Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория государства и права. Часть 1. Теория государства. Учебник
.pdf
§ 1. Соотношение государства и экономики...
305
в) системы с высокоразвитой рыночной экономикой.
Для каждой из выделенных групп социальных систем характерны
свои специфические взаимоотношения между государством и эконо%
микой, свои формы и методы взаимодействия, свои принципы взаи%
мосвязи, пределы влияния друг на друга. Теоретически и практичес%
ки это свойственно для любой из имевших место в истории развития
человечества, для ныне существующих или только что зарождающих%
ся социальных систем.
Исторический опыт России и других стран со всей очевиднос%
тью свидетельствует о том, что в мире нет общей модели, некоего
шаблона или образца во взаимоотношениях государства и экономи%
ки, пригодных для всех без исключения социальных систем. Есть лишь
общие закономерности, исторические тенденции и общие принципы
развития характера взаимосвязи и взаимодействия государства и эко%
номики.
Что же касается конкретных типов взаимоотношений государ%
ства и экономики, то они складываются или в рамках каждой отдельно
взятой социальной системы, или же в пределах вышеназванных групп
социальных систем.
Характерными особенностями взаимоотношений, возникающих
между государством и экономикой, в пределах первой группы соци&
альных систем, в которых отсутствуют традиционные рыночные от&
ношения, являются следующие.
Во&первых, несомненное доминирование государственной собст%
венности перед всеми формами собственности. Статья II Конституции
СССР 1977 г., рассматривая государственную собственность как «об%
щее достояние всего советского народа», достаточно четко определя%
ла, что эта форма собственности является «основной формой социа%
листической собственности». В этой же статье закреплялось положе%
ние, в соответствии с которым «в исключительной собственности
государства находятся: земля, ее недра, воды, леса», а также провоз%
глашалось, что государству принадлежат основные средства производ%
ства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства
транспорта и связи, банки, имущество организованных государством
торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской
жилищный фонд, а также «другое имущество, необходимое для осу%
ществления задач государства».
Аналогичные положения, законодательно закрепляющие доми%
нирующую роль государства и государственной собственности перед
иными формами собственности, содержатся в конституциях и неко%
торых других стран.
306 Глава ХI. Государство, право и экономика
Во&вторых, важной особенностью отношений государства и эко%
номики, существующих в пределах рассматриваемой группы социаль%
ных систем, является их жесткая «привязанность» друг к другу, отсут%
ствие гибкости и, как следствие, — долговременной стратегической
устойчивости и эффективности.
Жесткая связь и «привязанность» государства и экономики друг
к другу имеют позитивное значение лишь в чрезвычайных ситуациях
(война, катастрофа в национальном масштабе и пр.), когда требуется
в кратчайшее время максимальная концентрация всех имеющихся в
стране ресурсов, политических, экономических и духовных сил.
В условиях же обычной, повседневной жизни на современном этапе
развития общества такая жесткая связь чревата утратой динамизма,
инициативы и эффективности в развитии государства и экономики.
Она предопределяет в перспективе неизбежность возникновения зас%
тойных тенденций, а также «перелив» кризисных явлений из государ%
ственной сферы в экономическую, и наоборот.
В&третьих, к числу особенностей, характерных для взаимоотно%
шений государства и экономики, существующих в рамках «нерыноч%
ных» социальных систем, следует отнести также чрезмерную центра%
лизацию экономических рычагов в руках государства, сосредоточение
всего механизма управления экономикой в центральных правитель%
ственных структурах. Как следствие всего этого — неизбежное разбу%
хание аппарата управления экономикой, рост бюрократизма, паде%
ние профессионализма, необоснованный рост затрат на содержание
многочисленной армии чиновничества. Данные негативные явления
особенно четко проявляются и развиваются в больших по террито%
рии, населению и народнохозяйственным комплексам странах.
В&четвертых, весьма характерным для взаимоотношений го%
сударства и экономики рассматриваемых социальных систем явля%
ется строго плановый характер экономики в масштабе страны и на
локальном уровне, а также детально%жесткая регламентация их на всех
уровнях. Следует отметить при этом, что план нередко приобретает
нормативно%правовой характер, а последствием его соблюдения или,
наоборот, нарушения придается юридическое значение.
В&пятых, отношения между государством и другими субъектами
экономических связей строятся не на партнерской основе, а на ос%
нове прямого указания — подчинения. Над так называемыми ли%
беральными методами управления экономикой преобладают автори%
тарные методы. Взаимоотношения между государственными органа%
ми и экономическими структурами регулируются в первую очередь,
§ 1. Соотношение государства и экономики...
307
соответственно, не с помощью норм гражданского или коммерческо%
го, а административного и иных, ему подобных по характеру отрас%
лей права.
Помимо названных особенностей, свойственных взаимоотноше%
ниям государства и экономики в условиях «нерыночных» социаль%
ных систем, есть и другие не менее важные особенности. Они сви%
детельствуют о полном административно%командном подчинении эко%
номических структур государственным структурам, об отсутствии у
них значимой для их нормального существования и развития относи%
тельной самостоятельности и автономности.
Несколько иная картина просматривается во взаимоотношени%
ях государства и экономики, существующих в пределах переходных от
нерыночных к рыночным социальных систем. Типичные примеры — со%
временная Россия, некоторые другие государства СНГ, называвшие
себя социалистическими до недавнего времени прибалтийские рес%
публики и страны Восточной Европы.
Наиболее существенными чертами и особенностями этих сис%
тем являются:
а) постепенное изменение характера взаимоотношений государ%
ственных органов и экономических структур в сторону партнерских;
б) утрата монополии государства и государственной собствен%
ности над экономикой и иными формами собственности;
в) изменение методов государственного воздействия на эконо%
мические отношения;
г) постепенное вытеснение административных методов руко%
водства и рычагов воздействия на экономику финансовыми и им по%
добными средствами;
д) резкий отход правительственных структур от плановости в раз%
витии экономики и неизбежное возникновение при этом неупо%
рядоченности и даже хаотичности;
е) последовательная переориентация экономических и государ%
ственных структур с общенациональных приоритетов на свои соб%
ственные финансовые и иные интересы, на прибыль как основной
движущий фактор в их становящихся партнерскими отношениях;
ж) усиление роли налогов и налоговой полиции как государ%
ственного средства финансового воздействия государственных струк%
тур на общество и на экономические структуры;
з) быстрое возрастание значения финансового, гражданского,
коммерческого, налогового, банковского и иных отраслей права, не%
посредственно связанных с развитием экономики.
308 Глава ХI. Государство, право и экономика
Несмотря на то, что в переходный период экономическая сфера
деятельности государства постепенно сужается, в целом его роль в ре&
гулировании данного процесса не должна снижаться. Государство не мо&
жет и не должно отказываться от регулятивных средств воздействия
на экономику, от управления процессом перехода от нерыночных к ры&
ночным отношениям.
Основные направления экономической деятельности государства
в данный период с неизбежностью должны сводиться к следующему:
выработке общей в масштабе всей страны внутренней и внешней эко%
номической политики; правовому обеспечению возникающих рыноч%
ных отношений; определению круга и правового статуса субъектов
экономических отношений; выработке социальной политики и дей%
ственных средств защиты экономических и иных интересов населе%
ния; запрещению и пресечению нарушающих закон средств ведения
хозяйства и коммерции; созданию наиболее благоприятных условий для
развития отечественного производства, защиты его от недобросовест&
ной конкуренции и протекции его от вытеснения более развитым зару&
бежным капиталом; регламентации порядка разрешения возникаю%
щих в сфере экономики споров и установлению юридической ответ%
ственности за нарушение законодательства.
Характерные особенности взаимоотношений государства и эко%
номики в условиях существования исторически сложившейся третьей
группы рыночных социальных систем заключаются в следующем:
а) установление преимущественно партнерских отношений меж%
ду государственными и рыночными структурами;
б) минимальное вмешательство государства в экономику, уро%
вень которого для каждой страны является, как правило, различным;
в) органичное сочетание административно%правовых с финан%
совыми и иными «либеральными» средствами воздействия государ%
ства на экономические отношения;
г) сосредоточение в руках государства лишь минимальных, объек%
тивно необходимых для его нормального существования и функцио%
нирования материальных средств;
д) полное сосредоточение в руках государства финансовой и на%
логовой систем;
е) доминирование частной собственности над государственной
и всеми другими формами собственности.
О характере взаимосвязи и взаимодействия государства и эко%
номики в условиях рыночных отношений существует огромная на%
учная литература. В силу этого нет необходимости останавливаться
здесь на освещении данного вопроса.
§ 2. Государственное регулирование экономики: понятие и пределы
309
§ 2. Государственное регулирование экономики:
понятие и пределы
При рассмотрении проблем соотношения государства, права и
экономики важное место занимает проблема механизма государст%
венного воздействия и государственного регулирования экономики.
Данная проблема имеет не только теоретическое, но и практическое
значение
трению ее всегда уделялось особое внимание. И это не случайно, ибо
от того, как понимается, а главное, как применяется механизм госу%
дарственного регулирования экономики, во многом зависят резуль%
таты его деятельности, результаты экономического развития страны.
ствия на экономику различных социальных систем и разных стран,
нельзя не видеть их существенного различия. Если, например, в со%
циально%политических системах с высокоразвитыми рыночными
отношениями преобладает косвенное вмешательство государства в
экономику путем правового регулирования деятельности негосудар%
ственных органов и организаций — юридических лиц, то в социаль%
но%политических системах со слаборазвитыми или вообще нераз%
витыми рыночными отношениями в силу объективных и субъектив%
ных причин доминирует прямое государственное вмешательство в
экономику, преобладают различные формы непосредственной дея&
тельности государства в сфере экономики.
экономику в современном мире может служить государственно%пра%
вовая практика Китая. В действующей Конституции КНР в связи с
этим особо закрепляется, что государство:
тивность экономики»;
ния активности и технического уровня трудящихся, распространения
передовой науки и техники, совершенствования систем управления
экономикой и управления предприятиями, «осуществления различ%
ных форм социалистической ответственности, улучшения организа%
ции труда»;
1
.
В отечественной и зарубежной социальной литературе рассмо%
Сравнивая между собой механизмы государственного воздей%
Ярким примером непосредственного воздействия государства на
а) «неуклонно повышает производительность труда и эффек%
б) «развивает производительные силы общества» путем повыше%
1
О правовом воздействии на экономику, его понятии, формах и тенденциях см.
гл. XII.
310 Глава ХI. Государство, право и экономика
в) «неуклонно проводит в жизнь режим экономии, ведет борьбу
против расточительства»;
г) рационально распределяет средства накопления и потребления,
учитывает государственные, коллективные и личные интересы;
д) на основе развития производства постепенно улучшает ма%
териальную и духовную жизнь народа;
е) на основе социалистической собственности «осуществляет пла%
новое хозяйство»;
ж) охраняет право собственности граждан на законные доходы,
сбережения, жилище и «другую законную собственность»;
з) с помощью «всесторонне сбалансированных хозяйственных
планов и вспомогательной роли рыночного регулирования» гаранти%
рует пропорциональное, гармоничное развитие народного хозяйства;
1
и др.
В данном, равно как и в других аналогичных случаях, мы имеем
дело с преобладающим прямым вмешательством государства в сферу
экономики. Государство при этом выступает не только в роли регуля%
тора, но и в качестве непосредственного субъекта экономических от%
ношений. Оно не только устанавливает, но и своими непосредствен%
ными действиями осуществляет содержащиеся в издаваемых им ак%
тах установки. Государство выступает, таким образом, одновременно
и как исполнитель, и как регулятор разнообразных отношений, воз%
никающих в сфере экономики.
Разумеется, государство проявляется таким же двояким образом
и во всех других случаях, практически при любой общественно%поли%
тической системе. Однако степень его регулятивной и непосредст%
венно экономической деятельности, соотношение той и другой дале%
ко не всегда бывают одинаковыми.
Что же собой представляет государственное регулирование эконо&
мики?
Согласно устоявшемуся мнению государственное регулирование
экономики воспринимается как одно из проявлений (функций) госу%
дарственного управления. Основной смысл и содержание его за%
ключаются в установлении и обеспечении государством общих правил
поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и кор%
ректировке их в зависимости от изменяющихся условий.
Однако только этим не исчерпывается данная функция государ%
ственного управления. Она включает в себя также всесторонний кон&
1
См.: Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты.
М., 1984. С. 26—27.
§ 2. Государственное регулирование экономики: понятие и пределы
311
троль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, ре%
гулирующих те или иные общественные отношения; координацию и
установление общего направления деятельности участников соответству%
ющих отношений; всестороннюю защиту их законных интересов и
прав; определение и нормативное закрепление приоритетов в проводи%
мой в сфере экономики государственной политике; установление по%
рядка заключения государственных контрактов (договоров), порядка
регистрации, лицензирования и т. п.
В качестве субъектов государственного регулирования экономики
традиционно выступают органы государственной власти и управле%
ния. В странах общего права (Англия, США, Канада, Австралия, Но%
вая Зеландия и др.), где судебный прецедент рассматривается в каче%
стве источника права, субъектами государственного регулирования
экономики могут выступать также и суды.
Общепризнанными правовыми формами государственного регули%
рования экономики соответственно выступают законы, подзаконные
и судебные акты.
Законы всегда имеют приоритетное значение. Россия в этом пла%
не не является исключением, однако с двумя оговорками. Первая. За%
частую не законы, а указы Президента, согласно сложившейся прак%
тике, имеют приоритетное значение в ряде сфер жизни общества и
экономики, включая процессы акционирования, приватизации и др.
Весьма важным является то, чтобы эта практика всегда строго согла%
совывалась с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, гласящей, что «указы и рас%
поряжения Президента Российской Федерации не должны противо%
речить Конституции Российской Федерации и федеральным законам»
и что Президент только в соответствии с Конституцией РФ и феде%
ральными законами «определяет основные направления внутренней
и внешней политики государства».
Вторая оговорка заключается в том, что в России судебные пре%
цеденты пока не являются правовыми формами государственного ре%
гулирования. Они постепенно создаются Конституционным Судом,
и требуется время для того, чтобы его решения стали признаваться в
качестве источников права.
Во всех странах действенными, хотя и весьма традиционными
инструментами государственного регулирования экономической и
других сфер жизни общества являются налоги, пошлины, стандарты,
госзаказы, всевозможные тарифы и пр., которые в обязательном по%
рядке трансформируются в те или иные нормативно%правовые акты,
в различные правовые формы.
312 Глава ХI. Государство, право и экономика
С помощью данных средств государственного воздействия ре%
шаются не только вопросы пополнения государственного бюджета,
финансирования различных государственных программ, содержания
госаппарата, армии, полиции и других государственных институтов,
но и вопросы дотирования нерентабельных, но жизненно необходи%
мых для общества и государства сфер промышленности и сельского
хозяйства, выделения и содержания приоритетных сфер экономики,
перелива капитала из менее приоритетной сферы экономики в более
приоритетную.
Путем использования данных средств решаются также вопросы
привлечения или, наоборот, ограничения притока в экономику стра%
ны иностранного капитала. Например, законодательные и исполни%
тельно%распорядительные органы постсоветской России уже в пер%
вые годы своего существования приняли ряд нормативно%правовых
актов, направленных на широкое привлечение в страну различных
товаров из%за рубежа и иностранных инвестиций.
Среди этих актов следует выделить Основы законодательства об
иностранных инвестициях в СССР от 5 июля 1991 г.; Закон «Об инос%
транных инвестициях в РСФСР» от 4 июля 1991 г.; постановление
Правительства Российской Федерации «Об активизации работы по
привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Фе%
дерации» от 29 сентября 1994 г.; Указ Президента Российской Феде%
рации «О мерах по обеспечению условий реализации инвестиционных
соглашений» от 6 ноября 1995 г.; и др.
С помощью подобных актов, направленных на создание благо%
приятных условий деятельности иностранных инвесторов в России, в
законодательном порядке закрепляется их правовой режим, который,
согласно Закону об иностранных инвестициях (ст. 6), «не может быть
менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных
прав и инвестиционной деятельности юридических лиц и граждан
РСФСР, за изъятиями, предусмотренными настоящим законом»; оп%
ределяются объекты иностранных инвестиций и пути их осуществле%
ния; провозглашаются государственные гарантии защиты иностран%
ных инвестиций.
Говоря о механизме государственного регулирования экономи%
ки, нельзя не обратить внимание на различные уровни государственного
регулирования. В условиях федеративного государства, каковым явля%
ется Россия, это прежде всего регулирование на уровне Федерации и
отдельных субъектов Федерации.
Весьма важным в этом отношении являются ст. 71 и 73 Кон%
ституции РФ, устанавливающие предметы ведения Российской Фе%
§ 2. Государственное регулирование экономики: понятие и пределы
313
дерации и отдельных субъектов Федерации. Довольно противоречи%
вой по своим последствиям и неопределенной по характеру выглядит
ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации. Такие ее положения, касающие%
ся государственного регулирования экономики, как «разграничение
государственной собственности» (п. «г»), «вопросы владения, пользо%
вания и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ%
ными ресурсами» (п. «в»), «координация международных и внешне%
экономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение
международных договоров Российской Федерации» (п. «о») и др., вно%
сят путаницу во взаимоотношения между Центром и субъектами Фе%
дерации, порождают неопределенность, а в ряде случаев — и хаос.
Складывающаяся же практика заключения на основе ст. 72 Кон%
ституции РФ договоров о разграничении полномочий между Фе%
дерацией в целом и субъектами Федерации не в полной мере отвечает
требованиям современного федерализма. К тому же сугубо в юриди%
ческом плане такая практика порождает двусмысленность, имея в
виду, что договоры на уровне глав государств или правительств обыч%
но заключаются между суверенными, независимыми государствами в
рамках конфедерации, но не Федерации, каковой является Россия.
В западной юридической, социально%экономической и полити%
ческой литературе и практике вопросам государственного регули%
рования экономики уделяется значительное внимание.
В научной литературе рассматриваются теоретические модели го%
сударственного регулирования экономики, которые подразделяются
на два вида в зависимости от основного субъекта, определяющего по%
литику регулирования.
Первая модель исходит из того, что регулирующий орган (пар%
ламент, правительство и т. д.) играет центральную роль в процессе
определения политики регулирования. Согласно этой точке зрения
основные особенности регулирующего органа, оказывающие реша%
ющее влияние на выработку политики, — это узкопрофессиональ%
ный подход, специализированность, предпринимательский образ дей%
ствий и т. п.
Вторая модель исходит из того, что регулирующий орган на%
ходится под решающим воздействием или господством «окружающей»
среды. Согласно этому взгляду определяющими факторами политики
регулирования экономики являются группы интересов, парламент%
ские комитеты, различные экономические группы и комиссии, фор%
мирующие «окружающую» среду.
314 Глава ХI. Государство, право и экономика
Оба эти взгляда, конечно же, характеризуются неполнотой, вза%
имосвязаны друг с другом и взаимно дополняют друг друга. Поскольку
политика регулирования является совместным продуктом как госу%
дарственной бюрократии, так и «окружающей» среды, модели фор%
мирования политики регулирования должны определяться и объяс%
няться не единичными, а множественными факторами.
Государственное регулирование экономики на Западе рассмат%
ривается в теории и на практике обычно в неразрывной связи с со&
циально&экономическим регулированием. Последнее предпринимается
исключительно в целях обеспечения безопасности граждан, их здоро%
вья, трудовой занятости и решения других социальных задач.
Предпринимаются также попытки выделения «чисто» экономи%
ческого регулирования, касающегося проблем себестоимости произ%
водимых товаров, их рыночных цен, проникновения на рынок това%
ров, конкуренции и пр.
В зависимости от конкретных целей государственное регулиро%
вание экономики, а вместе с ней и социальной сферы в западных
источниках классифицируется следующим образом.
Экономическое регулирование. Оно подразделяется на регули%
рование с общими и частными целями. Экономическое регулирова%
ние с общими целями направлено на принятие антимонопольных мер,
на предотвращение концентрации экономической мощи в одних ру%
ках, на недопущение недобросовестных торговых операций и т. д. Эко%
номическое регулирование с частными целями направлено на реше%
ние таких относительно определенных задач, как поддержка приори%
тетных отраслей экономики, участие в нерентабельном производстве,
поддержка мелкого бизнеса, защита сельскохозяйственного производ%
ства, развитие новых технологий и т. п.
Социальное регулирование преследует цель страхования жизни и
здоровья граждан, охраны окружающей среды, предотвращения на%
рушений общественного порядка, оптимизации рекламы как показа%
теля соответствия стандарту качества продуктов (защита потребите%
ля), усиления безопасности производства, стабилизации и развития
системы переобучения рабочих кадров, содействия благосостоянию
населения и т. д.
В зависимости от форм государственного регулирования в западной
литературе выделяются два его вида: политическое регулирование и
так называемое «законодательно%административное» регулирование.
Под «законодательно%административным» регулированием понима%
ется практическая деятельность государственных органов по админи%
стрированию системы управления путем издания различных норма%
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]