Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление конфликтами (государственное и муниципальное управление). Учебное пособие
.pdf
71
Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причинами могут
стать как неполное исполнение государством своих обязанностей
(например, по охране правопорядка, осуществлению финансового
надзора и т. д.), монополизм на рынке определенных услуг, крими-
нализация деятельности государственных органов, так и распространение несанкционированных государством форм экономиче-
ской деятельности и т. п. Поскольку частный сектор менее сплочен
и организован, а в ряде стран, в частности в России, судебный ар-
битраж часто бывает неэффективным, государственные структуры
нередко оказываются победителями даже в тех случаях, когда на то
нет никаких законных оснований (например, когда конфликт вы-
зван взяточничеством и коррупцией в государственном аппарате).
Подобного рода ситуации провоцируют усиление моральной
напряженности между государством и гражданским обществом.
Нельзя, однако, сбрасывать со счета и тот факт, что ресурсные
возможности частных финансовых структур способны заставить
государство менять правила игры на экономическом рынке, корректировать свои обязательства перед партнерами и даже производить
те или иные кадровые перестановки в правительстве. Подтверждением может случить сегодняшняя практика проведения залоговых
аукционов и «вторая волна» приватизации госсобственности в Рос-
сии, в ходе которых государству нередко приходится идти на серь-
езные уступки мощным структурам частного сектора.
В целом же урегулирование конфликтов между государственными учреждениями и частным сектором зависит, с одной стороны,
от совершенствования стиля деятельности государственных органов
и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования су-
дебных инстанций и т. д.), а с другой — от возможностей создания
различного рода коалиций между частными и государственными
сегментами общества для решения конкретных экономических
и социальных задач.
3. Конфликты между ведомствами, министерствами и
другими организационно оформленными звеньями управления
государством не только самые распространенные, но и самые
структурированные виды конкурентного взаимодействия. Среди
конфликтов данного типа, как правило, различают:
72
а) конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимо-
сти от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих
полномочиях (объемом функций в управлении, уровнем морального
признания и престижа и др.). Как верно заметил еще Б. Гурней [14],
подобные противоречия «зачастую являются лишь отражением
частичного противоречия целей, преследуемых правительством»
(к числу которых относятся, с одной стороны, усиление могущества
и престижа страны, а с другой — экономический рост и стабилиза-
ция экономической конъюнктуры). Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований
в государственном аппарате, причем их источником могут стать
не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных
ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответ-
ственности за решение той или иной проблемы;
б) борьба за долю ведомства (организации) в бюджете. Как
подчеркивают теоретики и практики государственного управления,
авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секто-
ре зависят именно от доли средств, которую оно контролирует;
в) противоречия между органами, выполняющими координи-
рующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (например, министерствами электронной
промышленности, приборостроения и т. п.). Как правило, наличие
подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся досто-
янием общественности.
Таким образом, данный тип конфликтов проистекает из такой
характеристики российской практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность
формировать автономные программы своей деятельности, не всегда
совпадающие с общегосударственными.
Профилактике такого конфликта должны предшествовать длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами,
затем со «своими» группами интересов, политическими субъектами — партиями, фракциями парламента и т. п. Эти переговоры
должны вестись как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, при-
73
нятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически
сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры».
4. Конфликты между государственными органами цен-
трального, регионального и местного уровней, в основе которых
лежат прежде всего специфические интересы населения отдельных
территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов
управления стимулирует противоречия в подходах к реализации
решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда
верно понимают мотивы их принятия), так и местного значения
(«наверху» нередко плохо учитывают местную специфику). Важ-
ным источником обострения напряженности в отношениях между
органами власти разных уровней способны стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Представители нижестоящих
структур нередко оказываются в весьма незавидном положении:
с ними мало консультируются даже по делам территорий, не всегда
уведомляют о готовящихся решениях, что создает дополнительные
источники напряжения, зачастую усугубляющие противоречия
между центральными и местными органами.
Обострению противоречий между Российской Федерацией
и ее субъектами способствует отсутствие пакета многих актуальных
законов, необходимых для дальнейшего регулирования конфликтов
и разрешения проблемных ситуаций: закона о статусе субъектов
федерации и об изменении этого статуса; о федеральных террито-
риях и т. д. Правовые тупики во взаимоотношениях между центром
и регионами стали причиной многих конфликтов.
Другая причина конфликтов компетенционного характера —
в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса
органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают
им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя
выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами
государства и населением, между центром и регионами, регионами
и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его
эффективность падает.
При урегулировании межуровневых противоречий огромную
роль может сыграть достижение оптимальной степени иерархического соподчинения государственных органов. И действительно,
74
если неоправданное усиление полномочий нижестоящих органов
провоцирует разночтения в использовании законов и распоряжений
верхов (вплоть до их неадекватного применения), более того местные традиции и интересы пытаются доминировать в решении общегосударственных вопросов, то и чрезмерное возвышение центра создает не меньше проблем: местные особенности могут слабо или
вообще не учитываться при решении конкретных вопросов, даже
когда это необходимо. Лучший способ урегулирования конфликтов
рассматриваемого типа — упорядочение двусторонних связей, по-
стоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент, налаживание бес-
перебойной информации, в т. ч. обеспечение сторон всеми необходимыми для принятия решений сведениями.
5. Внутриорганизационные конфликты в государственных
учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогич-
ных конфликтов в организациях частного сектора. В качестве основных разновидностей данного типа конкурентного взаимодействия можно выделить конфликты: а) между структурными звенья-
ми и организацией в целом; б) между отдельными — в том числе
линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не
находящимися в вертикальном соподчинении — подразделениями,
ролевыми и фактическими свойствами субъектов управления.
Большинство конфликтов в административных организациях
носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение
создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений
могут оказываться противоположными или конкурирующими, постольку объективное противостояние целей может привести к так
называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между раз-
личными подразделениями, которые, в свою очередь, делятся
на конфликты между косвенно конкурирующими группами: напри-
мер, между представителями администрации и специалистами
за усиление влияния в организации; конфликты между непосред-
ственно конкурирующими подразделениями за большее влияние
на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, кон-
фликты по поводу средств и методов руководства.
На формирование данного типа конфликта влияет и тот факт,
что соображения, по которым люди поступают на государственную
службу, далеко не одинаковы. И как только речь заходит о группо-
75
вых или индивидуальных мотивациях, даже незначительный повод
для столкновения в состоянии перерасти в конкуренцию ценностей,
определяющих понимание сторонами целей нахождения в данной
организации. При этом люди могут не только конфликтовать между
собой по поводу приоритетов в понимании служебного долга или
оспаривать цели отдельных подразделений, но и выражать несогласие с характером деятельности всей организации и даже государ-
ства в целом.
Распространенными для государственных организаций являются и конфликты, обусловленные принадлежностью госслужащего
к определенному формальному или неформальному коллективу.
Конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают
ориентироваться только на неформальные нормы и отношения, расходящиеся с целями формальной организации, порождают негатив-
ные для государственных учреждений последствия.
Еще одной разновидностью рассматриваемого типа конфликта
выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях.
Урегулирование административно-организационных конфлик-
тов особо не отличается от методик регулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу
организации и снимающих «очаги» напряжения нормативноинституционального характера.
6. Конфликты между государством и населением (пробле-
ма легитимности). Если государственная власть не отвечает интере-
сам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Отсутствие авторитета и престижа власти, утрата общественного доверия может стать причиной конфлик-
та между властью и обществом. Наиболее яркое проявление такого
конфликта — гражданское неповиновение, сопровождающееся демонстрациями, пикетированием и забастовками.
7. Конфликты между чиновниками и гражданами. Госу-
дарство реализует свои функции через государственную службу.
Госслужба призвана отвечать за прочность и стабильность государ-
ственной жизни, реализацию демократической сущности государ-
ства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества
в целом. Но когда чиновники подменяют служение общенацио-
76
нальным интересам своими корпоративными интересами, мы полу-
чаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления ⎯ между гражданами и госслужащими,
поскольку нарушается система обратных связей между обществом
и государством.
Группы причин, порождающих недоверие граждан к органам
власти:
1) «технические». Представители власти в силу тех или иных
обстоятельств не могут толково разъяснить гражданам цели и мотивы деятельности органов власти, не могут дать им адекватное пред-
ставление о характере и содержании своей деятельности и услови-
ях, в которых они вынуждены работать и решать проблемы;
2) культурно-исторические, суть которых заключается в осо-
бенностях формирования политической структуры;
3) организационные, связанные с неумением государственных
служащих организовать практическое выполнение принимаемых
политическими лидерами и руководителями решений;
4) социальные, обусловленные тем, что госслужба работает
в основном «на себя» и в угоду своему руководству, отодвигая
на второй план реальные потребности общества и граждан, или
проводит в жизнь политические решения, не соответствующие интересам граждан.
6.4. Управление конфликтами
в сфере государственного управления
Поиск путей урегулирования конфликтов в сфере государственного управления всегда находился в рамках универсальных
стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития
конфликтной ситуации до открытого противостояния.
Правила поведения государственных служащих, направленные на предупреждение конфликтных ситуаций:
1. Неформальные правила поведения — перечень требований
к поведению индивидов в связи с традициями и обычаями внутри
77
конкретной организации; они касаются, в основном, поведения
на внутриорганизационном и внутригрупповом уровнях.
2. Формализованные правила включают требования, закреп-
ленные в федеральных законах, законах субъектов РФ, постановле-
ниях Правительства РФ, отраслевых и ведомственных нормативноправовых актах, а также в локальных нормативных актах организации.
Пути предотвращения конфликтов в сфере государственного управления:
1. Социальное маневрирование — этот путь заключается
во временном перераспределении части ресурсов, необходимых
обществу, в интересах участников конфликтных действий.
2. Политическое маневрирование — широкий спектр меро-
приятий, обеспечивающих преобразование дифференцированных
интересов в стабильный политический союз, обеспечивающий
функционирование существующей политической власти.
3. Интеграция контрэлиты. Образовавшаяся в результате из-
менения общественной системы контрэлита представляет собой
звено, объединяющее общественные недовольства. Для сохранения
стабильности социально-политической системы разумно не допускать образования контрэлиты, однако, если она образовалась, ее
необходимо внедрить в существующую политическую элиту, т. к.
конечные политические интересы элиты пересекаются с интересами
власти.
4. Силовое давление. Существуют различные формы примене-
ния силового давления, которые колеблются от применения косвенных методов давления и до установленной открытой диктатуры, как
правило, осуществляющей целенаправленное насильственное иско-
ренение негативного отношения к системе [41].
Единая государственная система предупреждения конфликтов
объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, ор-
ганизаций, СМИ.
При анализе способов урегулирования конфликтов в сфере
государственного управления следует помнить, что институцио-
нальной, юридической процедуре должно придаваться решающее
значение. Например, конфликты между ветвями власти всегда
должны разрешаться легитимными, конституционными средствами.
78
Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу
для разделения их функций.
Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых
актов.
Юридические средства разрешения конфликтов можно разде-
лить на три основные группы: конституционные процедуры, при-
меняемые главным образом при возникновении конфликтов в политической сфере; судебное и арбитражное рассмотрение дел; административные процедуры, практикуемые в различных правоприме-
нительных органах.
Конституционный суд РФ выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственноправовых конфликтов.
Что касается техники предупреждения и разрешения конфлик-
тов между властями, то она включает систематические переговоры
между главами и представителями соответствующих органов и ве-
домств, обмен документами, работу согласительных комиссий и т. п.
Механизмами улаживания конфликтов могут выступать различного рода согласительные комиссии и процедуры, стимулирующие консенсуальные методы разрешения противоречий; профессиональные кодексы и нормы организационной культуры, а также
строгие ограничения или даже прямые запреты на определенные
формы протеста госслужащих.
В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод
рационализации.
Существенную роль в обеспечении объективности принимаемых решений по управленческим конфликтам играют демократи-
ческие механизмы (общественность, СМИ и др.).
Таким образом, государственно-административные конфликты
следует отнести к «конструктивным конфликтам», течение и разре-
шение которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных
согласительных методов и подходов. Использование силы или угро-
за ее применения являются исключительными и нетипичными способами урегулирования. Комбинирование различных вариантов
действий в соответствии с типом, временем и характером развития
79
противоречий дает возможность не только контролировать течение
конфликта и управлять им, но и получить итоговые результаты,
благотворно влияющие на управление всеми процессами в государ-
ственно-административной сфере.
6.5. Конфликт интересов
на государственной гражданской службе
Конфликты интересов на государственной службе — одна
из основных причин коррупционных правонарушений. Источником
конфликта интересов являются противоречия, объективность которых обусловлена структурой и содержанием социального взаимо-
действия, спецификой и условиями, в которых он происходит.
На государственной службе среди многообразия противоречий
можно выделить основное: противоречие между установленной си-
стемой административных правил и групповых норм и потребно-
стью субъектов управления иметь высокие статусы и выполнять такие роли, которые обеспечивали бы им свободу деятельности и ре-
альную возможность для самовыражения.
В стремительно изменяющихся условиях деятельности государственного сектора тема конфликта интересов и путей его разрешения будет всегда сохранять актуальность. Устранение дисбаланса
интересов всегда имеет лишь временный характер, поскольку модифицирование структур управления и обновление механизмов общественного контроля над их деятельностью предотвращает применение только конкретных форм замещения интересов. По проше-
ствии определенного времени изобретаются новые формы. Однако
в этом нет ничего фатального. Важна именно общественная уста-
новка на осознание реальности этого процесса и воля к приложению
все новых усилий.
Конфликт интересов на государственной службе имеет свое
правовое определение. В ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: конфликт интере-
сов — ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая
или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой
предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению
и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повли-
ять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение
им должностных (служебных) обязанностей (осуществление пол-
номочий) [2].
80
Конфликт интересов — ситуация, при которой возникает или
может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан,
организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации,
способное привести к причинению вреда этим законным интересам
граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Фе-
дерации.
Ключевой в данном определении является личная заинтересованность государственного гражданского служащего. «Под личной
заинтересованностью понимается возможность получения дохо-
дов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных
прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных
работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, замещающим
должность гражданского служащего, и/или состоящими с ним в
близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами,
детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организа-
циями, с которыми государственный служащий и/или лица, состоя-
щие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имуществен-
ными, корпоративными или иными близкими отношениями» [2].
Предложенная федеральным законом трактовка характеризует
лишь одну из форм проявления конфликта интересов на гражданской службе, а именно возможность получения неосновательного
обогащения (взятки). Однако не следует завязывать конфликт интересов только на исполнение или неисполнение государственным
гражданским служащим своих должностных обязанностей, по-
скольку велика значимость его действий или бездействия, лежащих
вне должностных обязанностей, но которые тоже могут являться
следствием конфликта интересов и вести к негативным последстви-
ям для организации, граждан, государства. Не следует также завязывать личную заинтересованность служащих только на материаль-
ной выгоде, поскольку конфликт интересов на ГГС может быть связан и с поступлением на ГГС, и с должностным продвижением, и с
прекращением государственно-служебных отношений.
Основные причины, способствующие возникновению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе:
− нарушение основных принципов публичной службы, в том
числе приоритетности прав и свобод человека и гражданина, равно-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]