Файловый архив студентов. Файловый архив студентов.
1329 вузов, 5502 предметов.
/ Регистрация
FAQ Обратная связь Вопросы и предложения
Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Башкирский Государственный Аграрный Университет
Предмет:
[НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Файл:

Теория государства и права. Часть 1. Теория государства. Учебник

.pdf
Скачиваний:
1
Добавлен:
07.09.2026
Размер:
2 Мб
Скачать
☆
§ 3. Основные принципы организации и деятельности гос. аппарата
255
стров и министров без портфеля, государственных секретарей, кото рые могут обладать правом быть членом правительства, а также по ложение постоянных государственных секретарей администрации» (ст. 81).
Не имея возможности рассмотреть все или хотя бы самые важ ные, основные принципы организации и деятельности государствен ного аппарата, остановимся на раскрытии лишь некоторых из них.
Одним из таких принципов является принцип законности и кон# ституционности организации и деятельности государственного аппа рата. Следует заметить, что, обладая не только юридическим, но и по литическим характером, законность и конституционность выступают как основной метод функционирования различных государственных органов и организаций. Применительно к деятельности государст венного аппарата разных стран законность и конституционность оз начают осуществление всех свойственных государственным органам и должностным лицам функций в строгом соответствии с действую щей конституцией, обычными законами и подзаконными актами со гласно установленной в законодательном порядке компетенции. Принцип законности и конституционности означает также обеспе чение строгого и неуклонного исполнения подчиненными им орга нами, организациями и учреждениями действующих нормативно правовых актов, борьбы с коррупцией, а также со всякого рода на рушениями прав и свобод граждан, общественных организаций, трудовых коллективов.
Следует заметить, что законности и конституционности как яв ления и понятия вне связи с конкретным обществом и государством не существует. Это абстракция. Законность и конституционность всегда соотносятся с определенными типами государства и права, с определенным характером и уровнем развития общества.
Исходя из этого в отечественной и зарубежной научной лите ратуре законность и конституционность рассматривают, как прави ло, не вообще, а применительно к рабовладельческому, феодально му, капиталистическому и социалистическому типам государства и права.
Несмотря на то, что социалистический («коммунистический») тип государства и права практически не состоялся, в юридической и отчасти политологической литературе вопросы (социалистической) законности и конституционности получили, пожалуй, наиболее об стоятельное теоретическое обоснование.
Исходные положения и требования социалистической законно сти были разработаны В. И. Лениным в ряде работ и особенно в из
256 Глава IX. Государственный аппарат
вестном письме «О «двойном» подчинении и законности». В после дующем они были развиты в специальной научной литературе. В чис ле таких положений следует назвать положение о единой для всей тер ритории страны, для всех органов и организаций, должностных лиц и граждан законности, о том, что ««законность» не может быть ка лужская и казанская, а должна быть единая всероссийская». Заслу живает внимания положение о соответствии социалистической закон ности и целесообразности в решении государственных и обществен ных дел, о необходимости подчинения «местной прокурорской власти только центру» и сохранения за прокуратурой права и обязанности «опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зре ния законности этих решений или постановлений, без права приос танавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда»
Основу любой законности и конституционности составляют конституции различных государств, а также законы, принятые в их развитие. Наличие четкого, хорошо развитого, отвечающего непре рывно изменяющимся и все более возрастающим требованиям прак тической жизни законодательства является принципиально важным и необходимым условием последовательного укрепления законности и конституционности в деятельности как отдельных государственных органов, так и всего государственного механизма в целом.
Строгое и неуклонное соблюдение законности и конституцион ности является важнейшим принципом деятельности не только го сударственных, но и негосударственных органов, учреждений и ор ганизаций. Конституция России, равно как и конституции других государств, закрепляет положение, согласно которому все государ ственные органы, государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать конституцию и все изданные на ее основе и в ее развитие законы. Все партийные органы и орга низации, равно как и все политические и общественные движения, также обязаны действовать в рамках конституции и других законов.
В числе важнейших принципов организации и деятельности го сударственных аппаратов разных стран наряду с принципамитребо ваниями оптимальности их построения, эффективности функциони рования, политической лояльности, законности и конституционности огромное значение имеют принципы#требования, касающиеся высокого
профессионализма государственных чиновников разных рангов, а так# же соблюдения ими соответствующих этических норм.
1
и др.
1
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198, 201.
§ 3. Основные принципы организации и деятельности гос. аппарата
257
Проблемы профессионализма и этики государственных служа щих практически всегда стояли на повестке дня с момента образо вания государства. Почти всегда они оставались и остаются весьма острыми проблемами. Вокруг них почти всегда велись довольно жар кие, нескончаемые споры.
Одна из причин этого состоит в том, что от профессионального и этического уровней чиновников, особенно высших рангов, во мно гом зависят характер деятельности, стиль и уровень эффективности самого государственного аппарата, состояние дел в обществе и госу дарстве. Вполне понятно поэтому, что чиновничество всегда находи лось под критическим оком широких слоев населения.
Другая причина подобных споров состоит в том, что нигде в мире и никогда еще чиновничество вполне сознательно и добровольно не признавало свое профессиональное или иное несовершенство, свою профессиональную или этическую ущербность. Естественно, что са мый благоприятный для себя имидж оно пытается создавать и у «опе каемого» им населения. И, кстати, как было подмечено исследова телями разных стран, далеко не всегда безуспешно.
В связи с этим вскоре после Второй мировой войны знамени тый английский памфлетист, великий знаток психологии и нравов бюрократии Сирил Паркинсон писал: «Подросткам, учителям и ав торам пособий по истории государственных учреждений и политике кажется, что мир сравнительно разумен. Они думают, что люди сво бодно выбирают своих представителей из тех, к кому питают особое доверие. Они полагают, что самые умные и самые дельные из этих избранных становятся министрами. Они воображают, как заправилы промышленности, свободно выбранные акционерами, облекают де ловой ответственностью тех, кто проявил себя на более скромной ра боте. Все это бодро утверждается или тихо подразумевается во мно гих книгах». Но тем же, заключает автор, «кто хоть както знает де ловую жизнь, предположения эти просто смешны. Высокий совет благородных мудрецов существует лишь в мозгу учителя, и потому небесполезно напоминать иногда о правде».
Учитывая важность и постоянную актуальность принципов про фессионализма и этики государственных служащих, этим вопросам всегда уделялось значительное внимание не только в научной лите ратуре, но и на официальном уровне. Во многих странах это стало особенно заметно после Второй мировой войны.
В чем это проявилось? Прежде всего в разработке и принятии в ряде стран кодексов чести и поведения государственных служащих,
258 Глава IX. Государственный аппарат
в принятии специальных законов и других нормативных актов, ре гулирующих деятельность и характер поведения государственных чи новников, и др.
В США, например, еще в 1958 г. Конгресс принял резолюцию, устанавливающую кодекс поведения всех без исключения феде ральных государственных служащих. Позднее были приняты и дру гие аналогичные акты. Это, в частности, Исполнительный приказ Президента США (1990 г.), обновленный Акт об этике поведения го сударственных служащих США (1978 г.), Кодекс этического пове дения членов Сената Конгресса США (1977 г.) и Кодекс этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977 г.).
Что предписывают государственным чиновникам эти акты? О чем они говорят? И какова их роль?
Обратимся к Исполнительному приказу Президента США от 17 октября 1990 г. Прежде всего этим актом были введены в действие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США «Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих». Всем федеральным чиновникам предписывалось сделать все возможное, чтобы «добиться полной убежденности каждого граж данина США в честности и искренности усилий федерального пра вительства». Наконец, членам кабинета и всем остальным государст венным служащим строго предписывалось постоянно уважать и не укоснительно соблюдать фундаментальные принципы этической службы в том виде, как они изложены в приказе.
В чем же конкретно заключаются эти принципы и к чему они сводятся? В чем их смысл и каково содержание? Отвечая на эти воп росы, следует заметить, что по существу своему данные принципы представляют собой довольно конкретные юридические и морально этические требования, предъявляемые к чиновникам высшего ранга и к рядовым государственным служащим.
Вот примеры некоторых из них, которые оказались бы далеко не лишними применительно к отечественной государственной службе.
Один из принциповтребований гласит, что госслужбу следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключа ются «какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению» государственными чиновниками своего служебного долга.
Государственные служащие «не должны участвовать в финан совых операциях, при проведении которых предполагается исполь зование закрытой правительственной информации или такого же рода информации в личных целях.
§ 3. Основные принципы организации и деятельности гос. аппарата
259
Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме «поощрять подношения» или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, «добивающихся от них совершения какихлибо официальных действий, имеющих вместе с ними какиелибо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую со стороны государственного органа, в котором работают эти служащие». Не раз решается также принимать подарки и от тех лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей.
В целях обеспечения высокого уровня доверия к правительствен ным кругам со стороны населения государственным чиновникам США вменяется в обязанность не только проявлять лояльность к кон ституции страны, праву и этическим принципам, но и «всячески из бегать таких действий, которые могли бы быть истолкованы как их нарушение».
В этих же целях государственным служащим США предписы вается «самым честным образом исполнять свой служебный долг». Не брать на себя никаких выходящих за рамки их компетенции обяза тельств. Не давать каких бы то ни было обещаний, связывающих пра вительство. Все вопросы решать объективно и справедливо. Не от давать никаких «предпочтений отдельным лицам или частным орга низациям». Строго использовать свое служебное положение лишь в государственных, но не в личных целях.
Помимо названных можно привести еще ряд других принципов требований, свидетельствующих о стремлении администрации США не только к приобретению, но и к сохранению в глазах широких слоев населения высокого престижа федерального и местного чиновниче ства, к обеспечению твердой поддержки со стороны общества всех проводимых им «мероприятий».
Дальновидность выработки и введения в действие такого рода принциповтребований в конечном счете заключается в том, чтобы в максимальной степени «приблизить» государственный аппарат к об ществу, сократить неизбежный для любой страны разрыв между ними, представить «среднему американцу» любого, даже самого вы сокого администратора не иначе, как «своего человека».
Насколько эффективны данные принципытребования и на сколько реально они воплощены в жизнь?
Было бы наивным идеализировать практику их применения и исходить из того, что они всегда и во всем одинаково применимы и эффективны. Многочисленные примеры, обзор и обобщение прак
260 Глава IX. Государственный аппарат
тики применения данных принципов показывают, что не все здесь, как и в самой жизни, складывается просто.
Из новой и новейшей истории Соединенных Штатов известно, какие грандиозные скандалы, связанные с коррупцией чиновниче ства, вымогательством, взяточничеством и другими неблаговидными делами «слуг народа», время от времени удивляли и сотрясали не толь ко страну, но и весь мир. Вынужденный уход в 70е годы со своего поста вицепрезидента США Спиро Агню за неуплату налогов с по лучаемых доходов, разразившийся в начале 90х годов скандал вокруг руководителя аппарата сотрудников Белого дома в администрации Буша Джона Сунуну, использовавшего военные самолеты и казен ные лимузины в личных целях, и другие нашумевшие дела — это при меры лишь некоторых получивших широкую огласку скандальных историй. А сколько подобных историй не стало достоянием гласнос ти! И речь идет не только о хрестоматийных примерах типа Уотер гейта или Ирангейта, но и многих других, больших и малых «гейтов».
Означает ли это, однако, что утвержденные Президентом США «Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих» в социальном плане бессмысленны, а в юридическом — неэффективны? Нет, разумеется. Как показывает практика, они при всех их недостатках, известной неполноте и несовершенстве в любом случае устанавливают не только правовые, но и моральноэтические рамки поведения государственных чиновников всех рангов, высту пают в качестве серьезного барьера на пути возможных с их стороны злоупотреблений, оказывают вполне реальное профилактическое, сдерживающее на них влияние.
Поэтому такого рода акты и принципы, весьма полезные для американской государственной жизни и государственного аппарата, были бы не в меньшей, а, скорее, в большей степени полезны и для российской общественнополитической и государственной жизни.
Это же касается и других общепризнанных принципов органи зации и деятельности государственного аппарата.
ГЛАВА X
Разделение властей
в государственном механизме
§ 1. Истоки, роль и назначение теории разделения властей
Теория разделения властей, именуемая нередко принципом раз деления властей, в том виде, как она воспринимается ныне при менительно к государственному режиму, появилась более трехсот лет назад. Основателями ее считаются английский философматериалист, создатель идейнополитической доктрины материализма Джон Локк и французский просветитель, философ и правовед Шарль Луи Мон тескье.
Идеи Локка относительно необходимости и важности разделе ния властей изложены в главном его труде «Два трактата о государ ственном правлении» (1690), а идеи Монтескье о разделении властей и другие его общественнополитические воззрения — в романе «Пер сидские письма», историческом очерке «Размышления о причинах величия и падения римлян» и основном его произведении — «О духе законов» (1748).
Подобно другим научным идеям и концепциям теория разде ления властей возникла не на пустом месте. Она была подготовлена всем предшествующим социальнополитическим развитием и накоп лением исторического опыта в организации государственноправовой жизни и поддержании стабильности в обществе и государстве.
Рассуждая на эту тему, известный государственный деятель Рос сии, автор плана либеральных преобразований в стране М. М. Спе ранский писал, что «царства земные имеют свои эпохи величия и упад ка, и в каждой эпохе образ правления должен быть соразмерен той сте
пени государственного образования, на коем стоит государство».
Каждый раз, подчеркивал автор, «когда образ правления отстает или
262 Глава X. Разделение властей в государственном механизме
предваряет сию степень», он «ниспровергается большим или мень
1
шим потрясением»
.
Теория разделения властей не могла возникнуть, а тем более «ма териализоваться», на той ступени развития государства — «степени государственного образования», которая обычно именуется «восточ ным деспотизмом» или «европейским абсолютизмом». Ибо власть в этих государственных системах, «издревле разделявших политичес кий мир», неизменно сосредоточивалась лишь в одних руках — вос точного деспота, царя, фараона, монарха. Закон в отношении такой власти был совершенно беспомощен.
Деспотическая власть, по словам М. Сперанского, в отношении самого произвольно издаваемого ею закона «не допускала ни меры, ни границ». Что же касается абсолютизма, то отражавшая и реа лизовавшая его государственная машина «была основана на власти самодержавной, ограничиваемой не законами, но вещественным» или
2
«материальным ее разделением»
.
Теория разделения властей возникает и начинает «материализо вываться» лишь на той стадии развития общества и государства, ког да созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социальнополитической жизни и поли тических процессах страны, торжествует хотя бы в формальном плане политический и идеологический плюрализм; среди интеллектуальных слоев общества идет усиленный поиск путей и средств создания на дежных гарантий прав и свобод подданных или граждан; предприни маются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов госу дарства.
Именно в такой период, в конце XVII в., в период так назы ваемой «славной революции» в Англии, и в середине XVIII в., в пе риод нарастания революционных настроений во Франции, усилиями Дж. Локка и Ш. Монтескье разрабатываются основные положения, закладывается фундамент и создается каркас здания под названием теории разделения властей.
При рассмотрении процесса формирования теории разделения властей в научной литературе обычно выделяют три фазы. Вопер вых, это создание таких мировоззренческого фонда и обстановки, в
1
План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905.
С. 15.
2
Там же. С. 16.
§ 1. Истоки, роль и назначение теории разделения властей
263
которых стало возможным появление концепции разделения властей, оформление составляющих ее элементов. Вовторых, это создание соб ственно концепции, оформление ее отдельных частей и гармоническое соединение их воедино. И, втретьих, это внесение первых корректи ровок, появившихся в результате накопления практического опыта по претворению основных положений теории разделения властей в
1
жизнь
.
По мнению ученых, длительность этих фаз по времени далеко не одинакова. Первая фаза охватывает период с XVI в. до второй поло вины XVII в. Вторая, основная, фаза — со второй половины XVII до середины XVIII в. И третья, завершающая, фаза охватывает период с середины XVII и до конца первой половины XIX в.
С точки зрения социальноэкономического и государственно правового развития, это были во многом весьма разнородные пери оды. Однако, с точки зрения становления концепции разделения вла стей, все эти процессы могут быть объединены «в рамках процесса развития одной мировой цивилизации». А именно той, которая за няла господствующее положение в Центральной и Западной Европе, а затем распространилась и на Северную Америку. «Политическая культура, составной частью которой стала концепция разделения вла
2
стей, была порождением именно этой цивилизации»
.
Говоря о конкретных условиях и предпосылках возникновения теории разделения властей в Англии (в интерпретации Дж. Локка) и во Франции (в представлении Ш. Монтескье), необходимо не только
исходить из анализа объективных факторов, но и принимать во внима ние субъективные воззрения ее основателей.
В частности, для глубокого понимания истоков, роли и назна чения данной концепции в Англии весьма важным является не толь ко констатация таких объективно существовавших факторов, кото рые самым непосредственным образом сказались на содержании тео рии разделения властей, но и становление «удобной» для набиравшего в тот период силу нового класса буржуазии конституционной монар хии, получившей затем законодательное закрепление в Билле о пра вах (1689) и Акте об устроении (1710), а также достижение социаль нополитического компромисса между земельной и денежной арис тократией, между фактически господствовавшей в стране буржуазией и официально правящим дворянством, и др.
1
См.: Терехов В. И. Становление и развитие концепции разделения властей // Раз
деление властей: история и современность / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 1996. С. 8.
2
Там же. С. 8.
264 Глава X. Разделение властей в государственном механизме
Объективные факторы — реально существующие условия и пред посылки, несомненно, являются той базой, основой, на которой воз никают и функционируют как отдельные идеи, так и сама теория раз деления властей. Они, безусловно, имеют важнейшее значение для процесса возникновения и развития рассматриваемой концепции и играют при этом доминирующую роль.
Однако далеко не второстепенное значение для данного процес са имеют и субъективные факторы, в частности, политикоправовые и философские воззрения самого основателя доктрины разделения властей Дж. Локка.
Будучи сторонником теории естественного права, общественно го договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, наконец, идеологом социального компромисса и защитником идей либерализма, Дж. Локк не без оснований рассматривал разрабатыва емый им принцип или теорию разделения властей как один из спосо бов достижения сложившихся в его мировоззрении целей и решения ряда социальнополитических задач.
Представляя государство как совокупность людей, объединив шихся в одно целое под эгидой ими же установленного общего за кона и создавших судебную инстанцию, правомочную улаживать кон
1
фликты между ними
, Дж. Локк считал, что только такой, а не какой бы то ни было иной институт, как государство — носитель публичной (политической) власти, способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественнополитической жизни, добить ся «главной и великой цели» — сохранения собственности, ради ко торой люди объединяются в политическое сообщество.
Однако успешное выполнение этой сложной и весьма много гранной миссии со стороны государства непременно требует, согласно воззрениям знаменитого философа, четкого разделения его публично правовых полномочий на уравновешивающие друг друга составные части и соответственно наделения ими различных «сдерживающих» друг друга от чрезмерных властных притязаний государственных ор ганов.
В соответствии с этим видением вопроса полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются на парламент, а полно мочия осуществлять их (исполнительная власть) — на монарха и пра вительство (кабинет министров). Все виды публичновластной дея тельности и реализующие их государственные органы располагаются
1
Подробнее об этом см.: История политических и правовых учений / Под ред.
О. Э. Лейста. М., 1997. С. 185—193.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Помощь Обратная связь Вопросы и предложения Пользовательское соглашение Политика конфиденциальности