Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Управление конфликтами (государственное и муниципальное управление). Учебное пособие
.pdf
61
по управлению конфликтами. Эта же система служит и средством
их канализации, т. е. проявления и развертывания в рамках суще-
ствующего правового и общественного порядка. Каждый из указанных элементов управления способствует преобразованию стихий-
ных форм конфликтов в общественно-осознанные. Если система
государственной власти и управления обеспечивает официальное,
публичное воздействие на конфликты, формально-правовое их ре-
гулирование и разрешение, то институты гражданского общества
служат средством неформального влияния на конфликты.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие «управление конфликтом».
2. Объясните понятия «прогнозирование конфликта» и «пре-
дупреждение конфликта».
3. Как соотносятся этапы динамики конфликта и этапы управ-
ления конфликтом?
4. Раскройте содержание этапа прогнозирования конфликтов
и оценки их функциональной направленности.
5. Какие этапы и технологии предусмотрены при регулирова-
нии конфликта?
6. Раскройте содержание этапа разрешения конфликта.
7. Охарактеризуйте принципы, формы и средства разрешения
конфликта.
8. Перечислите принципы управления конфликтами.
9. Охарактеризуйте два аспекта процесса управления кон-
фликтами: внутренний и внешний.
Проблемные вопросы
1. Какие виды деятельности субъекта управления включают
в свое содержание процесс управления конфликтом?
2. Какие методы и средства может использовать руководитель
в целях предупреждения или стимулирование конфликта в органи-
зации?
3. Опишите алгоритм и раскройте содержание деятельности
руководителя по управлению конфликтом.
4. Перечислите негативные факторы принятия конструктив-
ных решений по конфликту.
5. В чем заключается специфика управления конфликтами
в сфере государственного и муниципального управления?
62
Глава 6. Конфликты на государственной службе
Государственное управление — это конкретный вид деятель-
ности по осуществлению единой государственной власти, имеющий
функциональную и компетенционную специфику, отличающую его
от иных видов (форм) реализации государственной власти. Госу-
дарственное управление имеет исполнительно-распорядительный
характер и является подзаконной деятельностью.
Конфликты в сфере государственного управления представля-
ют собой форму взаимодействия государственно-политических ин-
ститутов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках
определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления
следует рассматривать как сложную систему, которая изначально
заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей воз-
можность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям
и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма
адаптации государственно-административной сферы: с одной сто-
роны, они позволяют отследить существующие противоречия, а
с другой, — если умело управлять конфликтами, возможно добить-
ся повышения эффективности всей системы. Таким образом, кон-
фликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.
Конфликтность таится уже в самой природе государственной
власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Объект конфликтов
в сфере государственного управления — распоряжение властью,
благами, а предметно-содержательную основу образует пересечение
политико-правовых, социально-экономических, организационноадминистративных и других аспектов.
6.1. Конфликтный потенциал
государственной гражданской службы
А. В. Соловьев [35], с целью решения практических задач в
сфере государственной службы, продуктивно анализирует понятие
конфликтного потенциала. Конфликтный потенциал — это сово-
купность факторов, которые, с одной стороны, объективно характе-
ризуют социальную реальность, а с другой — благоприятствуют,
63
способствуют возникновению, развитию и динамическому протеканию социальных конфликтов между субъектами любых институциональных (социально-трудовых, административно-служебных, гендерных) отношений и даже провоцируют их.
Конфликтный потенциал государственной гражданской служ-
бы подразделяется на две условные основные составляющие:
1) конфликтный потенциал, созданный внешней средой, в ко-
торой административные организации осуществляют свою функци-
ональную деятельность;
2) внутриорганизационный конфликтный потенциал, т. е. тот
потенциал, которым обладает любая административная организация.
Обе составляющие взаимодействуют между собой, пересекаются, их элементы накладываются друг на друга, что затрудняет
«чистоту» факторов, которые в социальной реальности благоприят-
ствуют развитию конфликта между субъектами отношений, способ-
ствуют динамике его протекания, придают ему определенную эмо-
циональную остроту и даже влияют на характер рационального
управления конфликтом.
Системные источники конфликтного потенциала государ-
ственной службы, выявленные на основе критического анализа Фе-
дерального закона «О государственной гражданской службе Рос-
сийской Федерации» [3], достаточно подробно раскрыты А. В. Соловьевым [35, с. 42–47]. Автор также подробно описал сущность
элементов трех подсистем административной организации (духов-
но-культурной, политико-социальной, технико-инструментальной),
конфликтный потенциал которых проанализирован Ф. Глазлом [11].
Конфликтность государственной власти формирует множественность возникновения конфликтов в сфере государственного
управления.
Источники конфликтного потенциала государственной
гражданской службы:
− проблемное нормативное обеспечение административно-
служебных отношений;
− отсутствие в практике организации деятельности эле-
ментов менеджмента. Нечеткая организация структуры власти ча-
сто приводит к нечеткому разграничению полномочий различных
государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации
кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице
64
тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов
арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мне-
ниях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись;
− объективные противоречия интересов, присущие субъек-
там административно-служебных отношений. Расхождение у гос-
ударственных служащих служебных интересов, определения базовых ценностей и политических идеалов, оценки текущих событий,
как правило, затрагивает проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого
решения. Данные конфликты особо характерны для переломных
и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не
сложилась и критерии оценки не имеют общепринятого характера;
− специфика государственной службы, неотъемлемой ха-
рактеристикой которой является существование отношений зависимости. Иерархичность структуры управленческих статусов и ро-
лей закладывает противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождает неравенство
в распределении власти между самими субъектами управления.
Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях
управленческой коммуникации, прежде всего — в недостатке или
ошибочности информации или намеренном манипулировании ею.
Подробный анализ перечисленных источников [17, 35] позволяет сделать вывод, что на уменьшение конфликтного потенциала
отношений на государственной службе реально могут повлиять совершенствование действующего законодательства и организации
управления, адекватное регулирование административно-служебных
отношений на локальном уровне.
6.2. Причины возникновения конфликтов
в органах государственной и муниципальной власти
В государственно-административной сфере конфликты являют
собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, опо-
средующая различия статусов и интересов служащих, а также цен-
ностные, социокультурные и иные расхождения последних неизбежно провоцируют конфликты, причины которых многообразны.
Знание причин конфликтов — основное условие их конструктивного регулирования.
65
Возникновение и развитие конфликтов обусловлено действием
четырех групп факторов и причин: объективных, организационноуправленческих, социально-психологических и личностных [30].
Объективные причины
Естественное столкновение значимых материальных и духовных интересов людей как на службе, так и в свободное от работы
время. В процессе постоянного взаимодействия интересы людей
могут время от времени сталкиваться, что и создает объективную
основу для возможных конфликтных ситуаций.
Слабая разработанность правовых и других нормативных
процедур разрешения социальных противоречий, возникающих
в процессе взаимодействия людей.
Недостаток значимых материальных и духовных благ для
нормальной жизнедеятельности людей. То, что мы живем в обще-
стве всевозможных дефицитов, заметно сказывается на коллективе
и характере конфликтов. Распределение льгот, премий, различных
материальных и духовных ресурсов является объективно конфликтогенным процессом.
Образ жизни значительного количества россиян. Материаль-
но-бытовая неустроенность, недостаточность финансовых средств
для удовлетворения потребностей семьи, деятельность, в которой
человек не всегда может реализовать свои способности повышают
конфликтный потенциал людей.
Достаточно устойчивые стереотипы межличностных и меж-
групповых отношений граждан страны, способствующие возникновению конфликтов.
Организационно-управленческие причины связаны с созданием и функционированием организаций (управлений, отделов), коллективов, групп.
Структурно-организационные причины конфликтов заключаются в несоответствии структуры организации требованиям дея-
тельности, которой она занимается. Данное несоответствие возни-
кает по двум причинам: ошибки при проектировании структуры организации и/или непрерывные изменения задач и деятельности ор-
ганизации. Чем менее гибко руководство приспосабливает структуру организации к изменившимся требованиям деятельности, тем
больше возникает конфликтов.
66
Функционально-организационные причины конфликтов вызваны неоптимальностью функциональных связей организации
с внешней средой; между структурными элементами организации;
между отдельными работниками.
Личностно-функциональные причины конфликтов связаны
с неполным соответствием работника по профессиональным, нравственным и другим требованиям занимаемой должности. Если служащий не соответствует этим требованиям, то возможны конфликты между ним и руководителями, подчиненными, сослуживцами,
посетителями.
Ситуативно-управленческие причины конфликтов обусловле-
ны ошибками, допускаемыми руководителями и подчиненными
в процессе решения управленческих и других задач. Принятие ошибочного управленческого решения объективно создает возможность
конфликтов между авторами решения и его исполнителями. Невыполнение работниками задач, поставленных руководством, также
вызывает опасность конфликта по этому поводу.
Социально-психологические причины конфликтов обуслов-
лены непосредственным взаимодействием людей, фактором их
включения в социальные группы.
Потеря и искажение информации в процессе межличностной
и межгрупповой коммуникации. Причин этого множество (ограни-
ченность словарного запаса человека, недостаток времени, утаивание информации, невнимательность и др.), что может быть основ-
ной причиной конфликтов либо усложняет разрешение социальных
противоречий, возникших по иным причинам.
Несбалансированное ролевое взаимодействие двух людей.
В ситуации межличностного общения служащие могут играть не те
роли, которые ожидает от них партнер по взаимодействию.
Взаимодействие начальника с подчиненными осложняется
тем, что оно осуществляется на двух ролевых уровнях: как старшего
с младшим при решении служебных вопросов и как равного с рав-
ным, поскольку подчиненный и начальник как граждане равны
между собой.
Несовпадение позиций при обсуждении проблемы, которое
может быть вызвано не столько принципиальным расхождением
во взглядах на одно и то же, сколько подходом к проблеме с различных сторон. Обладая разным жизненным опытом и знанием
67
проблемы, служащие могут оценивать один и тот же ее аспект далеко не одинаково. Разнообразие мнений естественно, но иногда критика позиций является причиной межличностных конфликтов.
Выбор различных способов оценки результатов деятельности
и личности. Способы оценки могут быть различными: сравнение
с возможным идеальным положением дел; требованиями к данной
деятельности нормативных документов; степенью достижения цели
деятельности; результатами, достигнутыми другими людьми, вы-
полнявшими аналогичную работу; положением дел в начале дея-
тельности. Одна и та же работа в зависимости от способов оценки
может быть оценена не только по-разному, но даже противоположно. Это приводит к конфликтам.
Психологическая несовместимость — еще одна важная причина возникновения межличностной напряженности и конфликтов
между людьми. Несовместимость может касаться невербальных
проявлений партнера по общению, проявляться в неудачном соче-
тании темпераментов и характеров взаимодействующих людей, не-
совпадении жизненных ценностей и идеалов, мотивов, целей деятельности, убеждений, мировоззрений и др.
К данной группе причин конфликтов относятся и внутригрупповой фаворитизм, конкурентный характер взаимодействия, стремление к власти, ограниченные способности человека к децентрации
и т. д.
Личностные причины конфликтов связаны, прежде всего,
с индивидуально-психологическими особенностями его участников.
Они обусловлены спецификой процессов, происходящих в психике
человека в ходе его взаимодействия с другими людьми и окружающей средой.
Оценка поведения другого как недопустимого. Нежелательное
поведение некоторых служащих может привести к созданию предконфликтной ситуации, а недопустимое — к конфликту. Некоторые
конфликты происходят в силу того, что рамки допустимого поведения со стороны партнера у человека заужены в результате его эгоистической ориентации, склонности к лидерству и т. п.
К конфликту часто приводит психологическая неустойчивость
человека к отрицательному воздействию стрессовых факторов при
социальном взаимодействии и неподготовленность к эффективным
действиям в конфликтных ситуациях, т. е. низкий уровень конфликто-
устойчивости и социально-психологической компетентности.
68
Завышенный или заниженный уровень притязаний. Внутриличностные конфликты часто формируются на фоне завышенных
желаний и недостаточных возможностей для их удовлетворения.
Завышенная самооценка обычно вызывает негативную реакцию
со стороны окружающих, а заниженная имеет следствием повышенную тревожность, неуверенность в своих силах, тенденцию избегать ответственности и т. д.
Распространенными личностными особенностями, приводящими к развитию конфликтов, являются недостаточная разви-
тость эмпатии, холерический темперамент, различные акцентуации характера и др.
6.3. Типология конфликтов
в государственно-административной сфере
Системе государственного управления при всей видимости ее
структурной целостности и упорядоченности присуща некая функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению
и дублированию управленческих функций других, в том числе и
вышестоящих государственных органов; в хронической несогласо-
ванности процессов планирования и бюджетного финансирования;
в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов
представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании
официальных полномочий центров принятия решений неформаль-
ными и теневыми структурами и т. д. Поскольку на государствен-
ном уровне перераспределяются громадные материальные ресурсы,
постольку возникающие на этой почве острейшие противоречия отличаются закамуфлированностью, непроявленностью для обще-
ственного мнения.
Любой реальный конфликт ситуативен и уникален с точки
зрения как источников, причин возникновения, так и участвующих
сторон, поведенческой мотивации последних, а также других аспек-
тов конкурентного взаимодействия. Тем не менее в связи со специ-
фичностью внешних и внутренних отношений, существующих
в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных типов государственноадминистративных конфликтов.
69
1. Конфликты между политическими и государственно-
административными структурами и субъектами управления
отражают двоякий характер ориентации макроуправленческой системы. Иными словами, в данном случае мы имеем конфликты
принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют
деятельность государственных институтов на закрепление и стабилизацию политической власти (что предполагает постановку перед
государственными органами широких идеологических целей и приоритетов, способных в определенных случаях игнорировать как за-
коны, так и цели социально-экономического развития государства
и общества ради сохранения властвующего режима), а с другой —
нацелены на макроэкономическое регулирование общественных от-
ношений (когда определяющими становятся уже не политико-
идеологическая целесообразность, а закон и экономическая эффективность). На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного (макроэкономического)
управления отклоняются от своего функционального предназначе-
ния и либо переходят к политическим методам достижения целей
(т. е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные
средства обеспечения чьих-то групповых интересов), либо же си-
стематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически
ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата,
не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.
Конфликты рассматриваемого типа принимают наиболее острые формы, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или,
если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддержи-
вают линию законодательных органов вопреки позиции исполнительных, а другие — наоборот). Подобные ситуации чаще всего
складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Если
«мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт
имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое поли-
70
тическое противоборство, следствием которого, по крайней мере
теоретически, может стать падение существующего режима. Однако,
как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими
структурами с помощью рычагов вертикального давления и нераз-
рывно связанных с ними механизмов персональной ответственности
государственных чиновников, путем реорганизации администра-
тивных структур и кадровых назначений. В то же время, учитывая
особую деликатность взаимоотношений политического и государ-
ственно-административного уровней управления, конфликты между
ними редко принимают гласный, публичный характер.
Также следует иметь ввиду, что в настоящее время немало
высших и средних чиновников центральных органов государственного управления по долгу службы вынуждены решать не только су-
губо административные, но и политические задачи. По сути дела,
подобные чиновники де-факто исполняют функции политической
элиты. Макроэкономические подходы в их деятельности естественным образом переплетены с политическими. В результате в сложноорганизованных обществах объективно складываются механизмы, снижающие вероятность возникновения конфликтов между по-
литическими и государственно-административными субъектами.
2. Конфликты между государственно-административны-
ми структурами и организациями государственного и частного
секторов, в свою очередь, можно подразделить на две группы:
конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями
и частным сектором.
В первом случае главным источником противоречий являются
взаимопротивоположные стремления сторон: государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия — осво-
бодиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств.
Чаще всего подобные конфликты порождаются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарников и проч.), и, хотя порой могут сопровождаться весьма бур-
ными проявлениями протеста снизу, достаточно легко улаживаются
за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного
уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило,
преимущественно институционализированный характер.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]