Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современное конституционное право. Сборник научных трудов
.pdf
2. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО
РЕФОРМИРОВАНИЯ
В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ
В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Сводный реферат
Богданор В., Вогенауэр С.
ПРИНЯТИЕ ПИСАНОЙ БРИТАНСКОЙ
КОНСТИТУЦИИ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Boqdanor V., Voqenauer C.
Enacting a British Constitution: Some problems // Public law. –
L., 2008. – N 2. – P. 45–77.
Авторы, профессора Оксфордского университета, посвятили
свою работу назревшим проблемам разработки и принятия писаной
конституции Великобритании, которая наряду с Израилем и Новой
Зеландией никогда ее не имела. Находящаяся долгий период (1979–
1997 гг.) в оппозиции Лейбористская партия пришла к
конституционное оформление системы «сдержек и противовесов»
поможет установить контроль над «избирательной диктатурой».
Симпатизируя лейбористам, Институт изучения общественной политики опубликовал в 1991 г. достаточно детальную «Конституцию Объединенного Королевства». В обоснование необходимости
писаной конституции часто ссылаются на то, что начиная с 1997 г.
принято большое количество законов конституционного характера.
Первое, на
ние при разработке конституции, – отбор актов, которые необходимо включить в текст в обязательном порядке; они должны содержать ключевые конституционные принципы и процедуры, в
соответствии с которыми осуществляется управление страной. Существует мнение, что конституция призвана выполнять просветительскую и воспитательную функции,
что, по мнению авторов, следует обратить внима-
содержать такое понятие,
выводу, что
121
как ответственность правительства. Следует отметить, пишут авторы, что в тексте Акта о конституционной реформе 2005 г. многократно упоминается принцип приоритета права и подчеркивается
важность юридической независимости, что вполне можно отнести
к конституционным принципам. По мнению авторов, вышеперечисленные принципы вступают в противоречие друг с другом и
препятствуют созданию кодифицированного
По мнению известных специалистов в области государственного
права Дж. Маршалла и Г. Муди, «характеристикой ХХ в. может
быть конфликт между принципом ответственности правительства и
принципами парламентского суверенитета и верховенства права»
(с. 47).
Проблема отбора норм для британской конституции представляется более сложной, чем для конституций большинства демократических государств
как правило, принимались и получали одобрение общества, когда
наступал «конституционный момент» (окончание войны, революция, обретение независимости). Конституция в Индии была принята в 1950 г. после получения независимости, в Германия – в 1949 г.
и во Франции – в 1958 г. – в свете установления новых режимов.
Британия же существует в
щего устоявшегося политического режима, а приняв конституцию,
она окажется перед необходимостью пройти тяжелый путь изменений и адаптации.
Одна из проблем, стоящих перед разработчиками писаной
конституции Великобритании, состоит в решении, какие из элементов существующей системы управления должны быть включены в текст конституции, так как система управления
няется, и нет никаких оснований считать, что эра конституционных
реформ, начатая в 1997 г., закончилась. Достаточно проблематичной, по мнению авторов, является вопрос о включении в конституцию избирательной системы и закрепления в ней роли политических партий. Авторы приводят примеры конституционного
решения этих вопросов в практике демократических стран.
ловно, различие между конституциями государств отражает опыт
их исторического развития, но в то же время трудно определить,
что достойно уровня конституции, а что нет. Включая в британскую конституцию положения о регулирующей роли политических
партий, надлежит использовать хотя бы основные статьи Акта
2000 г. о политических партиях, выборах и референдумах.
, прошедших этот путь. Конституции,
условиях эффективно функционирую-
текста конституции.
постоянно ме-
Безус-
122
Авторы перечисляют трудности, неизбежные при разработке
текста конституции: 1) различие представлений о том, какой должна быть конституция; 2) сложность отбора текста, ибо обычное
право не может наполнить ее содержание; 3) определение уполномоченных, ответственных за текст конституции – Королевская комиссия или специально созданный конституционный конвент?
Многие правила, приемлемые в Англии, базируются на
чае, а не на законе или юридическом прецеденте. В США, где действует кодифицированная Конституция, в случае заявления о
неконституционности какого-либо акта подразумевается несоответствие этого акта Конституции. В Британии это трактуется иначе,
а именно – действие, объявленное неконституционным, противоречит обычаю и в целом праву. Обычай играет довольно
ную роль в некодифицированных конституциях, которые являются
продуктом долгого периода эволюции.
Существование обычая порождает две фундаментальные
проблемы: каким образом он может быть определен и какой из
обычаев должен быть включен в текст конституции. Есть мнение,
что невозможно идентифицировать обычаи с какой-либо степенью
точности.
Обычаи дополняются правовыми нормами, введенными су
дами, что определяет точность их применения. В то же время, замечают авторы, довольно затруднительно включить в конституцию
точно сформулированные властные полномочия Королевы. Новые
обычаи, разработанные в последние годы, являются кодексами поведения гражданских служащих, министров, парламентариев.
Далее. Билль может быть внесен в парламент любым парламентарием нижней палаты или
имеет мало шансов оказаться в перечне законов, пока он не будет
поддержан министрами. Такое положение вещей не подкреплено
ни обычаем, ни нормативным актом, а только сложившейся практикой работы парламента, и не может быть включено в текст
конституции. Необходимо отличать обычное право от простого
обычая. Здесь
вы как главы государства в законодательном процессе и при разрешении спорных вопросов (Ирландский билль 1914 г.).
Авторы достаточно подробно рассматривают обычаи, регулирующие отношения между партиями, а также между палатами
парламента: Конвенция 1945 г., формулирующая отношения между
Консервативной и Лейбористской партиями; положение о создании
, считают авторы, уместно упомянуть о роли Короле-
лордом. На практике такой билль
обы-
значитель-
-
123
в 2005 г. Объединенного комитета по конвенциям с целью кодифицировать различные документы, принятые для эффективности
взаимоотношений между двумя палатами парламента.
Обычаи по своему содержанию бывают настолько общими,
что с трудом поддаются интерпретации. То же самое можно сказать и в отношении статутных правил, но за их толкование отвечает
суд. Однако
висят от политической ситуации, чем от решения судов.
бует исследования и юридического обоснования последних. Теоретически это функция судов толковать обычаи, но они не должны
быть зависимы от политических превратностей. Здесь, по мнению
авторов, обнаруживается множество проблем:
вится чуть ли не центральной в политическом процессе государства. Видимо, к компетенции судов будут отнесены такие вопросы,
как параметры правительственной ответственности, доступность
для парламентариев конфиденциальной информации, которой обладает премьер-министр, отставка премьер-министра.
разработанного текста конституции. Должна ли
проходить на Конституционном конвенте? Если да, то кто должен
участвовать в голосовании и в каком количестве, учитывая значимость таких политических институтов, как монарх, политические
партии, парламент, правительство, профсоюзы.
туции. Эта процедура знакома британским подданным в связи с
вопросом о вступлении
Референдум также порождает проблемы. Например, нужен ли референдум при принятии поправки к конституции или это возможно
возложить на парламент при условии квалифицированного большинства голосов (2/3 палаты). Таких вопросов достаточно много, и
на них нет готовых ответов.
мым, несмотря
сом. Специфика заключается в наличии некодифицированной конституции и доктрины суверенитета парламента. Однако поскольку
Великобритания остается единственной страной в Европе без писаной конституции, процесс ее разработки и принятия неизбежен.
толкование обычая и принятие резолюций больше за-
Включение в конституцию кодифицированных обычаев тре-
роль судов стано-
Не менее актуален вопрос об утверждении или ратификации
эта ратификация
Второй вариант – референдум по одобрению текста консти-
Англии в Европейское сообщество в 1975 г.
Авторы считают принятие писаной конституции необходи-
на огромные трудности, связанные с этим процес-
124
Де Босс де ла Хуг К.
ОДИН ИЗ АСПЕКТОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ
РЕФОРМЫ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ:
«ИСЧЕЗНОВЕНИЕ» ЛОРДА-КАНЦЛЕРА.
ОТ НЕПИСАНОЙ К ПИСАНОЙ КОНСТИТУЦИИ?
De Beausse de La Hougue C.
Un aspect des réformes constitutionnelles au Royaume-Uni: La dispari-
tion du Lord Chansler. D’une Constitution non écrite vers une Constitu-
tion écrit? // Rev. française de droit constitutionnel. –
Р., 2005. – N 62. – P. 291–309.
Автор – доктор права, член Центра по изучению прав человека и гуманитарного права при Университете Париж II – посвятил
свою статью последним конституционным реформам в Великобри
тании. 12 июня 2003 г. при «перетасовке» правительства премьерминистр объявил об упразднении должности лорда-канцлера, т.е.
должности, существовавшей более тысячи лет; первым таким лицом был Ангмендус (Angmendus) еще в 606 г., а современное положение получило закрепление в XI в. Лорд-канцлер обладал многочисленными функциями, он носил официальное название Lord
Higb Chanceller of Great-Britain and Keeper of the Great Seal. «Ис
чезновение» этого должностного лица вписывается в проводимые с
1997 г. масштабные конституционные реформы, в числе которых
наиболее важными можно назвать принятие Акта о правах человека 1998 г. (включение в британское законодательство прав и свобод, предусмотренных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г.), принятие законов о деволюции
в 1999 г. (передача некоторой компетенции Шотландии, Уэльсу и
Северной Ирландии) и первый этап реформы Палаты лордов, проведенный в 1999 г. Названные реформы, глубоко изменившие
конституционную организацию Великобритании, были проведены
законодательным путем. Особенность реформ состоит и в том, что
они состоялись при отсутствии в Великобритании писаной конституции, которая распределяла бы
сударственной власти и устанавливала бы процедуру такого перераспределения. Английский парламент является суверенным
органом и не может, по меньшей мере теоретически, связывать
своими решениями своих «наследников». Тем не менее существует
британское конституционное право, включающее акты фундамен-
компетенцию между органами го-
-
-
125
тального характера, пришедшие из различных исторических эпох,
как, например, Великая хартия вольностей 1215 г. или Билль о правах 1689 г., обычаи, именуемые «конституционными соглашениями», и многочисленные законы о конституционной организации
страны.
При упразднении поста лорда-канцлера премьер-министр
Т. Блэр не стал дожидаться согласия парламента. Решение было
принято за закрытыми
ность лорда-канцлера является особенностью английской государственной системы, притом единственной в западных демократиях;
это должностное лицо объединяет сразу три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную. Лорд-канцлер – один из
важнейших министров. Его титул указывает на то, что он является
членом Палаты лордов – верхней
это лицо возглавляет судебную власть и является одним из судебных лордов, образующих комиссию Палаты лордов и представляющую верховный суд Великобритании. Названное положение
нарушает принцип разделения властей – признаваемый в Западной
Европе принцип функционирования власти; это положение уже
давно представлялось анахронизмом и недостойным (indignes)
современной демократии (с. 292). В конце
ществовало движение, объединявшее преподавателей университетов, судей, адвокатов и парламентариев под названием Хартия-88,
созданное по образцу Хартии-77 в Чехословакии и похожих движений в период Славной революции 1688 г.; Движение требовало
проведения конституционных реформ и указывало на недемократический характер Палаты лордов. Движение Хартия-88, объединявшее
конституции на референдуме до 2010 г.
конституционных реформ с двух точек зрения. Прежде всего, по
мнению автора, британские институты казались малопривлекательными для новой демократии, учрежденной в советском блоке.
Во-вторых, Европейский Суд по правам человека в деле McGonnell
негативно отозвался
Суд осудил Великобританию за нарушение ею ст. 6-1 Конвенции о
защите прав человека и основных свобод, гарантирующей сторонам право на беспристрастное разбирательство независимым судом
по тому основанию, что бальи (le bailli) – королевский чиновник –
выполняет сразу законодательные и судебные функции. Велико-
более 80 тыс. человек, добивалось принятия писаной
Европейское влияние было решающим при проведении
дверями. Реформа была ожидаема. Долж-
палаты британского парламента;
80-х годов в Англии су-
о британских конституционных институтах.
126
британия признала, что ее институты более не соответствуют
принципам современной демократии и поддержанию идеи правового государства (с. 293). В частности, совсем недавно, а именно в
выступлении Т. Блэра в Палате общин, указывалось, что судьи
в его стране назначаются министром, что является «анормальным,
устаревшим способом» формирования судебного корпуса (с. 293).
Упразднение поста
последствий для различных институтов Великобритании – для правительства (Кабинета министров), для руководства Палатой лордов
и руководства судебной системой страны. В статье специально рассматриваются эти вопросы.
Автор пишет, что хотя лорд-канцлер является вторым лицом
в правительстве после премьер-министра, но его полномочия
постоянно расширялись (
лорду-канцлеру право назначения судей, а также значительно увеличил его влияние на судебную систему и на систему оказания
юридической помощи населению. В 2001 г. министерство, возглавляемое лордом-канцлером, получило полномочия в сфере обеспечения прав человека, свободы информации, защиты персональных
данных граждан и в проведении
в частности реформы Палаты лордов. В то же время, пишет автор,
в деятельности некоторых лордов-канцлеров были и негативные
стороны. Так, лорд Ирвин (Irvin), занимавший этот пост с 1997 по
2003 г., предлагал введение предварительного контроля за прессой
с целью защиты личной жизни политических деятелей. Его предложение было дезавуировано Т
ра приведет к тоталитаризму. Подобные обстоятельства оказывали
негативное влияние на престиж лорда-канцлера и порождали рост
требований об упразднении этого поста. Решением от 12 июня
2003 г. департамент лорда-канцлера был заменен департаментом по
конституционным делам (Department for Constitutional Affeirs).
Кроме того, после проведенной деволюции в 1999 г. дела ставших
ненужными министерств
реданы в ведение министра по конституционным делам (с. 295).
По мнению автора, одним их объяснений реформы стало все
обостряющееся желание постепенного перехода к писаной конституции. Действующая неписаная конституция Великобритании
постоянно подвергается критическим нападкам, несмотря на ее устойчивое функционирование и существующую очевидную политическую стабильность в стране. Кроме того, увеличивается число
лорда-канцлера должно повлечь ряд
с. 294). Так, Закон 1972 г. предоставил
конституционной реформы,
. Блером, посчитавшим, что эта ме-
по делам Шотландии и Уэльса были пе-
127
конституционных законов; в настоящее время их объем составляет
несколько сотен страниц (с. 295). Одной из задач вновь образованного министерства стала подготовка реформы действующего основного закона. Упразднение ведомства лорда-канцлера должно,
по мнению автора, привести и к образованию министерства юстиции, создания которого уже долгие годы требует Либеральнодемократическая партия
ведении трех ведомств – Министерства внутренних дел (Home
Office), одновременно связанного с органами полиции и безопасности, Генерального прокурора (Attorney General’a Office) и Министерства по конституционным делам. Новый министр временно
получил титул Secretary of State for Constitutional Affaires and Lord
Chancellor, и на этот пост был назначен старинный друг и сосед
премьер-министра – Чарльз Фокнер (Сharles Falconet), ставший
лордом Фокнер Торотон. В английской печати это назначение рассматривается как мера, предназначенная для усиления позиций
главы кабинета, т.е. премьер-министра.
Лорд-канцлер был спикером, т.е. председателем Палаты лордов. Он обладал меньшими правами, чем спикер в Палате общин;
последний имеет обширные прерогативы, в частности во время
проведения дебатов
надлежит решающий голос при разделении голосов членов палаты
поровну. Позиции же лорда-канцлера усиливались тем обстоятельством, что он входил в состав правительства. Ранее, а именно в
1999 г., на одной из конференций, посвященных конституционной
реформе в университетском колледже в Лондоне, лорд Стейн
(Steyn) назвал лорда-канцлера главным препятствием на пути конституционной реформы (с. 299).
Реформы Палаты лордов идут уже около ста лет; ее полномочия постепенно уменьшались в результате принятия Актов 1911
и 1949 гг. Наиболее сильный удар по правовому положению этого
органа был нанесен в 1999 г. лейбористским правительством
Т. Блэра, которое выполнило свое предвыборное
В ноябре 1999 г. из этой палаты было исключено большинство наследственных пэров; их осталось всего 92. Кроме того, до сих пор
остается нерешенной проблема избрания названных 90 наследственных пэров (двое занимают свои места по должности) из числа
всех лиц, обладавших ранее правом заседать в верхней палате парламента в порядке
. Пока же уголовная юстиция остается в
и в поддержании порядка в палате; ему при-
обещание.
получения поста по наследству.
128
Упразднение поста лорда-канцлера влечет и изменение внутренней организации Палаты лордов, в частности возникает
проблема председательствования в палате. После реформы 1999 г.
правительство намеревалось до конца легислатуры упразднить и
оставшиеся посты наследственных пэров. Однако в последнее время оно отказалось от этой идеи. В тронной речи Королевы в ноябре
2004
г. при открытии сессии парламента, которую, как известно,
пишет правительство, лишь указывалось, что правительство будет
модернизировать конституцию; при этом ничего не было сказано о
проектах в отношении Палаты лордов (с. 301).
Что же касается «окончательного вида» верхней палаты парламента, то, несмотря на многочисленные доклады, белые книги,
различного рода справочные издания и
до сих пор не принято по этому вопросу какого-либо окончательного решения. Лейбористская партия желает видеть верхнюю палату более демократической по своему составу, тогда как правительство хотело бы, чтобы ее члены назначались. Члены Палаты общин
и население страны желают, чтобы верхняя палата избиралась, но
этом они признают возможность противопоставления и конку-
при
ренции палат парламента. Кроме того, в последнем случае возникает проблема установления общего числа мест в палате, их распределения по регионам Великобритании, учета религиозных и других
факторов. В различных предложениях содержатся неодинаковые
цифры, а именно от 300 до 600 членов, тогда как в настоящее время
палата насчитывает около 750 лордов.
Палата лордов является не только верхней палатой парламента, но и верховным судом Великобритании, в ее составе действует Апелляционный комитет Палаты лордов (Appеllate Committee
of the House of Lords), который принимает решения в виде доклада,
одобряемого палатой. Этот комитет насчитывает 12 судей, называемых Lords of Appeal in Ordinary или просто судебными лордами
(Law Lords), которые были учреждены
первыми пожизненными лордами, и только в 1958 г. такие лорды
были включены в состав палаты. Они были назначаемыми пэрами,
т.е. назначались монархом по предложению премьер-министра.
Любопытно, что они заседали в палате без париков.
Лорд-канцлер был гарантом независимости судебной власти.
Поскольку лорд-канцлер одновременно являлся
лордов, и ее председателем, то он был и председателем Апелляционного комитета. Кроме того, он назначал всех судей Англии и
бесконечные исследования,
в 1876 г. Эти лорды стали
и членом Палаты
129
Уэльса. Ликвидация поста лорда-канцлера должна была привести к
реорганизации всей судебной системы Великобритании. Как говорил Т. Блэр в выступлении в Палате общин 18 июня 2003 г., упразднение поста лорда-канцлера ведет к разделу исполнительной и
судебной власти, что должно улучшить управление юстицией. За
несколько дней до этого выступления правительство
объявило об
образовании Верховного суда страны, которому должны были перейти функции Апелляционного комитета Палаты лордов. Одновременно не были уточнены детали, касающиеся нового института.
Автор рассуждает о неопределенности проекта этой конституционной реформы. Им ставится два вопроса, касающиеся будущего судебной системы Великобритании, – статус Верховного суда и
порядок назначения
кования статьи автор не имел принятого Парламентом Акта о такой
реформе
1
.
судей в стране. Вероятно, ко времени опубли-
Виндлшам, Дж.Г. Хеннеси, 3-й барон
АКТ 2005 ГОДА О КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЕ:
ПОЛИТИКА КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Lord Windlesham, D.G. Hennessy, 3
rd
baron
The constitutional reform Act 2005: The politics of constitutional
reform // Public law. – L., 2006. – N 1. – P. 35–57.
Статья посвящена одному из направлений конституционной
реформы, продолжающейся в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, а именно – реформе судебной системы. В министерском заявлении от 9 февраля 2004 г. лорд Фалконер детально описал сущность предполагаемой реформы судебной
системы, которая, по его словам, является «ключевым элементом
нашей программы конституционной модернизации
, направленной
1
В значительной мере проблемы были решены изданием Акта о конститу-
ционной реформе от 18 марта 2005 г., содержащего 149 статей и 18 приложений.
Верховному суду из 12 человек перешли функции Апелляционного комитета Палаты лордов. Члены этого Комитета стали судьями нового суда. Задачи лордаканцлера изменились. На него возлагаются обязанности обеспечения деятельности
всей судебной системы.
главе с лордом-канцлером. – Прим. реф.
130
Назначение судей передано в специальную комиссию во
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]