Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суды общей юрисдикции новеллы и перспективы. Монография
.pdf
181
ГЛАВА 5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ
СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
5.1. ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ
СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Судебная система РФ опирается на конституционное устройство страны,
которое является демократическим федеративным правовым государством (ч. 1
ст. 1 Конституции РФ).
Система судебных органов отражает особенности федерализма. Разделе-
ние государственной власти на горизонтальный и вертикальный уровни оказы-
вает влияние на структуру судебной системы федеративных государств. В ре-
зультате возникают две подсистемы в рамках судебной системы, обусловленные
этим разделением.
В качестве примера можно упомянуть судебную систему США, которая
демонстрирует определенный дуализм. Она состоит из федеральных судов и су-
дов, принадлежащих отдельным штатам. Такая двуполярная структура судеб-
ной системы позволяет обеим ее составляющим динамично развиваться внутри
собственных систем права. Аналогично Канада является федеративным госу-
дарством, где параллельно функционируют федеральная система судов и судеб-
ные системы провинций и территорий. В Германии, помимо Верховного феде-
рального суда, существует около 100 судов земель, которые включены в ее су-
дебную систему.
Таким образом, в федеративном государстве существуют суды федерации
и суды, аналогичные судам субъектов РФ.
В российской судебной системе существует иерархическая структура су-
дов общей юрисдикции, которая обычно описывается как «вертикальная». Су-
ды общей юрисдикции включают в себя мировые суды, которые являются ча-
стью судебной системы субъектов РФ. Фактически мировые судьи составляют
самый низкий уровень в иерархии федеральных судов общей юрисдикции. Их
статус определен федеральным законодательством и отличается лишь незначи-
тельно от других федеральных судов.
182
Наиболее распространенной является позиция о необходимости сохране-
ния судебной системы в неизменном виде
168
.
В России сформировалась федеративно-централизованная судебная систе-
ма, где федеральная судебная система занимает ведущее положение, за исклю-
чением мировых судей. Подход к построению судебной системы основан на
принципах централизации, а не «судебного федерализма». Это обусловлено объ-
ективными причинами и играет важную роль в поддержании государственного
единства Российской Федерации на всей ее территории.
Судебная система Российской Федерации, включая суды общей юрисдикции, не является статичной и окончательно сложившейся структурой. Су ществуют идеи о ее дальнейшей централизации и унификации. Некоторые исследователи, такие как В.Ф. Попондопуло и Е.В. Слепченко, выделяют две сторо-
ны судебной системы, называемые «внешней и внутренней специализацией».
Внешняя специализация включает конституционную и арбитражную юстицию.
После объединения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ
суды общей юрисдикции стали представлять внешнюю специализацию судебной системы. По мнению этих авторов, предпочтительным вариантом было бы
построение судебной системы на основе принципов унификации и внутренней
специализации за счет объединения всех ветвей судебной власти в одну, воз-
главляемую Верховным Судом РФ. Этот процесс мог бы осуществляться поэтапно: сначала объединение судов общей юрисдикции и арбитражных судов,
а затем, возможно, включение судов конституционной юстиции в единую систему. В рамках унифицированной системы планируется создание специализи-
рованных подразделений (палат, коллегий, составов), которые будут заниматься:
– осуществлением конституционного контроля, что в настоящее время выполняется Конституционным Судом РФ;
– рассмотрением гражданских дел, включая разрешение экономических
споров, которые сейчас подведомственны арбитражным судам;
– рассмотрением административных споров;
– рассмотрением уголовных дел.
Возможно также выделение иных судебных подразделений (палат, коллегий, составов), предназначенных, например, для рассмотрения патентных, юве-
нальных и иных дел.
168
Косолапов М.Ф. Судебная власть в конституционном строе России. Саратов, 2005. С. 10; Конюхо-
ва И.А. Современный российский федерализм: итоги становления, тенденции и перспективы развития // Кон-
ституция РФ и развитие законодательства в современный период. В 2 томах. Т. 1. М., 2003. С. 88; Абросимо-
ва Е.Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. С. 69, 124–125.
183
Разделение судебной системы России на три независимые ветви порождает проблемы, например разграничение подведомственности между судами
общей юрисдикции и арбитражными судами. Вместе с тем в Законе о судебной
системе в неизменном виде сохранена система арбитражных судов.
В соответствии с Конституцией РФ судебная власть осуществляется через
конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизвод-
ство (ч. 2 ст. 118). При этом в Конституции нет разграничения между судами
общей юрисдикции и арбитражными судами. В арбитражных судах судопроизводство представляет собой часть гражданского судопроизводства, которое
направлено на разрешение гражданских дел. Судебная деятельность по гражданским делам в судах общей юрисдикции и по экономическим спорам в ар-
битражных судах имеет общий предмет — гражданские материально-правовые
отношения.
Распространено мнение, что имелись все предпосылки для отказа от самостоятельной системы арбитражных судов. «Параллельное существование ар-
битражных судов и судов общей юрисдикции, — отмечала Н.А. Чечина, — не
только порождает сложности при определении подведомственности дел, но и не
обеспечивает единства применения норм материального права»
169
.
Этого же мнения придерживался и В.М. Жуйков: «Такое состояние законодательства, когда одинаковые правоотношения в разных видах судопроизводства совершенно безосновательно, т.е. без объективных причин, порожден-
ных особенностями этих производств, регулируются по-разному, представляется
недопустимым, поскольку ставит лиц, участвующих в делах, рассматриваемых
в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах, в неравное положение —
в неравной степени обеспечивает им доступ к правосудию»
170
.
Такое положение не способствовало единству судебной системы, единству
подхода при осуществлении правосудия, допускает возможность отказа в су-
дебной защите в случае спора о подведомственности дела.
Значительно сложнее решение вопроса о возможности децентрализации
судебной системы в целом и судов общей юрисдикции в частности.
В юридической науке проблема федеративного устройства российской су-
дебной системы почти не обсуждается, возможно, потому что она имеет поли-
тический окрас. Если в унитарном государстве единство судебной власти построено на принципе централизма, то в федеративном государстве судебная
169
Чечина Н.А. Предмет и система гражданского процессуального права // Актуальные проблемы граж-
данского процесса / под ред. В.А. Мусина. СПб., 2002. С. 14–15.
170
Жуйков В.М. Общая концепция развития процессуального законодательства // Концепция развития
российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 590.
184
власть организуется на основе сочетания централизации и децентрализации. При
этом централизация судебной системы обусловлена необходимостью соблюдения принципов государственного суверенитета, верховенства общенациональной конституции и федеральных законов. Децентрализация же призвана отобразить устройство государственной власти, всей системы органов государства
с точки зрения принципов федерализма
171
.
После распада Советского Союза возникли значительные трудности на
пути формирования нового суверенного государства — Российской Федерации.
Некоторые региональные лидеры воспользовались относительной слабостью фе-
деральных органов власти в конце 1980-х — начале 1990-х гг. Они использова-
ли предлог защиты национальных интересов населения, проживающего в конкретных регионах, для ограничения полномочий центральных органов государственной власти. Таким образом, в некоторой степени были закреплены как
национальное, так и региональное неравенство в России.
Конституция РФ закрепила основные принципы российского законодательства. Однако даже после этого продолжались попытки предоставить субъектам Федерации право формирования собственных судебных систем. Например, в проекте Федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции в Российской Федерации предлагалось допустить возможность установления
надзорных и апелляционно-кассационных судов субъекта РФ по усмотрению
самого субъекта, что создавало отдельную систему судов общей юрисдикции.
В это же время в республиках, входящих в Российскую Федерацию, начали
формироваться местные суды, такие как степные или шариатские суды. Главы
16 республик, считая, что принятый в 1996 г. Закон о судебной системе проти-
воречит основополагающим принципам разделения властей и федерализма, об-
ратились в Конституционный Суд РФ.
Устоявшаяся позиция сохранить российскую государственность и противодействовать центробежным тенденциям отодвинула на задний план задачу
обеспечения федеративной структуры в субъектах РФ. Создание дополнительных судов общей юрисдикции, помимо мировых судей, было противоречием
Конституции РФ, так как судебная организация является исключительной компетенцией Федерации (пункт «о» ст. 71). Предоставление субъектам РФ права
формировать надзорные и апелляционно-кассационные суды или устанавливать
собственные судебные системы рассматривалось как нарушение единства судебной системы и зависимость судов от органов представительной и исполни-
171
Тхабисимова Л.А. О некоторых аспектах развития судебного федерализма и региональной политики
в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 42–46.
185
тельной власти данных субъектов
172
. В итоге наличие политических разногласий
не позволило в то время принять закон, закрепляющий организацию самой мно-
гочисленной системы судов — судов общей юрисдикции.
Возможность децентрализации судебной системы напрямую связана
с определением судебного федерализма. Судебный федерализм можно определить как судебно-правовую форму федеративного устройства государства. Его
суть заключается в рациональном и сбалансированном распределении полномочий между федерацией и ее субъектами благодаря сочетанию централизации
с децентрализацией. Это регулирование отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ, установление юрисдикции федеральных судов и судов
субъектов РФ, распределение между ними судебных полномочий
173
.
Мера судебного федерализма — тот критерий, который позволил бы
обеспечить единство судебной системы и одновременно реализовать конституционный принцип федерализма
174
. С определением меры судебного федерализ-
ма связывают возможность оптимального сочетания уровня централизации су-
дебной власти и ее децентрализации.
Основные характеристики федеральной и региональной судебной власти
зависят от решения данного вопроса, поскольку судебный федерализм отражает
развитие федеративных отношений в федеративном государстве. «Судебный
федерализм» не только определяет принцип организации судебной власти в фе-
деративном государстве, но также включает в себя форму и режим ее функцио-
нирования.
Федеративное устройство Российской Федерации, основанное на государ-
ственной целостности и единстве системы государственной власти, предусмат-
ривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами госу-
дарственной власти Российской Федерации и субъектами РФ (согласно ч. 3
ст. 5 Конституции РФ). Одновременно ст. 1 Конституции РФ определяет Россию как правовое демократическое федеративное государство. Однако жесткая
организация судебной системы затрудняет реализацию конституционного прин-
ципа федерализма и судебной власти субъектами РФ.
172
Концепция развития российского законодательства // ИЗиСП при Правительстве РФ. 3-е изд., пере-
раб. и доп. М., 1998. С. 213.
173
Малько А.В., Саломатин А.Ю., Терехин В.А. Судебный федерализм в условиях глобализации (срав-
нительный анализ) // Российская юстиция. 2013. № 7. С. 31–34; Попондопуло В.Ф., Слепченко Е.В. Указ. соч.;
Павликов С.Г. Конституционно-правовой статус судов субъектов Российской Федерации. М.: Российская ака-
демия правосудия, 2004; Его же. Системы судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое
исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
174
Павликов С.Г. О некоторых конституционно-правовых аспектах исследования категорий «судебная
власть» и «судебная система» субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. № 6. С. 60.
186
В сфере судебной власти принцип федерализма требует наличия соответствующих органов судебной власти на региональном уровне. Кроме того,
ст. 118, 123 и 124 Конституции РФ упоминают не только о федеральных судах,
но и о судах в целом. Это позволяет сторонникам децентрализации судебной
системы прийти к выводу, что Конституция РФ не препятствует учреждению
судов субъектов РФ. Таким образом, они могут обоснованно не соглашаться
с утверждением, что Конституция РФ не предоставляет такую возможность
в принципе. По утверждению Председателя Конституционного Суда РФ
В.Д. Зорькина, суверенитет субъектов РФ не признается, государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация
175
. Отрицание возможности
субъектов РФ иметь собственную судебную систему подрывает саму основу
федеративного государства.
Степень децентрализации задается типом правовой системы, моделью фе-
дерализма, особенностями государственно-правовой культуры конкретной страны. В зависимости от этого выделяют различные модели судебной системы
176
.
Конституция РФ не предоставляет исчерпывающего ответа на вопрос
о структуре судебной системы с учетом федеративного характера России и не
определяет систему судов общей юрисдикции. Е.Б. Абросимова отмечает, что
полномочия судов, за исключением Конституционного Суда, были определены
очень общим образом, и состав федеральной судебной системы и «иных судов»
не был конкретизирован, что стало причиной ожесточенных дискуссий. Кон-
ституция РФ явно регламентирует только статус высших судебных органов
и указывает на необходимость установления судебной системы федеральным
конституционным законом. В Законе о судебной системе нет прямого запрета
на создание субъектами РФ собственной судебной системы. Более того, в этом
законе ст. 17, 27 и 28 устанавливаются основы создания и организации миро-
вых судей в судах субъектов РФ.
Нельзя не согласиться с мнением О.Х. Качмазова, отмечающего, что при-
менительно к проблеме организации судебной системы субъектов РФ можно
констатировать наличие определенного правового пробела. С одной стороны,
законодатель допускает возможность существования судов субъектов РФ и, ста-
ло быть, реализацию ими судебной власти, а с другой — не разрешает вопросы
судебного строительства в федеративном государстве
177
.
175
Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля.
176
Правосудие в современном мире: монография / под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. С. 332–333.
177
Качмазов О.Х. Проблемы формирования судебного федерализма России: материалы 3-й научно-
практической конференции. Владикавказ: СОГУ, 2011.
187
Существенным является вопрос о структуре федеральной судебной си-
стемы и судебных систем субъектов РФ.
Предлагались различные варианты судебного федерализма, перехода
к «вертикальной» (федерально-региональной) организации судебной системы
в виде выделения в единой судебной системе двух подсистем: федеральной су-
дебной системы и судебной системы субъектов РФ.
В.Ф. Попондопуло и Е.В. Слепченко предлагают, например, унифицировать федеральную судебную систему путем объединения всех ветвей судебной
власти. Такая система должна состоять из трех инстанций: ВС РФ, федеральные
апелляционные суды (10–20 судов), федеральные районные суды
178
.
Вопросы судоустройства относятся к ведению Российской Федерации. Си-
стема судов общей юрисдикции строго централизована и определяется феде-
ральными и федеральными конституционными законами. Поэтому наиболее яв-
ные тенденции централизации и децентрализации можно наблюдать на примере
законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ. Проблема этого разграничения является одной из самых
острых и длительных.
Конституция РФ не предоставляет четкого ответа на вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов РФ. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ указано только, как осуществляется разграничение предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Эта правовая норма, как отмечает
Б.С. Крылов, неизбежно вызывает споры и противоречия между федеральной
властью и властями субъектов РФ, что приводит к напряженным федеративным
отношениям
179
.
«Можно представить, — писал он, — что если по предметам совместного
ведения реальная полнота власти будет сосредоточена в руках федеральных органов государственной власти, то будет утрачен самый смысл федеративного
устройства страны, демократическое содержание которого состоит в максималь-
но допустимом приближении органов власти к населению»
180
.
На данный момент приняты основные федеральные законы, которые ре-
гулируют разграничение полномочий. Это включает Федеральный закон от
21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной
178
Попондопуло В.Ф., Слепченко Е.В. Указ. соч. С. 28.
179
Крылов Б.С. Концепция развития законодательства в сфере федеративных, региональных и нацио-
нальных отношений // Концепция развития российского законодательства. М., 1998. С. 43.
180
Там же. С. 45.
188
власти в субъектах Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Отраслевые федеральные законы были приведены
в соответствие с этими законами.
Но в последние годы на федеральном уровне наметилась тенденция широкого использования в ряде сфер совместного ведения передачи органам государственной власти субъектов РФ федеральных полномочий с одновременной
передачей субвенций из федерального бюджета, а также с разрешением последующей передачи этих полномочий на муниципальный уровень. «Нельзя не
признать, что в целом это достаточно гибкий механизм перераспределения полномочий, который при сохранении жесткого контроля со стороны федерального
центра позволяет увеличить оперативность принятия решений»
181
. Таким обра-
зом, наблюдается определенный механизм перераспределения полномочий меж-
ду центром и субъектами РФ.
Однако для большинства современных федераций (США, Германии, Швей-
царии, Австрии и др.) более характерна усиливающаяся централизация функ-
ций государственной власти, чем их децентрализация. Она выражается в постепенном вытеснении права субъектов федеральным правом по предметам совместного ведения. Параллельно происходит сужение сферы их собственного
правового регулирования за счет расширения практики вторжения в нее федерального законодателя
182
.
Однако судебная власть занимает особое положение в государственной
системе, особенно в контексте Российской Федерации, где отсутствует полноценная судебная система на уровне субъектов. В то же время необходимо учитывать внешние факторы. Глобализация приводит к экономическим и социаль-
но-политическим процессам, которые ослабляют государственную власть и уве-
личивают роль гражданского общества, где существуют различные течения,
способные угрожать стабильности центральной власти. Поэтому необходимо
достичь разумного баланса и сочетания интересов регионов и центра, оптималь-
ного соотношения между централизацией и децентрализацией. Только в таком
случае принцип судебного федерализма может укрепить судебную власть, обеспечить ее независимость от других ветвей власти, доступность правосудия
и доверие населения к судебной системе.
181
Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.,
2010. С. 137.
182
Там же. С. 133.
189
5.2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СУДОВ
И СУДОВ СУБЪЕКТОВ РФ
Важным вопросом является структура судебной системы в Российской
Федерации, включая как федеральную систему, так и судебные системы субъ-
ектов РФ.
С большой вероятностью можно предположить, что судебная система РФ
будет дальше развиваться, что означает формирование не только федеральной,
но и автономной судебной системы на уровне субъектов РФ. Судебная система
субъектов РФ пока еще не окончательно сформирована, и не существует едино-
го и общепризнанного варианта такой системы. Однако отдельные элементы
уже существуют. Например, предлагается передача некоторых экономических
споров на уровень органов государственной власти субъектов РФ для рассмот-
рения. В настоящее время суды субъектов РФ не участвуют в арбитражных су-
допроизводствах, в то время как количество экономических споров в субъек-
тах РФ увеличивается
183
.
В качестве примера можно привести структуру судебной системы США,
которая состоит из трех инстанций: судов первой инстанции, апелляционных
судов и верховных судов штатов. Это обусловлено высокой степенью автономии
штатов в рамках федеративной системы США. Судебная система штатов имеет
два уровня (федеральный и штатов), и количество судебных инстанций прибли-
зительно одинаково. Однако степень регламентации судебной системы штатов
различна, что может приводить к недостатку единообразия в правопримени-
тельной деятельности.
В России оптимальное соотношение полномочий между федеральной вла-
стью и субъектами РФ играет важную роль в развитии судебной власти. Закон
о судебной системе РФ закрепил существующую систему судов, которая в зна-
чительной степени является результатом эволюции советской судебной системы.
В СССР существовала как судебная система Союза ССР, так и отдельные судебные системы союзных республик. В то время как суды республик разных
уровней были формированы органами государственной власти, судебная си-
стема СССР была жестко централизована на политическом уровне, обеспечивая
единство судебной системы в стране.
183
Павликов С.Г. О некоторых конституционно-правовых аспектах исследования категорий «судебная
власть» и «судебная система» субъектов Российской Федерации. С. 60; Попондопуло В.Ф. Система третьей власти: от горизонтальной организации к вертикальной // Закон. 2004. № 10. С. 113.
190
Таким образом, структура судебной системы в США и СССР предоставляет примеры разных подходов к организации судебной власти, отражающие
особенности политической системы и уровня автономии штатов или союзных
республик.
Получив уже сложившуюся судебную систему, законодатель внес значительные изменения, направленные на обеспечение дополнительных гарантий
независимости судей, включая защиту от местных органов власти. В этом кон-
тексте был изменен порядок наделения судей полномочиями. Вместо выборов
судей районных судов населением они стали избираться вышестоящими Советами народных депутатов. А судьи среднего звена (вышестоящих судов) стали
избираться Верховным Советом РФ, в то время как ранее они избирались Сове-
тами того же уровня. В соответствии с Конституцией РФ в 1995 г. судьи Вер-
ховного Суда РФ начали назначаться Советом Федерации по представлению
Президента РФ, а судьи остальных судов общей юрисдикции — Президентом
РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ.
В результате сложившаяся система судов общей юрисдикции может быть
охарактеризована как жестко централизованная, что вызывает активные дискуссии о ее организации с учетом федеративной природы российского государства. Существуют различные подходы к организации системы судов общей
юрисдикции. Закон о судебной системе предусматривает сохранение всех существующих судов как федеральных судов и учреждение мировых судей как
судов субъектов РФ. Основным аргументом в пользу этого подхода обычно
служит необходимость сохранения единой системы федеральных судов для обес-
печения единства Российской Федерации. Это также позволяет гарантировать
независимость судей и равный доступ граждан к правосудию. В общем такая
конструкция полностью соответствует Конституции РФ, Закону о судебной си-
стеме и Закону о судах общей юрисдикции.
Известные правоведы, включая авторов первоначальной редакции проекта Закона «О судах общей юрисдикции Российской Федерации», высказывают
несколько отличающуюся точку зрения. Они не отрицают целесообразность сохранения текущей системы федеральных судов, однако предлагают не ограничивать права субъектов РФ только возможностью создания мировых судей,
а предоставить им возможность создавать собственную систему судов субъек-
тов РФ, включая апелляционно-кассационные и надзорные суды субъектов РФ.
Основным аргументом является то, что система судов общей юрисдикции, преду-
смотренная Законом о судебной системе, не полностью соответствует федера-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]