Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современное конституционное право. Сборник научных трудов
.pdf
правительства партией, победившей на выборах, ответственность
правительства перед парламентом и др.). Юридически же законы
издаются монархом (с согласия лордов духовных и светских и избранных представителей общин, правительство тоже юридически
назначает монарх и юридически он своим актом распускает парламент). Различия фактической и юридической конституций выступают в Великобритании отчетливо
сравнивая «политическую» и юридическую конституции. Оба названные принципа Дж. Олдер объединяет в понятии демократии,
которую он рассматривает в Великобритании, в частности как проявление «рыночной деятельности» политических партий, борьбу
правящей партии и оппозиции, чередование их у власти путем
выборов.
В учебнике говорится об особой
вает это источниками) британской конституции: статутах (законах), общем праве (судебных прецедентах – решениях высших судов по конституционным вопросам), конституционных обычаях (в
частности в деятельности палат парламента). Особое внимание
Дж. Олдер уделяет конвенциональным соглашениям, рассматривая
их отдельно от конституционных обычаев (в российской науке
считается, что это конституционные
тановившаяся политическая и государственная практика, которая
не зафиксирована в законе или судебных решениях, но соблюдается на основе добропорядочности. Многие из таких соглашений
имеют важнейшее конституционное значение (например, назначение премьер-министром лидера партии, победившей на выборах,
существование кабинета министров [это нечто иное, чем правительство], роспуск парламента с назначением даты новых выборов). Дж. Олдер рассматривает недостатки конституционных
соглашений: нет точных формулировок, сложность их установления, трудности применения судами (они отказываются их применять), не существует принуждения для их соблюдения и др.
Детально рассматривая развитие британской конституции,
Дж. Олдер констатирует, что парламентаризм сложился в Велико
британии в ХVШ в., ХIХ–ХХ вв. – период развития демократии и
централизации государства, с 1997 г. (приход к власти лейбористской партии) начался период «юридизации» (под этим по форме
понимается принятие нового обширного законодательства, а по
существу – изменение некоторых традиционных основ британского
порядка). Новое законодательство, говорит Дж. Олдер, рассредото-
, об этом Дж. Олдер пишет,
структуре (Дж. Олдер назы-
обычаи). Это своего рода ус-
-
141
чивает власть и модернизирует конституцию. Под рассредоточением власти понимается так называемая деволюция. Этот новый английский термин обозначает создание представительных органов
(ассамблей, собраний) в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии
и предоставление им (кроме Уэльса) определенных законодательных полномочий по вопросам этих регионов. В качестве демократических мер Дж.
лордов из парламента, принятие акта 1998 г. о правах человека, закона о свободе информации, закона 2005 г. о конституционной реформе (произошло только предусмотренное в 2009 г. создание
Верховного суда и изменение полномочий лорда-канцлера), создание особого комитета по назначению судей (теперь монарх в настоящее время
дей только по рекомендации данного комитета. До этого
назначения, по существу, определял премьер-министр, по «совету»
которого королева или лорд-канцлер подписывали необходимые
документы. В числе таких новых ключевых актов автор почему-то
не называет важнейший Закон о партиях, выборах и референдумах
2000 г
ции политических партий, что очень важно, поскольку до этого
партии в английском праве считались чем-то вроде клубов по интересам, хотя давно играли важнейшую политическую роль). Не
назван и Закон о местном управлении 2000 г. (в терминологии других стран, в
стности, предусматривает возможность выбора из четырех моделей
системы органов местного самоуправления. Можно было бы назвать и отдельные другие акты, принятием которых лейбористы
изменяли дорогую сердцу британца прежнюю традиционную Англию. Правда, традиции меняются с трудом. Законодательство часто
имеет половинчатый, незавершенный характер, многие
провозглашаются, но не осуществляются десятилетиями (например, положения о выборности верхней палаты). Что же касается
демократизации власти, то на центральном уровне это мало заметно. Сам же Дж. Олдер в разных местах книги показывает, что неизвестный конституции кабинет, и особенно хозяин в нем – премьерминистр, обладают огромной властью,
и парламентом, поскольку в нем всегда в большинстве партия
премьер-министра. Отмечает Дж. Олдер и недостаточное доверие
населения к политикам, партиям, которые, в основном, получают
поддержку от «богатых лиц», и отчасти – к должностным лицам
., а также примыкающие к нему акты (например, о регистра-
Олдер называет также удаление наследственных
– королева) или лорд-канцлер могут назначать су-
том числе России, – о самоуправлении), который, в ча-
намерения
по существу они руководят
142
гражданской службы (особенной критике он подвергает институт
помощников министров, о чем будет сказано ниже).
Завершая первую, общетеоретическую часть книги, автор дает общее представление об «основных институтах Соединенного
Королевства» (с. 83 и след.) в их взаимосвязях: парламенте, монархе, правительстве (оно никогда не собирается на заседания, собирается в доме у
ном самоуправлении, англиканской государственной церкви
(правда, считается, что в Шотландии и Уэльсе своя церковь), стандартах управления (неформализованном управлении), говорит, что
во многом публичные отношения в Великобритании основаны на
доверии, порядочности и т.д. Рассматривая территориальное устройство, Дж. Олдер констатирует, что в законодательстве
государства не употребляется, используется слово Корона (этот
термин одновременно относится и к личности монарха). Он детально обсуждает вопросы деволюции, но говорит, что высшей
апелляционной инстанцией для Шотландии и других деволюционных регионов остается все-таки английский суд, а судей в такие
английские суды будет назначать королева или лордДж. Олдер замечает, что по территориальному устройству Соединенное Королевство не является федерацией, хотя «Соединенное
Королевство является союзом» (с. 124), его главные части Англия,
Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия (112), говорит о деволюции управления (прежде всего в указанных частях), называет это
административной деволюцией (с. 124). В британском правительстве есть специальные министры
Северной Ирландии. С точки зрения общей теории государства,
положение таких частей принято называть политической (Шотландия, Северная Ирландия) или административной автономией
(Уэльс), хотя в данном случае она довольно своеобразна, но
Дж. Олдер таких понятий не использует. К тому же неясно положение основной части государства
85% населения. Она своих органов управления не имеет и управляется центральными органами. В конце 90-х – начале 2000-х годов
Англия разделена на восемь регионов, в них должны быть избраны
ассамблеи (собрания), занимающиеся чисто экономическими
вопросами. Они создаются после референдума, назначаемого государственным министром (в Великобритании есть разные государ
ственные министры, в данном случае речь идет о министре внутренних дел). Попытка создать ассамблею для Северной Англии
премьер-министра кабинет), судебной власти, мест-
понятие
канцлер.
по делам Шотландии, Уэльса и
– Англии, где проживает
-
143
дала отрицательный результат при голосовании. К тому же, как
отмечает Дж. Олдер, нет желающих работать в безвластных региональных ассамблеях. Завершая рассмотрение общих проблем,
Дж. Олдер анализирует принципы господства права, разделения
властей и говорит об отношениях Великобритании и Европейского
союза. Говоря о господстве права, Дж. Олдер констатирует, что вся
власть
управляемые должны руководствоваться этими правилами (с. 149).
Однако он констатирует, что суть господства права никогда не может быть реализована, поскольку существуют дискреционные полномочия (право исполнительных органов действовать по усмотрению, хотя и в рамках закона, как предусмотрено это в большинстве
стран). В
ют, но законодательством они регулируются не всегда из-за особенностей права страны (с. 155). Разделение властей Дж. Олдер
рассматривает с позиций Ш.Л. Монтескье (хотя и делает замечания
в адрес его аристократического подхода), но дополняет положениями о разделении власти между различными слоями населения,
территориями, выборными и
подходы к разделению властей (в некоторых конституциях названы
ветви избирательной контрольной, гражданской власти, существует понятие учредительной власти, связанное с принятием конституции) он не обсуждает, не говорит о принципе единства государственной власти, не затрагивает и самого понятия ветви власти,
которое является неясным в течение трехсот
относится к парламентариям, которые «слепо голосуют по указаниям своих партий», отмечает, что большинство британского законодательства состоит из актов министров (регулирования, приказы,
директивы, правила, подзаконные акты – by-laws), которые издаются на основе делегирования по существу законодательных полномочий парламентом. В британском праве они в общем называются «статутными
известно, органов конституционного контроля в Великобритании
нет), могут быть оспорены в судах (с. 180).
личные вопросы судебной власти, ей автор уделяет особое внимание из-за особенностей британского права (общее право, создаваемое судами). Хотя суды не
они вправе решать, является ли действительно документ актом
парламента, толкуют акты парламента с позиций «моральных цен-
должна быть подчинена общим правилам, правящие и
Великобритании дискреционные полномочия существу-
назначенными институтами. Новые
лет. Он критически
инструментами» и, в отличие от закона (как
Во многих частях учебника детально рассматриваются раз-
вправе оспоривать законы парламента,
144
ностей господства права» (с. 193). Административный суд (он
один) вправе оспоривать акты управления. Дж. Олдер отмечает,
что в результате реформ организация судов и процедуры упростились. Говоря о верховенстве парламента, автор отмечает, что обязательные акты права Европейского союза не связывают парламент
в его законодательной деятельности: если британский закон не
соответствует
отменяется, но «не применяется» (с. 211). Такой выход был найден
в связи с принципом суверенитета (верховенства) британского парламента.
Вторая часть учебника посвящена институтам управления.
Как и должно быть, она более описательна и менее теоретична, хотя и в ней много глубоких теоретических
говорит о двухпалатной структуре парламента, хотя некоторые
британские авторы считают, что он состоит из трех частей (Палата
общин, Палата лордов и монарх). Правда, он замечает, что верховным законодателем является монарх в парламенте (с. 245).
Дж. Олдер отмечает численное сокращение Палаты лордов в результате реформы 1999 г., ликвидировавшей принцип
ния места в Палате лордов (в 1999 г. было 1349 лордов, осталось
748). Это число изменяется, ибо принцип назначаемости остался,
вопрос о
назначении решает премьер-министр (формально – монарх).
Дж. Олдер критикует принцип назначаемости (хотя он действует,
например, также в Германии, но в другом виде) и отмечает ликвидацию полномочий Палаты лордов как
ции в связи с созданием Верховного суда. Вместе с тем, он говорит,
что Палата лордов выполняет функцию «конституционного наблюдателя», поскольку в ней есть конституционный комитет, который
просматривает акты, поступившие в палату (с. 252). Дж. Олдер
критически относится к избирательной системе по выборам в палату общин. Он
го большинства с одномандатными округами ведет к многим искажениям. На последних выборах 2005 г. лейбористы получили
35,2% голосов и 356 мест, а консерваторы – 32,8% и 198 мандатов.
На территории Англии консерваторы получили на 600 тыс. голосов
больше, а мест получили на 90 меньше (с. 293).
Рассуждая об исполнительной власти, Дж. Олдер говорит
индивидуальной и коллективной ответственности министров перед
парламентом (хотя не упоминает, что вопрос о коллективной или
акту ЕС, то действует правило: британский акт не
положений. Дж. Олдер
наследова-
высшей судебной инстан-
указывает, что мажоритарная система относительно-
об
145
индивидуальной ответственности решает не парламент, а премьерминистр). Структуру правительства и персональный состав министров определяет премьер-министр (есть кодекс министров, но он
содержит очень общие положения), отмечает, что «кабинет как таковой не имеет легальной власти» (с. 345), хотя именно он во главе
с премьер-министром управляет страной, говорит, что
ный атторней и Генеральный солиситор (руководители прокуратуры) тоже партийные люди, хотя должны быть беспристрастными
как государственные служащие. Не являются беспристрастными
другие гражданские служащие – советники министров (их 87, в том
числе 21 у премьер-министра), они занимают должности по личному назначению. Существующее положение Дж. Олдер подвергает
критике.
Завершающая часть учебника – «
В ней рассматривается Акт 1998 г., в комплексе закрепивший конституционные личные и политические права (до этого подобных
документов в конституционном праве Великобритании не было) по
образцу Европейской хартии прав человека. Проблему социальноэкономических прав, острую для системы англосаксонского права,
автор не обсуждает. Основное внимание в этой части Дж
уделяет деятельности судов (об их структуре в систематизированном виде не говорится, есть лишь упоминания в разных местах).
В основном рассматривается оспоривание в судах решений по административным вопросам – «наблюдательная юрисдикция». Суды
рассматривают административные акты и действия с двух позиций:
законности и наличия полномочий регулировать такие отношения,
не вышли
(ultra vires). Такое рассмотрение осуществляется Административным судом, который является частью Суда королевской скамьи, а
последний – частью общего понятия Высокого суда (единого такого органа нет). В нем быстрый процесс, меньше формальностей.
Впрочем, отмечает Дж. Олдер, после реформы 2000 г. и другие суды стали эффективнее (с. 373).
административные акты оцениваются с позиции ultra vires (законность – с позиций закона). Оценивается судами также соблюдение
административного процесса (например, право быть выслушанным). При рассмотрении административных дел применяются иски
мандамус, прохибишн и сертиорари. Мандамус – запрещение органу выполнять его обязанности, прохибишн – запрещение какого-то
действия, при сертиорари – рассматривается документ
ли административные органы за пределы полномочий
Общее право применяется, когда
Гражданин и государство».
Генераль-
. Олдер
и признает-
146
ся его недействительность (действительность). Другие способы исправления положения – декларация суда, инджанкшн и возмещение
ущерба. С этими тремя видами исков можно обращаться не только
в Административный суд, но и в другие суды. В англосаксонском
праве (особенно в Великобритании) много внимания уделяется
соблюдению процедуры (иногда даже по сравнению с существом
дела
). Суды вправе пересматривать процедуру, выбор процедуры и
др., отменяя управленческий акт в результате нарушения процедуры (с. 424), но они не рассматривают международные договоры,
процедуры международных отношений органов государства
(с. 434). Вопросы прав человека должны рассматриваться любым
судом.
Учебник Дж. Олдера обстоятельно и системно знакомит читателя с основами конституционного и административного
Великобритании (хотя с позиций континентального административного права не все институты последнего представлены в полной
мере). В нем рассматриваются новеллы законодательства, содержатся принципиальные оценки некоторых институтов, есть необходимые фактически данные, что отличает этот учебник от некоторых других изданий. В значительной мере этот учебник
представляет конституционное и
вии. Он полезен не только британским студентам, но и исследователям других стран, занимающимся вопросами сравнительного
конституционного и административного права.
административное право в дейст-
права
147
ПОЛИТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО
ПЕРЕСМОТРА В ГЕРМАНИИ
Сводный реферат
Фромон М.
ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ
И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВИЛА,
НЕПРИКОСНОВЕННЫЕ В НЕМЕЦКОМ ПРАВЕ
Fromont M.
La révision de la Constitution et les régles constitutionnelles
intangibles en droit allemand // Rev. du droit public et de la science
politique en France et à l' étranger. – P., 2007. – N 1. – Р. 89–110.
Статья почетного профессора Университета Париж-I «Пантеон-Сорбонна», известного французского специалиста по германскому праву, посвящена анализу некоторых норм действующей
Конституции Германии 1949 г., которые занимают особое место в
этом акте, поскольку они не могут подвергаться
нениям. Автор указывает (с. 90), что ужасы нацизма заставили авторов и редакторов Основного закона ФРГ принять меры к тому,
чтобы либеральная демократия, существующая в стране, не была
уничтожена простым изменением Конституции, как это случилось
в 1933 г. Автор напоминает об обстоятельствах, которые позволили
это сделать. 30 января 1933 г. президент Германии
назначил канцлером Адольфа Гитлера, главу национал-социалистической партии; Гитлер сформировал правительство из правых
министров, за исключением двух, бывших нацистами (они занимали ключевые посты министров внутренних дел Рейха и Пруссии).
На следующий день после поджога Рейхстага фон Гинденбург
каким-либо изме-
фон Гинденбург
148
согласился принять декрет, «ведущий к защите Народа и Государства» (28 февраля 1933 г.). В результате семь конституционных
свобод были упразднены (свобода личности, неприкосновенность
жилища, тайна корреспонденции, свобода выражения, свобода собраний, свобода ассоциаций и право собственности), а правительство Рейха обязывалось принять все меры к восстановлению порядка
и позиций правительств земель
этого акта была запрещена коммунистическая партия, а нацистская
партия развязала террор в отношении своих политических противников. Выборы, проведенные в Рейхстаг 5 марта 1933 г., дали нацистам 43,9% мест в нижней палате парламента. Новый Рейхстаг
принял 24 марта 1933 г. «Закон о том, чтобы положить конец невзгодам
принимать законы, «которые отступают от Конституции». Этот
закон определялся как «Временная конституция новой Германии»
(с. 91). Затем правительство приняло еще два закона, которые
поставили земли под его прямое управление; были распущены парламентские ассамблеи земель (законы от 31 марта и 7 апреля
1933 г.). Следующий шаг правительства
ввел запрет на существование наиболее крупной в стране социалдемократической партии и запретил ее членам заниматься какойлибо политической деятельностью; другие политические партии
Германии заявили о самороспуске под давлением правительства.
После этого Закон о воссоздании политических партий от 14 июля
1933 г. даровал национал-социалистической партии монополию на
политическую
ха от 30 января 1934 г. еще раз упразднил земли и просто отдал учредительскую власть правительству, впрочем, не создав никаких
новых форм осуществления власти (с. 91).
ческие деятели считали, что изменения, внесенные таким образом в
Веймарскую конституцию,
законными (régulière) и что правительство внешне законно в определенном смысле могло призывать немецкий народ к дисциплине,
поскольку эта Конституция не соблюдалась. Автор пишет: «По
правде говоря, правила процедуры, содержавшиеся в Веймарской
конституции, не были соблюдены. Согласно ст. 76 этой Конституции две трети членов Рейхстага должны присутствовать в
лосования по закону о чрезвычайных полномочиях и две трети
присутствующих депутатов должны были голосовать за предло-
Народа и Рейха»; он уполномочивал правительство Рейха
деятельность. Наконец, Закон о реконструкции Рей-
К концу Второй мировой войны немецкие юристы и полити-
в случае их ослабления. На основе
(Закон 28 июня 1933 г.)
по формальным признакам являлись
день го-
149
женный акт» (с. 91). Другими словами, это большинство в две трети было получено только благодаря изменению регламента палаты,
что нарушало дух Конституции: в соответствии с новым актом отсутствующие депутаты без исключения должны были считаться
присутствующими. Иначе говоря, при голосовании конституционного закона 107 депутатов-коммунистов и социал-демократов были
или
арестованы, или находились «в бегах» (en fuite), но они считались присутствующими, хотя и не могли голосовать; только 94 социал-демократических депутата еще присутствовали на заседании
Рейхстага и голосовали против; партии центра и правые партии
голосовали за закон либо из-за расчета, либо по малодушию. Автор
пишет: «Что бы ни говорили не
только в то время, но и в 1949 г.,
“закон о том, чтобы положить конец невзгодам Народа и Рейха” не
был бы принят согласно процедуре, установленной Конституцией.
Тем не менее в 1949 г. редакторы Основного закона ФРГ считали,
что правила о большинстве в две трети недостаточно, чтобы защитить либеральную демократию от
рисков наступления диктатуры,
когда отдаются полномочия правительству и соблюдаются при
этом формальные требования» (с. 92). По мнению автора, нужно
предписывать обладателям учредительной власти
1
соблюдать фор-
мальные границы и особенно обращать внимание на нормы материального характера.
Указанные соображения легли в основу ст. 79 действующего
Основного закона ФРГ. Прежде всего, в этой Конституции были
«усилены» правила и процедура ее изменения. Отныне Конституция может быть изменена, как и предшествующая, только законом,
принятым большинством в две
трети членов Бундестага (и так же,
как и Веймарская конституция, двумя третями голосов Бундесрата), но она может быть изменена только законом, который в ясных
выражениях трансформирует текст Основного закона. Кроме того,
имеются ограничения материального характера для производной
1
В зарубежном конституционном праве различаются первоначальная уч-
редительная власть, т.е. разрабатывающая конституцию целиком, и производная,
т.е. изменяющая уже действующую конституцию. Первоначальная учредительная
власть может осуществляться при образовании нового государства; она чаще всего реализуется учредительным собранием или исполнительной властью и референдумом. Производная учредительная власть принадлежит действующему парламенту или другим органам; такая власть может реализовываться путем
проведения конституционного референдума и посредством других процедур. –
Прим. реф.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]