долгова выделяет общие средства, применяемые во всех
направлениях (отраслях) прокурорского надзора, и специфические,
присущие лишь отдельным или некоторым направлениям (отраслям) надзора2. Несомненно, в надзоре за исполнением законов в
любом направлении прокурор может обладать правом на осуществление какого-то действия, применение одного средства. Однако
моментом, определяющим возможность использования этого средства в данном направлении, должна быть его специфика. Любое
средство, применяемое прокурором, обязано отражать особенности процесса деятельности, в рамках которого происходит выявление правонарушений и реагирование на них, правовое положение
прокурора в том или ином процессе. И то, что прокурор наделяется правом на совершение действий во всех направлениях лишь в
норме, регламентирующей деятельность в одном из них3, является
не достоинством, а пробелом закона. В последнем необходимо отразить все средства, которые могут быть использованы в надзоре
за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия.
Правовые средства надзора по выявлению нарушений законно-
сти в деятельности органов дознания и предварительного следствия
1
См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. М.,
2004. С. 51–52.
2
См.: Долгова А.И. Формы прокурорского надзора // Вопросы прокурорского над-
зора. М., 1972. С. 52–53.
3
См.: Долгова А.И. Формы прокурорского надзора // Вопросы прокурорского над-
зора. М., 1972. С. 53. По сути дела ее поддерживает и ряд других авторов, считающих, что в надзоре за законностью расследования преступлений прокурор имеет
право брать у граждан объяснения, требовать проведения документальных проверок и ревизий, привлекать специалистов, истребовать необходимые документы
и сведения от должностных лиц и организаций (См.: Тушев А.А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации. М., 2005. С. 80–81), применять представление (См.: Сафонов А.П. Представление прокурора об устранении обстоятельств, способствующих совершению преступления. М., 1970. С. 5; Прокурорский
надзор в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. М., 2004. С. 213).
164
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]